CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2017-00039-00-2019

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS – Entre juzgados de diferente distrito judicial. Bucaramanga y Tunja / COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO – Reglas para su determinación no suponen un orden de jerarquía o residualidad / COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO - En los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho se determina por el lugar donde se expidió el acto o el domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga oficina en ese lugar / COMPETENCIA EN LOS PROCESOS DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Es a prevención o preventiva entre el juez del lugar donde se expidió el acto y el juez del domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad tenga oficina en dicho lugar / COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO – Determinación: numerales 2 y 8 del artículo 156 de la Ley 1437 de 2011 / COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO – A pesar de tratarse de un acto sancionatorio se aplica la competencia a prevención. Numeral 2 del artículo 156 de la ley 1437 de 2011 / COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO RESPECTO DE SANCIONES – El demandante puede elegir el lugar de presentación de la demanda / PARTE DEMANDANTE - Es quien debe elegir el lugar de presentación de la demanda en cuanto a la competencia territorial / DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE

JUSTICIA - Garantía / RECTIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA

[E]n principio podría pensarse que aplicaría el criterio dispuesto en el numeral 8º

del artículo 156 del CPACA, como quiera el caso se enmarca en lo allí dispuesto debido a que se trata de impugnar la decisión tomada dentro de un procedimiento sancionatorio adelantado por la Coordinación del Grupo de Prevención, Inspección, Vigilancia y Control de la Dirección Territorial de Santander del Ministerio de Trabajo, en ejercicio de la comisión que le hizo la Dirección Territorial de Boyacá de dicha dependencia y en contra de la sociedad actora. No obstante, el Despacho rectifica la postura que sobre el punto ha adoptado pues el artículo 156 ibídem no supone un orden de jerarquía o residualidad al que deba sujetarse quien se encuentre interesado en poner en consideración una controversia ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. [...] [A]l interior de la Comisión Redactora de la Ley 1437 de 2011 se ventiló este preciso tópico, dejando presente que el horizonte de la regulación que se pretendía implementar era el de facilitar al administrado su acceso al órgano jurisdiccional. [...] Además, la Sección Cuarta de ésta Corporación ha adoptado la tesis allí esbozada, señalando que la lectura del artículo 156 del CPACA, específicamente del numeral 2, se conecta con la llamada competencia a prevención, es decir, aquélla según la cual el demandante, siguiendo los derroteros del criterio del citado numeral, puede seleccionar el lugar donde se expide el acto o el domicilio del demandante siempre que la entidad tenga oficina en dicho lugar, o en su caso, irse por el criterio especial que recogen los numerales subsiguientes, y de cualquier manera, el Juez no puede negarse a

tramitar la pretensión correspondiente. [...] Visto lo anterior, y atendiendo a que la interpretación otorgada en estas posturas representa más garantía del derecho de acceso a la administración de justicia del ciudadano, y en manera alguna desconoce la intención del Legislador al momento de elaboración de la norma, el Despacho dirime el presente conflicto de competencias remitiendo el asunto de la referencia al Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga para que lo tramite, pues la sociedad demandante consideró pertinente aplicar el parámetro de competencia fijado en el numeral 2 del artículo 156 del CPACA que aplica con precisión dado que los actos cuya validez discute fueron expedidos en la ciudad de Bucaramanga.

NOTA DE RELATORÍA: Ver auto Consejo de Estado, Secciones Primera y Cuarta, de 12 de abril de 2018, Radicación 11001-03-24-000-2016-00451-00, C.P.

Roberto Augusto Serrato Valdés; 16 de noviembre de 2016, Radicación 05001-3333-030-2016-00141-01(22526), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; y Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, de 31 de octubre de 2018, Auto AC4658-2018, M.P. Luis Armando Tolosa Villabona.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 156 NUMERAL 2 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 156 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO

158

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., veinte (20) de junio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-24-000-2017-00039-00

Actor: EFICACIA S.A

Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE TRABAJO – SERVICIO NACIONAL

DE APRENDIZAJE - SENA

Referencia: CONFLICTO DE COMPETENCIA AUTO El Despacho decide el conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado Séptimo

Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga y el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Tunja. I-. ANTECEDENTES 1.1. La demanda La sociedad Eficacia S.A., a través de apoderada judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, presentó demanda ante los Juzgados Administrativos del Circuito de Bucaramanga en contra de la NaciónMinisterio de TrabajoServicio Nacional de Aprendizaje, en la que solicitó que se accedan a las siguientes pretensiones: “[…] PRIMERO: Declarar la Nulidad de las Resoluciones 001485 del 14 de diciembre de 2012, emanadas de la Dirección Territorial de Santander del Ministerio del Trabajo en lo que tiene que ver con la sanción económica impuesta EFICACIA S.A.

