CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2017-00158-00-2018

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Improcedencia cuando es necesario analizar normas de rango legal / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD - Procedencia En cuanto al medio de control previsto en el artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, se observa que aunque la parte actora cita como disposición violada el artículo 29 de la Constitución Política, también señala que se quebrantan los artículos 6 y 99 causales 2 y 3 del Decreto 960 de 1970, motivo suficiente para concluir que para resolver la controversia planteada es necesario estudiar el contenido de dichas normas. Siendo ello así, el Despacho en uso de la facultad otorgada por el artículo 171 del CPACA, considera que el medio de control adecuado para examinar las pretensiones de la demanda de la referencia, es el de nulidad, consagrado en el artículo 137 del mismo Código. ESCRITURA PÚBLICA – Naturaleza jurídica / ESCRITURA PÚBLICA – Eventos en que puede ser objeto de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL – Para dirimir controversias que se susciten entre particulares / DEMANDA DE NULIDAD DE ESCRITURA PÚBLICA – Falta de competencia del Consejo de Estado [L]as escrituras públicas no son en sí mismas actos administrativos susceptibles de ser controladas ante la jurisdicción contencioso administrativa; sin embargo, lo que puede ser objeto de estudio es su contenido, siempre que con él se genere una situación jurídica, y en ella participe una entidad del Estado. Descendiendo al

caso de autos, al revisar las pretensiones de la demanda y en contexto los hechos narrados por el actor, se puede inferir que se busca la declaratoria de nulidad de dos escrituras; sin embargo, la inconformidad del accionante no proviene de un acto de registro de autoridad competente o de la consecuencia de un acto administrativo o de un contrato estatal, sino de la validez de los negocios jurídicos celebrados entre unos particulares, como es la legalización de los predios Miravalle y Miravalle 2, a nombre de las señoras Edilma Carrillo Viuda de Beltrán y Blanca Nelly Sarmiento Muñoz, en virtud de los contratos suscritos por el accionante con el señor Omar Ramos Mondragón. Significa lo anterior que, en este caso, el Consejo de Estado no es competente para conocer la presente controversia, ni se le puede trasladar a esta Jurisdicción. […] En consecuencia, como las escrituras acusadas en el sub judice no son susceptibles de control judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el Despacho ordenará la devolución del expediente al Juzgado Cuarto Civil del Circuito Judicial de Villavicencio, para que continúe con el trámite procesal pertinente.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Sección Primera, de 26 de diciembre de 2008, Radicación 13001-23-31-000-2000-99073-01, C.P.

Rafael Enrique Ostau de Lafont Pianeta; y 4 de agosto de 2016, Radicación 11001-03-24-000-2013-00178-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 135 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 171

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-24-000-2017-00158-00

Actor: FERNANDO ESCOBAR RICO Demandado SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO El señor Fernando Escobar Rico, actuando en nombre propio, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, con el fin de obtener la nulidad de las Escrituras Públicas Número 2321 y 2281 de la Notaría Segunda de Villavicencio, elevando las siguientes pretensiones: «PRIMERO: Declárese LA NULIDAD ABSOLUTA POR OBJETO ILÍCITO, de la Escritura Pública No. No. (sic) 2321 del 25 de Octubre Año 1999, por omitir el cumplimiento de los requisitos esenciales Artículo 29

Inciso Final Constitución Nacional, Concordante Artículos 6 y 99 Causales 2 y 3 Decreto 960 de 1970.

SEGUNDO: Declárese LA NULIDAD ABSOLUTA POR OBJETO ILÍCITO, de la Escritura Pública No. No. (sic) 2281 del 4 de Mayo Año 2009, por omitir el cumplimiento de los requisitos esenciales Artículo 29

Inciso Final Constitución Nacional, Concordante Artículos 6 y 99 Causales 2 y 3 Decreto 960 Año 1970.

TERCERO: Ordenar al vendedor señor OMAR RAMOS MONDRAGÓN extender la escritura pública correspondiente a nombre de FERNANDO ESCOBAR RICO comprador legítimo, conforme al cumplimiento del Contrato de Compraventa (Art. 1760 CC), predio rural “MIRAVALLE”,

Matrícula Inmobiliaria No. 230-32059, Cédula Catastral No. 000100010009000.

CUARTO: En consecuencia de la ilegalidad del Acto de Tradición “MIRAVALLE” entre OMAR RAMOS MONDRAGÓN y EDILMA CARRILLO DE BELTRÁN, a efecto de reconocimiento de daños y perjuicios, dese cumplimiento al Art. 80 CGP, se liquide mediante incidente.

QUINTO: Sírvase Señor Juez, oficiar a la Notaría Segunda de Villavicencio a fin de que se ordene la cancelación de las escrituras 2321 y 2281 de fechas 25 de Octubre Año 1999, y 4 de Mayo de 2009 respectivamente (Artículos 45 y 47 Decreto 960 Año 1970).

