CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2017-00185-00-2018

FACULTAD DE LAS SECCIONES DEL CONSEJO DE ESTADO PARA ASUMIR

EL CONOCIMIENTO DE LOS ASUNTOS QUE SE ENCUENTREN PENDIENTES DE PROFERIR FALLO EN SEGUNDA INSTANCIA POR PARTE DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS – Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de unificar jurisprudencia / REMISIÓN POR TRIBUNAL DE PROCESO PARA FALLO AL CONSEJO DE ESTADO – Procedencia por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de unificar jurisprudencia El Estatuto de lo Contencioso Administrativo, como ya se dijo, le atribuyó a las Secciones de lo Contencioso Administrativo, la función de solicitar a los Tribunales Administrativos el envío de aquellos asuntos que, dada su i) importancia jurídica, ii) su trascendencia económica o iii) trascendencia social, deban ser resueltos en sede de segunda instancia por parte de esta Corporación y/o también con iv) el propósito de unificar la jurisprudencia, aspectos estos que, bueno es precisarlo, no deben reunirse de manera concurrente como presupuesto para que sea procedente el ejercicio de la función prevista en el artículo 271 de la Ley 1437, pues basta con que uno de ellos se configure en el respectivo caso concreto y así lo estime la Sala, para que respecto de él pueda ejercerse la función en estudio. Ahora bien, la Sala considera que el asunto que se ventila en la actualidad por virtud del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, reúne simultáneamente los tres aspectos en virtud de cualquiera de los cuales el

Consejo de Estado cuenta con la facultad que le defirió la ley para avocar, a petición de parte, el conocimiento de un asunto que en principio encontraría definición ante los Tribunales Administrativos en sede de segunda instancia, pues se estima que tanto el análisis, como la aplicación de la normativa que regula la materia en el aludido proceso constituyen temas de importancia jurídica, de trascendencia económica y social, así como constituye oportunidad adecuada para consolidar la Jurisprudencia del Consejo de Estado acerca de múltiples aspectos fundamentales que integran el régimen vigente de facturación del servicio público domiciliario de acueducto y alcantarillado. […] Por consiguiente, se dispondrá que la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, remita a esta Sección el expediente contentivo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho impetrada por la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Bogotá, en contra de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, identificado con el número de radicado 11-0013334-005-2013-00237-02 (M.P. Oscar Armando Dimaté Cárdenas), como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencia Corte Constitucional, de 8 de marzo de

2006, Radicación C-180, M.P. Jaime Araújo Rentería.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 4 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 271 INCISO 2

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., quince (15) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-24-000-2017-00185-00

Actor: EMPRESA DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DE BOGOTÁ

ESP

Demandado: SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS

DOMICILIARIOS Referencia: Unificación de Jurisprudencia Procede la Sección Primera del Consejo de Estado a establecer la procedencia y la pertinencia de avocar, para el fallo de segunda instancia, el conocimiento respecto de un proceso que en la actualidad cursa ante la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo previsto en el artículo 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de

lo Contencioso Administrativo – CPACA.

I. A N T E C E D E N T E S 1.- El apoderado judicial de la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Bogotá ESP, mediante escrito presentado ante la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, le solicitó al Magistrado Oscar Armando Dimaté Cárdenas “[…] remitir el presente proceso al Consejo de Estado para que asuma conocimiento del asunto pendiente de fallo y expida una sentencia de unificación jurisprudencial […]”. 2.- El a quo, mediante auto de 24 de octubre de dos mil dieciséis, dispuso remitir dicha solicitud al Consejo de Estado, argumentado, para el efecto lo siguiente:

“a) El proceso objeto de la solicitud se encuentra en segunda instancia, puesto que se trata el trámite para resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la EAAB S.A. ESP., en contra de la sentencia del 6 de mayo de 2016, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Bogotá - Sección Primera, por el cual denegaron pretensiones de la demanda. b) El expediente se encuentra en turno al Despacho del Magistrado Sustanciador, para efectos de proferir el fallo que resuelva el recurso de alzada interpuesto por la empresa demandante, vencido el término para alegar de conclusión en segunda instancia, sin que a la fecha se haya proferido tal providencia, luego el proceso se encuentra pendiente para fallo”.