SEGUNDO: Que se ordene al Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, la devolución del dinero que fue cancelado por concepto de la sanción

económica impuesta a EFICACIA S.A., equivalente a CINCUENTA Y OCHO MILLONES CUANTENTA Y OCHO MIL SETENCIENTOS (sic) ONCE PESOS ($58048.711), O 100 SMMLV; debidamente indexada, con los respectivos intereses legales.

SUBSIDIARIAS: TERCERO: MODIFICAR el numeral primero de la Resolución 001485 del 14 de diciembre de 2012, y las Resoluciones 001747 del 20 de diciembre de 2013 y la 001180 del 23 de octubre de 2015, emanadas de la Dirección Territorial de Santander del Ministerio del Trabajo, en el sentido de REDUCIR el valor de la multa impuesta a la suma de CINCO MILLONES SEISCIENTOS SESENTA Y SIETE MIL PESOS ($5.667.000), equivalente a diez (10) SMMLV al momento de proferirse el primer acto administrativo enunciado.

CUARTO: Condénese al demandado al pago de las costas y gastos, incluyendo agencias en derecho, según lo dispuesto en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en concordancia con el artículo365 del C.G.P.

QUINTO: Dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 189, 192 y 195 del CPACA […]” La apoderada de la actora dirigió la demanda al Juez Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga (Reparto) y determinó la competencia en los siguientes términos: “Es usted señor JUEZ CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO COMPETENTE PARA CONOCER DE ESTE MEDIO DE CONTROL, como quiera

que el acto administrativo demandado proviene de una entidad pública, a saber NACIÓN – MINISTERIO DE TRABAJO, por el lugar donde se expidió el acto, igualmente por la naturaleza de la acción, el domicilio de la parte demandada, y por la cuantía que se determinará seguidamente”1. La cuantía la estimó en la suma de cincuenta y ocho millones cuarenta y ocho mil setecientos once pesos ($58.048.711). 1.2. El conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga, despacho judicial que, mediante auto de 18 de julio de 2016, declaró que carecía de competencia por el factor territorial para conocer del proceso habida cuenta de que la sanción 1 Folio 21 del cuaderno principal. contenida en las Resoluciones demandadas se impuso a raíz de los contratos individuales de trabajo celebrados entre Eficacia S.A. y diferentes personas naturales que fueron suscritos en la ciudad de Tunja. Por tal motivo, estimó que resultaba aplicable la regla de competencia contenida en el numeral 8º del artículo 156 del CPACA según la cual, “en los casos de imposición de sanciones, la competencia se determinará por el lugar donde se realizó el acto o el hecho que dio origen a la sanción”. Con todo, aclaró que si bien el acto que impuso la primera sanción sobre la actora se expidió en la ciudad de Bucaramanga, dicha circunstancia no alteraba la anterior conclusión por cuanto dicho acto se profirió en virtud de una comisión a la Dirección Territorial Santander del Ministerio de Trabajo y en consideración a que

“[…] el lugar de su expedición para el caso de autos no cobraría relevancia y se prestaría inocuo, como quiera que tal regla de competencia solo le es aplicable para las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho en las que no se controvierta una sanción, pues de ser este último caso, la norma pertinente, por ser especial, es la contenida en el numeral 8º del artículo 156 del CPACA […]”2. Por lo anterior, ordenó remitir el proceso a los Juzgados Administrativos Orales del Circuito Judicial de Tunja. 1.3. Remitido el asunto, le fue repartido al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Tunja despacho que, a su vez, declaró su falta de competencia y propuso el conflicto negativo de competencia territorial mediante auto de 3 de noviembre de 2016, por considerar que ésta corresponde al circuito de Bucaramanga. Señaló que, sobre la competencia para tramitar procesos en los que se debate la imposición de una sanción, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que el legislador no priorizó sobre los supuestos de hecho que determinan la competencia frente a casos en los que se controvierte actos administrativos que imponen sanciones, pues simplemente enunció que esta se determinará por el lugar donde se realizó el acto o el hecho que dio origen a la sanción (numeral 8º del artículo 156 del CPACA). 2 Folio 111, reverso, del cuaderno principal. En ese orden, adujo que los hechos de la demanda y los documentos aportados con ella evidenciaban que la sanción impuesta a la sociedad Eficacia S.A. fue a