SEXTO: Sírvase Señor Juez, oficiar al Registrador de Instrumentos Públicos de Villavicencio a fin de que en el folio de Matrícula No. 23032059, se cancele las anotaciones número 2 y 3 dándole cumplimiento a la orden judicial (Artículos 39 y 40 Decreto 1250 Año 1970)».

Cabe destacar que, inicialmente, la demanda fue presentada ante el Juzgado Cuarto Civil del Circuito Judicial de Villavicencio, autoridad judicial que mediante auto del 3 de febrero de 20171, ordenó remitir el proceso por competencia a esta Corporación,

indicando lo siguiente: «[…] De lo revisado en el plenario, observa este Despacho Judicial que el profesional del derecho FERNANDO ESCOBAR RICO, quien actúa en causa propia, interpone una ACCIÓN DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD. Así las cosas este Juzgado resuelve: El Artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contempla como MEDIOS DE CONTROL, la figura de NULIDAD ABSOLUTA POR INCONSTITUCIONALIDAD, cuyo competencia está asignada al CONSEJO DE ESTADO. Por tanto, al incoar el señor FERNANDO ESCOBAR RICO, la acción indicando específicamente que la misma se surta por NULIDAD ABSOLUTA POR INCONSTITUCIONALIDAD, es por lo que este Despacho Judicial no tiene competencia para conocer del asunto y en este orden de ideas ordena remitir el expediente al CONSEJO DE ESTADO – SALA COMPETENTE, para lo de su cargo. […]». Ahora bien, llegado el momento procesal de decidir sobre la admisión de la demanda, el Despacho advierte lo siguiente: En cuanto al medio de control previsto en el artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, se observa que aunque la parte actora cita como disposición violada el artículo 29 de la Constitución Política, también señala que se quebrantan los artículos 6 y 99 causales 2 y 3 del Decreto 960 de 1970, motivo suficiente para concluir que para resolver la controversia planteada es necesario estudiar el contenido de dichas normas. Siendo ello así, el Despacho en uso de la facultad otorgada por el artículo 171 del

CPACA2, considera que el medio de control adecuado para examinar las pretensiones de la demanda de la referencia, es el de nulidad, consagrado en el artículo 137 del mismo Código. 1 Folio 52. 2 “Artículo 171. Admisión de la demanda. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales, y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada”. Precisado lo anterior, al revisar las pretensiones de la demanda se evidencia que el accionante ataca la legalidad de dos (2) escrituras públicas, por lo que vale la pena precisar que sobre el carácter de acto enjuiciable de las escrituras públicas esta Sección se ha pronunciado en los siguientes términos: «[…] 2. Cuestión previa 2.1. Lo primero a definir, antes de cualquier consideración, es el carácter de los actos demandados, en punto a precisar si son o no actos administrativos, pues de ello depende la competencia de esta jurisdicción y la procedibilidad de alguna de las acciones de que son susceptibles los actos administrativos ante la misma. […] 2.1.1. Carácter jurídico de la escritura pública En la precitada sentencia se advierte que el artículo 13 del Decreto 960 de 1970 establece que “La escritura pública es el instrumento que contiene declaraciones en actos jurídicos, emitidas ante el notario, con los requisitos previstos en la ley y que se incorpora al protocolo”; y como tal, es decir, como instrumento, tiene en unos casos carácter de requisito ad substantiam actus y ad probationem, y en otros, solamente ad

probationem. Que el primero está consagrado en el artículo 12 ibídem en tanto dispone que “Deberán celebrarse por escritura pública todos los actos y contratos de disposición o gravamen de bienes inmuebles, y en general aquellos para los cuales la ley exija esta solemnidad”, de suerte que en esos casos viene a ser una solemnidad del respectivo acto, un requisito ad solemnitatem, por ende necesario para que el acto jurídico se perfeccione o nazca a la vida jurídica. En sentencia de 18 de abril de 1996, la Sección Segunda de esta Corporación, dice que ”La ley ha definido cuales declaraciones de voluntad deben constar en instrumento público, también llamado escritura pública, como requisito ad substantiam actus y ad probationem "que contiene declaraciones en actos jurídicos, emitidos ante el notario, con los requisitos previstos en la ley y que se incorpora al protocolo", tales como los actos y contratos de disposición o gravamen de bienes inmuebles por lo cual ha regulado su proceso de perfeccionamiento, que consta de las etapas de recepción, extensión, otorgamiento y autorización (artículo 13, D.L. 960 de 1970).”3 Además, sirve como elemento ad probationem, tanto en los casos de actos jurídicos que lo requieren como solemnidad, como en todos los demás casos en los que se acude a ese instrumento con el fin de dejar constancia formal y protocolizada de la existencia o celebración de los mismos. 3 Sentencia de 18 de abril de 1996, expediente núm. 6788, Sección Segunda, Consejero ponente doctor Carlos Arturo Orjuela Góngora. Al respecto, la Sección Cuarta de esta Sala pone de presente que el