II. C O N S I D E R A C I O N E S El numeral 4º del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, le asigna a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, la facultad de asumir el conocimiento de los asuntos que se encuentren pendientes de proferir fallo en segunda instancia por parte de los Tribunales Administrativos; bien sea, por su importancia jurídica, o por su trascendencia económica o social, con miras a proferir una sentencia de

unificación, norma del siguiente tenor: “ARTÍCULO 111. FUNCIONES DE LA SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Sala de lo Contencioso administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones: “[…]

4. Requerir a los tribunales el envío de determinados asuntos que estén

conociendo en segunda instancia, que se encuentren para fallo, y que, por su importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de unificar jurisprudencia, deban ser resueltos por el Consejo de Estado a través de sus secciones o subsecciones. […]”. (resalta la Sala) A su vez, el inciso 2º del artículo 271 ibídem, asigna las mismas facultades a las Secciones del Consejo de Estado, a cuyo tenor señala:

“ARTÍCULO 271. DECISIONES POR IMPORTANCIA JURÍDICA,

TRASCENDENCIA ECONÓMICA O SOCIAL O NECESIDAD DE

SENTAR JURISPRUDENCIA.

Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia, que ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo, de oficio o a solicitud de parte, o por remisión de las secciones o subsecciones o de los tribunales, o a petición del Ministerio Público. En estos casos corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de las secciones. Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias de unificación en esos mismos eventos en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación o de los tribunales, según el caso. Para asumir el trámite a solicitud de parte, la petición deberá formularse mediante una exposición sobre las circunstancias que imponen el

conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica o trascendencia económica o social o la necesidad de unificar jurisprudencia. Los procesos susceptibles de este mecanismo que se tramiten ante los Tribunales administrativos deben ser de única o segunda instancia. En este caso, la solicitud que eleve una de las partes o el Ministerio Público para que el Consejo de Estado asuma el conocimiento del proceso no suspenderá su trámite, salvo que el Consejo de Estado adopte dicha decisión. La instancia competente decidirá si avoca o no el conocimiento del asunto, mediante auto no susceptible de recursos”. Las disposiciones normativas antes transcritas claramente corresponden a una innovación que introdujo el legislador en materia de lo Contencioso Administrativo, en cuya virtud se faculta al Consejo de Estado, en su condición de Tribunal Supremo de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, para que asuma la competencia respecto de aquellos asuntos que se encuentren para fallo en sede de segunda instancia ante los respectivos Tribunales Administrativos del país, dada i) la importancia jurídica o ii) la trascendencia económica o social que tales asuntos traigan consigo, o iii) también con el propósito de unificar la jurisprudencia en relación con uno o varios temas que dentro de esos procesos se estime necesario llevar a cabo por parte de esta Corporación. Se trata entonces, más que de una potestad, de una función deferida en forma expresa y precisa por la ley al Consejo de Estado, como órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y que mediante el presente pronunciamiento inicia su desarrollo y aplicación, prerrogativa que, bueno es

precisarlo, se acompasa y, por ende, encuentra plena armonía con otras figuras previstas igualmente en el ordenamiento jurídico vigente, tales como la revisión eventual en materia de acciones populares y de grupo o incluso la extensión de la jurisprudencia, mecanismos en relación con las cuales se ha expuesto lo siguiente: “Con la entrada en funcionamiento de los jueces administrativos, se han generado expectativas y esperanzas en cuanto a los efectos operativos que ello debe traer para la descongestión y pronta administración de justicia en la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, pues, sin lugar a dudas, la creación de los nuevos juzgados obedeció, fundamentalmente, a la necesidad imperiosa de fortalecer esta Jurisdicción y contribuir a la descongestión y al cumplimiento de los términos judiciales en la resolución de los conflictos. La creación de esta figura de juez unitario trae como necesaria consecuencia una nueva distribución y readecuación de las competencias en la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, que, en principio, ya había consagrado la Ley 446 de 1998. No obstante, con la entrada en funcionamiento de los juzgados, muchos asuntos de que antes conocía el Consejo de Estado en segunda instancia pasaron a ser de conocimiento, en último grado, de los tribunales, situación que hace necesario crear nuevos mecanismos jurídicos … en aras de asegurar la unificación de la jurisprudencia (…). Ello, con el fin de que el Consejo de Estado, como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, cumpla la función de órgano de cierre en relación con las decisiones de sus inferiores funcionales (…)”1. (Se destaca).