consecuencia de la investigación administrativa adelantada por la coordinación del grupo de prevención, inspección, vigilancia y control de la Dirección Territorial de Santander del Ministerio del Trabajo, dentro de la cual se realizaron visitas a las instalaciones de dicha empresa en la ciudad de Bucaramanga con el fin de verificar el cumplimiento de la normatividad laboral relativa a las Empresas de Servicios Temporales. De otro lado, advirtió que la sociedad Eficacia S.A. tiene como domicilio principal la ciudad de Cali. En consecuencia, como el lugar donde se expidió el acto fue en la ciudad de Bucaramanga y el hecho que originó la sanción ocurrió en la sucursal de Eficacia S.A. ubicada en la ciudad de Bucaramanga, concluyó que la autoridad competente era el Juez Administrativo de ese ente territorial. 1.4.- Traslado Recibido el expediente en esta Corporación, por auto de 11 de diciembre de 2018 se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos, conforme a lo dispuesto en el artículo 158 del CPACA. Dentro del término de traslado la apoderada de la sociedad Eficacia S.A. solicitó que se remita el expediente a los Jueces Administrativos Orales del Circuito de Bucaramanga en consideración a que el acto administrativo sancionatorio fue proferido en Bucaramanga y en atención a que la empresa sancionada tiene domicilio en esa ciudad. II-. CONSIDERACIONES 2.1.- Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 158 del CPACA, los conflictos de competencia suscitados entre los Tribunales y los jueces administrativos de diferentes distritos judiciales, serán resueltos por el Consejo de Estado. Veamos:

“Artículo 158. Conflictos de Competencia. Los conflictos de competencia entre los Tribunales Administrativos y entre estos y los jueces administrativos de diferentes distritos judiciales, serán decididos de oficio o a petición de parte por el Consejo de Estado, conforme al siguiente procedimiento: Cuando una Sala o sección de un tribunal o un juez administrativo declarare su incompetencia para conocer de un proceso por considerar que corresponde a otro Tribunal o a un juez administrativo de otro distrito judicial, ordenará remitirlo a este, mediante auto contra el cual sólo procede el recurso de reposición. Si el tribunal o juez que recibe el expediente también se declara incompetente, remitirá el proceso al Consejo de Estado para que decida el conflicto. Recibido el expediente y efectuado el reparto entre las secciones, según la especialidad, el Ponente dispondrá que se dé traslado a las partes por el término común de tres (3) días, para que presenten sus alegatos; vencido el traslado, el conflicto se resolverá en un plazo de diez (10) días, mediante auto que ordenará remitir el expediente al competente. Contra este auto no procede ningún recurso. Si el conflicto se presenta entre jueces administrativos de un mismo distrito judicial, este será decidido por el tribunal administrativo respectivo, de conformidad con el procedimiento establecido en este artículo. La falta de competencia no afectará la validez de la actuación cumplida hasta la decisión del conflicto.” (Subrayado ajeno al texto original). 2.2. Fundamentos jurídicos 2.2.1. Según se tiene reconocido, la competencia, respecto de cada juez o tribunal, es la medida en que puede ejercerse la jurisdicción en determinado