inciso 2º del artículo 264 del Código de Procedimiento Civil dice que ”que las declaraciones que consignen los interesados en escritura pública, tienen eficacia plena entre estos y sus causahabientes, tanto en lo dispositivo del acto o contrato, como en lo meramente enunciativo del mismo directamente relacionado con lo dispositivo; pero que en relación con terceros, se deben apreciar tales declaraciones ‘conforme a las reglas de la sana crítica’. Esto significa que, referente a los terceros, las manifestaciones o declaraciones de las partes, en el acto o contrato, no hacen plena prueba contra aquellos "per se", sino que se deben estudiar por el juez en el contexto de los demás elementos circunstanciales y pruebas de que tenga conocimiento y formen su convencimiento y adicionalmente, ratificarse y apreciarse como la prueba de testigos, pues el artículo 277 ibídem solo atribuye a las mismas el carácter de testimonios sujetos a ratificación”4. Resumiendo, en palabras de la Sección Quinta de esta Corporación, cabe decir: “Entonces, la escritura pública constituye una solemnidad que permite demostrar el contenido preciso de la declaración de voluntades unilaterales o multilaterales dirigidos a constituir o declarar derechos y obligaciones. En otras palabras, la escritura pública es el documento que protocoliza la manifestación de voluntad, pero no es la voluntad misma de los otorgantes.”5 Igualmente se concluyó en la sentencia de 31 de marzo de 2005 de esta Sala inicialmente referenciada que, por contraste, se infiere que la escritura pública no es en sí misma un acto administrativo, luego no es susceptible de ser impugnada ante la jurisdicción contencioso administrativa.

Lo que sí puede ser enjuiciado ante esta jurisdicción es su contenido siempre y cuando éste consista en un acto administrativo o un contrato estatal; dicho de otra forma, que la declaración que contenga y que mediante ella sea protocolizada constituya en sí misma por producir de manera directa una situación jurídica general o particular sin necesidad de su protocolización, un acto administrativo o un acuerdo de voluntades en la que intervenga una entidad estatal. Al punto, téngase en cuenta que la protocolización no le imprime ningún valor o relevancia jurídica a lo protocolizado, tal como lo señala el artículo 57 del Decreto 960 de 1970, a cuyo tenor “Por la protocolización no adquiere el documento protocolizado mayor fuerza o firmeza de la que originalmente tenga”. […]»6. (Negrillas del Despacho) Como puede apreciarse, las escrituras públicas no son en sí mismas actos administrativos susceptibles de ser controladas ante la jurisdicción contencioso 4 Sentencia de 10 de abril de 1997, expediente núm. 8154, Sección Cuarta, consejera ponente doctora Consuelo Sarriá Olcos. 5 Sentencia de 26 de abril de 2004, expediente núm. ACU-0057, consejero ponente doctor Darío Quiñónez Pinilla. 6 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente Dr. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, Sentencia de 26 de noviembre de 2008, Radicación número: 13001-2331-000-2000-99073-01, Actor: Grupo Hotelero Mar y Sol S.A., Demandado: Distrito de Cartagena de Indias T.

H Y C. administrativa; sin embargo, lo que puede ser objeto de estudio es su contenido, siempre que con él se genere una situación jurídica, y en ella participe una entidad del Estado. Descendiendo al caso de autos, al revisar las pretensiones de la demanda y en contexto los hechos narrados por el actor, se puede inferir que se busca la declaratoria de nulidad de dos escrituras; sin embargo, la inconformidad del accionante no proviene de un acto de registro de autoridad competente o de la consecuencia de un acto administrativo o de un contrato estatal, sino de la validez de los negocios jurídicos celebrados entre unos particulares, como es la legalización de los predios Miravalle y Miravalle 2, a nombre de las señoras Edilma Carrillo Viuda de Beltrán y Blanca Nelly Sarmiento Muñoz, en virtud de los contratos suscritos por el accionante con el señor Omar Ramos Mondragón. Significa lo anterior que, en este caso, el Consejo de Estado no es competente para conocer la presente controversia, ni se le puede trasladar a esta Jurisdicción. Al respecto se debe señalar que cuando se trata de la validez de actuaciones entre particulares, esta Sección se ha referido en los siguientes términos: «[…] Sobre el punto en cuestión, la Sala expuso lo siguiente: “La Sala no comparte los argumentos esgrimidos por el actor, pues pretender que las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos deban estudiar la validez de los actos jurídicos, en este caso del acto jurídico celebrado entre CARTONERÍA LASIL LTDA. y la señora BLANCA AURORA SUSA DE SILVA, significaría exigirles que se