En línea con lo anterior, la Corte Constitucional ha sostenido: “9. La unificación de la jurisprudencia por parte de los altos tribunales tiene un papel muy importante en la interpretación y la aplicación de las disposiciones jurídicas por parte de los jueces, en cuanto garantiza los principios de seguridad jurídica y de igualdad de las personas. Con el fin de lograr tales objetivos, en ejercicio de la mencionada libertad de configuración normativa, el legislador puede establecer mecanismos procesales de unificación de la jurisprudencia, mediante recursos o trámites especiales ante las altas corporaciones judiciales, y, así mismo, puede modificar o suprimir los existentes, con los límites superiores indicados”2. 1.- Elementos o características que integran la función prevista en el artículo 271 del CPACA. 1.1.- La ejecutan las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo. Según los precisos términos del artículo 271 del CPACA, la función que le corresponde a las Secciones del Consejo de Estado en el sentido de solicitar un determinado proceso a un Tribunal Administrativo la debe ejercer a petición de parte, del Ministerio Público o de oficio. En el presente asunto, el trámite se inició a solicitud de parte. 1.2.- El proceso debe encontrarse para fallo en sede de segunda instancia ante los Tribunales Administrativos. 1 Exposición de motivos del Proyecto de Ley No. 198/09 Senado, 315/10 Cámara de Representantes; “por el cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. “SEGUNDA PARTE - DE LA ORGANIZACIÓN DE LA JURISDICCION CONTENCIOSOADMINISTRATIVA Y DE SU FUNCION JURISDICCIONAL Y

CONSULTIVA”. [Gaceta del Congreso de la República No. 1163 de 2009, páginas 65 y 66]. 2 Sentencia C-180 de marzo 8 de 2006, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Araújo Rentería. Resulta completamente claro que la ley previó que los asuntos que el Consejo de Estado puede solicitar para su definición, deben encontrarse en sede de segunda instancia ante uno de los Tribunales Administrativos, es decir que el asunto debió iniciar su trámite ante los jueces administrativos y sólo cuando haya sido resuelto en primera instancia y el expediente se remita al Tribunal ad quem para surtir la segunda instancia, la Sala contará con la oportunidad de solicitar el asunto, cuestión que refleja, sin dubitación alguna, que será el Consejo de Estado el que dicte la sentencia de segunda instancia. En el presente asunto, se cumple con este precepto, en tanto el proceso se encuentra en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pendiente de proferir el fallo de segunda instancia, respecto de la apelación presentada en contra de la sentencia de 6 de mayo de 2016 preferida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Bogotá. 1.3.- La competencia del Consejo de Estado para asumir el conocimiento de un asunto que curse en segunda instancia ante un Tribunal Administrativo pende de uno cualquiera de cuatro aspectos, no concurrentes entre sí. El Estatuto de lo Contencioso Administrativo, como ya se dijo, le atribuyó a las Secciones de lo Contencioso Administrativo, la función de solicitar a los Tribunales Administrativos el envío de aquellos asuntos que, dada su i) importancia jurídica, ii)

su trascendencia económica o iii) trascendencia social, deban ser resueltos en sede de segunda instancia por parte de esta Corporación y/o también con iv) el propósito de unificar la jurisprudencia, aspectos estos que, bueno es precisarlo, no deben reunirse de manera concurrente como presupuesto para que sea procedente el ejercicio de la función prevista en el artículo 271 de la Ley 1437, pues basta con que uno de ellos se configure en el respectivo caso concreto y así lo estime la Sala, para que respecto de él pueda ejercerse la función en estudio. Ahora bien, la Sala considera que el asunto que se ventila en la actualidad por virtud del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, reúne simultáneamente los tres aspectos en virtud de cualquiera de los cuales el Consejo de Estado cuenta con la facultad que le defirió la ley para avocar, a petición de parte, el conocimiento de un asunto que en principio encontraría definición ante los Tribunales Administrativos en sede de segunda instancia, pues se estima que tanto el análisis, como la aplicación de la normativa que regula la materia en el aludido proceso constituyen temas de importancia jurídica, de trascendencia económica y social, así como constituye oportunidad adecuada para consolidar la Jurisprudencia del Consejo de Estado acerca de múltiples aspectos fundamentales que integran el régimen vigente de facturación del servicio público domiciliario de acueducto y alcantarillado. 1.3.1.- La importancia jurídica del asunto. El asunto relacionado con la prestación de los servicios públicos domiciliarios y su reglamentación por parte de las autoridades, en particular en cuanto concierne a la