negocio. Las reglas para determinar la competencia en materia contenciosa administrativa se encuentran consagradas en el Título IV del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA. Para distribuir la competencia entre los diferentes juzgados y tribunales administrativos del país y el Consejo de Estado, se atiende a diferentes factores, clasificados como objetivo, subjetivo, funcional y territorial. El factor territorial se define “[…] como el resultado de la división del país hecha por la ley en circunscripciones judiciales, de manera que dentro de los límites de su respectiva demarcación territorial pueda un órgano ejercer la jurisdicción en relación con un específico asunto […].”3 3 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil. Auto AC4658-2018 del 31 de octubre de 2018, radicación 11001-02-03-000-2018-02914-00. Magistrado Sustanciador Luis Armando Tolosa Villabona. 2.2.2. Observa el Despacho que los actos controvertidos imponen una multa como sanción a la sociedad actora por violación de lo dispuesto en el artículo 93 de la Ley 50 de 1990, esto es, “desarrollar la actividad de las empresas de servicios temporales sin la respectiva autorización […]”. Vistas así las cosas, en principio podría pensarse que aplicaría el criterio dispuesto en el numeral 8º del artículo 156 del CPACA, como quiera el caso se enmarca en lo allí dispuesto debido a que se trata de impugnar la decisión tomada dentro de un procedimiento sancionatorio adelantado por la Coordinación del Grupo de Prevención, Inspección, Vigilancia y Control de la Dirección Territorial de

Santander del Ministerio de Trabajo, en ejercicio de la comisión que le hizo la Dirección Territorial de Boyacá de dicha dependencia y en contra de la sociedad actora. No obstante, el Despacho rectifica la postura que sobre el punto ha adoptado pues el artículo 156 ibídem no supone un orden de jerarquía o residualidad al que deba sujetarse quien se encuentre interesado en poner en consideración una controversia ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La norma en comento es del siguiente tenor: “Artículo 156. Competencia por razón del territorio. Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas:

1. En los de nulidad, por el lugar donde se expidió el acto.

2. En los de nulidad y restablecimiento se determinará por el lugar donde se expidió el acto, o por el del domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga oficina en dicho lugar.

3. En los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral se determinará por el último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios.

4. En los contractuales y en los ejecutivos originados en contratos estatales se determinará por el lugar donde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato. Si este comprendiere varios departamentos será tribunal competente a prevención el que elija el demandante.

5. En los asuntos agrarios que no estén atribuidos al Consejo de Estado, conocerá el tribunal del lugar de ubicación del inmueble. Si este comprendiere varios departamentos será tribunal competente a prevención el que elija el demandante.

6. En los de reparación directa se determinará por el lugar donde se produjeron

los hechos, las omisiones o las operaciones administrativas, o por el domicilio o sede principal de la entidad demandada a elección del demandante.

7. En los que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, tasas y contribuciones nacionales, departamentales, municipales o distritales, se determinará por el lugar donde se presentó o debió presentarse la declaración, en los casos en que esta proceda; en los demás casos, en el lugar donde se practicó la liquidación.

8. En los casos de imposición de sanciones, la competencia se determinará por el lugar donde se realizó el acto o el hecho que dio origen a la sanción.

9. En las ejecuciones de las condenas impuestas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o de las obligaciones contenidas en una conciliación aprobada por esta jurisdicción, será competente el juez que profirió la providencia respectiva”. (Subrayas del Despacho).

Lo anterior por cuanto al interior de la Comisión Redactora de la Ley 1437 de 2011 se ventiló este preciso tópico, dejando presente que el horizonte de la regulación que se pretendía implementar era el de facilitar al administrado su acceso al órgano jurisdiccional. Resulta entonces útil acudir a los debates de la Comisión de Reforma al Código Contencioso Administrativo sobre éste aspecto en particular, veamos: “Doctor Ostau de Lafont: Doctora Carmen Ligia ¿Por qué no buscamos otra fórmula? Porque es que mire el tema para el administrado es muy complejo y la tendencia de esta jurisdicción es que cada vez más el juez debe estar más cerca del administrado, el estado tiene un poder de acción y está bien que se

puedan haber presentado dificultades en las notificaciones, pero digo que es mucho menos complicado notificar a una entidad pública que no tenga una dependencia en el lugar donde se produjeron los hechos que poner al demandado a venir del amazonas a demandar a Bogotá, eso es terrible, entonces, yo creo que la sugerencia es muy buena pero para pensar en algo que proteja al administrado, si, que le facilite a la administración yo estoy de acuerdo, pero no que pongamos al administrado.”4. Además, la Sección Cuarta de ésta Corporación ha adoptado la tesis allí esbozada, señalando que la lectura del artículo 156 del CPACA, específicamente del numeral 2, se conecta con la llamada competencia a prevención, es decir, aquélla según la cual el demandante, siguiendo los derroteros del criterio del citado numeral, puede seleccionar el lugar donde se expide el acto o el domicilio del demandante siempre que la entidad tenga oficina en dicho lugar, o en su caso, irse por el criterio especial que recogen los numerales subsiguientes, y de cualquier manera, el Juez no puede negarse a tramitar la pretensión correspondiente. El discernimiento efectuado es el siguiente: 4 Comisión para la Reforma de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.Transcripción de la sesión número 76 del 13 de agosto de 2009. Página 73. “Entonces, respecto al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la norma enunciada estableció una regla de competencia a prevención en razón al factor territorial al disponer que los demandantes podrían escoger, básicamente, entre dos lugares para presentar la demanda, a saber: i) en el lugar donde en donde se expidió el acto o ii) en el lugar en el

que tenga domicilio o sede principal el demandante. Aunque es claro que el legislador estableció una posibilidad de que las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando se trata de sanciones, fueran presentadas en un lugar distinto al de la expedición del acto o el domicilio del demandante, lo cierto es que los demandantes pueden elegir el lugar de presentación de la demanda. El legislador, con esta regla, pretende asegurar que efectivamente, quien pretenda demandar sea el que elija, de acuerdo con sus intereses, circunstancias personales, facilidad de acceso al expediente, entre otros aspectos, el lugar que más le convenga para el trámite del proceso, como una garantía de acceso a la administración de justicia y al derecho de defensa de las partes”5. La Sección Primera también se ha pronunciado al respecto, entendiendo la disposición en cita como la determinación de la competencia territorial a prevención. Así lo explicó la providencia del 12 de abril de 2018, proferida en el proceso número 11001-03-24-000-2016-00451-00; veamos: “Con base en lo anterior, el Despacho recuerda que el artículo 156 del CPACA, establece las reglas que se deben tener en cuenta para determinar la competencia, por razón del territorio, en esta clase de procesos; norma que en lo pertinente es del siguiente tenor: “[…] Artículo 156. Competencia por razón del territorio. Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas: […]

2. En los de nulidad y restablecimiento se determinará por el lugar donde se expidió el acto, o por el del domicilio del demandante, siempre

y cuando la entidad demandada tenga oficina en dicho lugar […]” (Negrillas fuera de texto). De la lectura de la disposición transcrita, el Despacho resalta que la misma desarrolla la figura jurídica de la “[…] competencia a prevención […]”, según la cual quien pretenda impetrar una demanda, puede elegir en donde presentarla, según sus intereses. (…) 5 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Auto del 16 de noviembre de 2016. Radicación número: 05001-33-33-030-2016-00141-01(22526). Consejero Ponente: Hugo Fernando Bastidas Barcenas. En el sub lite y teniendo en cuenta lo anterior, el Despacho advierte que la parte actora optó por presentar la demanda ante los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá, en tanto una de las demandantes tiene su domicilio en esta ciudad. Nótese, a este respecto, que si bien es cierto que las señoras Marina Osorio de Londoño y María Marleny Londoño Osorio tienen su domicilio en la ciudad de Medellín, también lo es que la señora María Orfilia Londoño Osorio se encuentra domiciliada en la ciudad de Bogotá, circunstancia que por sí misma resulta suficiente para que tal integrante de la parte actora eligiera, válidamente, impetrar la demanda en la ciudad de Bogotá”. 2.2.3. Visto lo anterior, y atendiendo a que la interpretación otorgada en estas posturas representa más garantía del derecho de acceso a la administración de justicia del ciudadano, y en manera alguna desconoce la intención del Legislador al momento de elaboración de la norma, el Despacho dirime el presente conflicto

de competencias remitiendo el asunto de la referencia al Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga para que lo tramite, pues la sociedad demandante consideró pertinente aplicar el parámetro de competencia fijado en el numeral 2 del artículo 156 del CPACA que aplica con precisión dado que los actos cuya validez discute fueron expedidos en la ciudad de Bucaramanga. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, RESUELVE: PRIMERO: DIRIMIR el presente conflicto negativo de competencia en el sentido de declarar que el juez competente es el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga.

SEGUNDO: REMITIR este expediente al citado Juzgado para que avoque su conocimiento y provea sobre su trámite.

TERCERO: COMUNICAR esta decisión al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Tunja.

Notifíquese y cúmplase.

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Consejero de Estado