arroguen competencias del resorte exclusivo de los jueces ordinarios a quienes corresponde determinar si los actos o contratos celebrados entre particulares, reúnen los requisitos para su validez. En efecto, la falta de capacidad o competencia del representante legal de CARTONERÍA LASIL LTDA. y sus efectos frente a la dación en pago celebrada entre esa sociedad y la señora SUSA DE SILVA, bien sea la nulidad del acto o su inoponibilidad frente a terceros, es asunto que debe dirimirse ante la jurisdicción ordinaria, tanto más cuando determinar hasta qué punto se extendían las facultades del representante legal de la sociedad, habría implicado para la Oficina de Registro el estudio no sólo del documento radicado para inscripción, sino de los Estatutos de la sociedad y de las Actas de Juntas de Socios en las que hubiesen podido discutirse y modificarse tales facultades. En este caso, es evidente que la sección jurídica de la Oficina de Instrumentos Públicos cumplió con su obligación de “verificar la naturaleza del acto y su registrabilidad”, puesto que al examinar y calificar la Escritura Pública Nº 507 de 2001, pudo constatar que en ella se protocolizaba una dación en pago, título a través del cual CARTONERÍA LASIL LTDA (actuando a través de su representante legal) transfería el dominio del bien inmueble ubicado en la Calle 18 A Nº 33 – 52 (matrícula inmobiliaria 50C-211154) a BLANCA AURORA SUSA DE SILVA y que, por ende, estaba sujeto a registro con arreglo a lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 2º del

Decreto Ley 1250 de 19707. La Sala tampoco observa que la dación en pago celebrada entre CARTONERÍA LASIL LTDA. (actuando mediante su representante legal) y BLANCA AURORA SUSA DE SILVA, estuviera incursa en la prohibición de inscripción en el registro contenida en el artículo 52 del Decreto 1250 de 1970, según el cual “Para que pueda ser inscrito en el registro cualquier título objeto se deberá indicar la procedencia inmediata del dominio o del derecho respectivo, mediante la cita del título antecedente, con los datos de su registro”, puesto que la procedencia del dominio sobre el inmueble dado en pago, constaba en el certificado de libertad y tradición8. Ahora bien, respecto de la inoperancia o aplicabilidad de la cláusula que restringía las facultades para la ejecución de actos o contratos por parte del representante legal de CARTONERÍA LASIL LTDA., la Sala considera que se trata de un hecho que no corresponde determinar a la jurisdicción contenciosa administrativa ni a las Oficinas de Instrumentos Públicos, en tanto, consiste en un acuerdo entre particulares que, por tanto, debe ventilarse ante la jurisdicción ordinaria. (Negrillas fuera del texto) Como se advierte, a las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos no les corresponde examinar la validez de los contratos o negocios jurídicos celebrados entre particulares, dado que dicho asunto es competencia de la Jurisdicción Ordinaria Civil, que se encarga de resolver las controversias que se susciten entre particulares. Por ejemplo, la falta de capacidad de una de las partes en la celebración de un negocio jurídico es un asunto que le corresponde resolver a los

jueces civiles según las normas del derecho común y no al juez de lo contencioso administrativo. […]»9. (Subrayado por el Despacho) En consecuencia, como las escrituras acusadas en el sub judice no son susceptibles de control judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, 7 Artículo 2o. Están sujetos a registro:

1. Todo acto, contrato, providencia judicial, administrativa o arbitral que implique constitución, declaración, aclaración, adjudicación, modificación, limitación, gravamen, medida cautelar, traslación o extinción del dominio u otro derecho real principal o accesorio sobre bienes raíces, salvo la cesión del crédito hipotecario o prendario. 8 Cuaderno 1, folio 12 9 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente Dr.

Guillermo Vargas Ayala, sentencia de 4 de agosto de 2016, Radicación número: 11001-03-24-000-201300178-00, Actor: Codensa S.A., Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro el Despacho ordenará la devolución del expediente al Juzgado Cuarto Civil del Circuito Judicial de Villavicencio, para que continúe con el trámite procesal pertinente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E: PRIMERO: DECLARAR que el Despacho no es COMPETENTE para conocer de la demanda, impetrada por el señor Fernando Escobar Rico, en contra de la Superintendencia de Notariado y Registro.

SEGUNDO: Por Secretaría, devuélvase el expediente al Juzgado Cuarto Civil del Circuito Judicial de Villavicencio, para lo de su competencia, conforme a lo expuesto en la parte motiva.

TERCERO: Por Secretaría, EFECTÚENSE las anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Consejero de Estado