facturación del servicio público domiciliario de acueducto y alcantarillado, el cual cuenta por regla común con una regulación básica y especial en la Ley 142 de 1994. Así pues, resulta indudable que aquellos lineamientos y pautas que se tracen por parte de la jurisprudencia de esta Corporación, de cara a la definición del caso particular y desde luego relacionada con la facturación de dicho servicio, especialmente a los grandes consumidores tales como embotelladoras o fabricantes de cervezas y gaseosas, que utilizan gran cantidad de agua en sus procesos industriales, constituirán significativos derroteros para que las autoridades administrativas, en el marco de sus respectivas competencias, puedan reglamentar con mayor solidez, firmeza y tranquilidad, la facturación a través de un marco jurídico claro que les permita efectuar una actividad ordenada y óptima para asegurar la prestación eficiente del mencionado servicio público domiciliario. De la misma manera, tanto los Jueces como los Tribunales Administrativos, al abordar el control de legalidad de los actos administrativos en cuya virtud se reglamente o se disponga la facturación del servicio público domiciliario de acueducto y alcantarillado en cada localidad o región del país, contarán también con las directrices jurisprudenciales que les permitan orientar el cumplimiento de sus funciones Judiciales a partir de los pronunciamientos que en esas materias efectúe en su oportunidad el Tribunal Supremo de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 1.3.2.- Trascendencia económica y social. En línea con lo expuesto, se estima que la controversia suscitada entre la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Bogotá y la Superintendencia de Servicios

Públicos Domiciliarios, respecto a cómo se debe facturar el servicio de acueducto y alcantarillado a las grandes industrias embotelladoras y productoras de gaseosas y cervezas, se caracteriza por su trascendencia económica, de quienes alegan que se les debe facturar de manera independiente el agua que ingresa frente a los vertimientos que realizan al sistema de alcantarillado, dado que gran parte de dicha agua es embotellada. 1.3.3.- Unificación y/o consolidación de la Jurisprudencia. La Sala estima que el asunto en relación con el cual se pretende que el Consejo de Estado avoque su conocimiento, permitirá que la Corporación consolide sus líneas jurisprudenciales, en materia de la facturación de los servicios públicos domiciliarios, lo cual ha permitido el desarrollo y facilitado la aplicación de la Ley 142 de 1994, entre muchos otros aspectos de trascendencia, cuestiones cuya definición a través de los diversos pronunciamientos deberá volver la Corporación al abordar el estudio del caso concreto, con las particularidades y las conclusiones que ese proceso arroje, lo cual ha de permitir la consolidación o la rectificación de dicha Jurisprudencia. Como se acaba de exponer, el asunto que cursa en la actualidad ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y respecto del cual recae el presente pronunciamiento reúne todos los supuestos previstos en la ley para que la Sección Primera del Consejo de Estado pueda avocar su conocimiento y resolverlo en segunda instancia, no obstante lo cual se reitera que el artículo 271 del CPACA no exige la concurrencia de todos ellos, pues bastará con que se configure uno solo

para que la Sección Primera pueda solicitarlo al Tribunal Administrativo respectivo. Por consiguiente, se dispondrá que la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, remita a esta Sección el expediente contentivo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho impetrada por la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Bogotá, en contra de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, identificado con el número de radicado 11-001-3334-005-2013-00237-02 (M.P. Oscar Armando Dimaté Cárdenas), como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E PRIMERO: EJERCER la potestad prevista en el artículo 271 del CPACA, respecto del proceso que cursa en sede de segunda instancia ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, concerniente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho impetrado por la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Bogotá, en contra de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, identificado con el número de radicado 11-001-3334-0052013-00237-02 (M.P. Oscar Armando Dimaté Cárdenas), por las razones expuestas en la parte considerativa de esta decisión.

SEGUNDO: Por Secretaría, REQUIÉRASE al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, REMITA a esta Corporación el proceso identificado con el número de radicación 11-001-3334-005-2013-0023702, actor Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Bogotá en contra de la

Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

TERCERO: Por la Secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca COMUNÍQUESE la presente decisión a las partes que intervienen en el proceso número 11-001-3334-005-2013-00237-02.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha.

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS