CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2017-00192-00B-2018

MEDIDAS CAUTELARES - Ley 1437 de 2011 / MEDIDAS CAUTELARESDefinición / MEDIDAS CAUTELARES - Clasificación / MEDIDAS CAUTELARES - Criterios de aplicación / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Características / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Análisis inicial no implica prejuzgamiento / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONALRequisitos de procedencia / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencias Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso administrativo y Secciones Primera y Tercera, de 17 de marzo de 2015, Radicación 11001-03-15-000-2014-03799-00, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; 11 de marzo de 2014, Radicación 11001-03-24-000-2013-00503-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala y de 13 de mayo de 2015, Radicación 11001-03-26-0002015-00022-00, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; Corte Constitucional, de 27 de abril de 2004, Radicación C379, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Respecto del mapa publicado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi IGAC que ubica a los corregimientos de Belén de Bajirá, Nuevo Oriente, Blanquicet y Macondo en el Departamento del Chocó / COMPETENCIA DEL

CONGRESO DE LA REPÚBLICA – Para fijar o modificar el límite de las regiones territoriales del orden departamental y del distrito capital de Bogotá / COMPETENCIA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA – Para definir límites dudosos y solucionar conflictos limítrofes de la regiones territoriales, departamentos y distritos de diferentes departamentos / DILIGENCIA DE DESLINDE – Eventos a que puede dar lugar / ACTA DE DESLINDE – Contenido / ACTA DE DESLINDE – Naturaleza jurídica / ACTA DE DESLINDE – Evento en que constituye certificación del límite / ACTA DE DESLINDE DE CERTIFICACIÓN DEL LÍMITE – No necesita ratificación posterior para fijar el límite, con base en ella se elabora el respectivo mapa / LÍMITE DUDOSO – Concepto / LÍMITE DUDOSO – Procedimiento para la definición real del límite / LÍMITE TRADICIONAL – Concepto / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Improcedente por no reunir los requisitos exigidos para su decreto [E]l IGAC impartió el trámite previsto por el artículo 5° del Decreto 2381 de 2012 para el límite dudoso, pues le otorgó a las partes un término de 3 meses para presentar sus pruebas y argumentos y, posteriormente, remitió el expediente administrativo a la Comisión Especial de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial de la Cámara de Representantes, para efecto de que adoptara la decisión que corresponda en el diferendo limítrofe entre los Departamentos de Antioquia y Chocó. No obstante lo anterior, con

posterioridad, a través de comunicaciones y oficios dirigidos a la Comisión de Ordenamiento Territorial de la Cámara de Representantes y al Gobernador de Antioquia, asegura que los límites contenidos en la Ley 13 de 1947 concuerdan exactamente con la realidad geográfica y, por tanto, publica el Mapa Oficial, en el que se ubica a los corregimientos de Belén de Bajirá, Nuevo Oriente, Blanquicet y Macondo en el Departamento del Chocó. De tal manera que en este estado del proceso no existe certeza acerca de la situación jurídica en la que están los Departamentos de Antioquia y Chocó en relación con sus límites, Por lo que es menester determinar si se está frente a lo que se ha denominado como límite dudoso, o si de acuerdo con la actuación administrativa se trata de una certificación del límite. En consecuencia, comoquiera que hasta esta instancia procesal no obran en el expediente los antecedentes administrativos, ello impide dilucidar la controversia planteada. Siendo ello así, en atención a que el legislador fue claro en establecer que para que proceda la suspensión provisional es indispensable que las argumentaciones, documentos o informaciones allegados por el interesado lleven a concluir al juzgador, sin dubitación alguna, que resultaría más gravoso al interés público negar la medida que concederla, lo que no se evidenció en el sub examine, de conformidad con el numeral 4 del artículo 231 del CPACA, no se accederá a la solicitud, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de este proveído.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 238 / LEY 1437 DE

2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 230 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 290 / LEY 1447 DE 2011 – ARTÍCULO 1 / LEY 1447 DE 2011 – ARTÍCULO 8 / LEY 1447 DE 2011 – ARTÍCULO 11 / DECRETO 2381 DE 2012 – ARTÍCULO 5 / DECRETO 2381 DE 2012 – ARTÍCULO 7

NORMA DEMANDADA: MAPA 9 DE JUNIO DE 2017 EN EL QUE SE UBICAN

LOS CORREGIMIENTOS DE BELÉN DE BAJIRÁ, NUEVO ORIENTE, BLANQUICET Y MACONDO EN EL DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ - INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI –IGAC (No suspendido)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-24-000-2017-00192-00

Actor: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Demandado: INSTITUTO GEOGRAFICO AGUSTIN CODAZZI – IGAC Referencia: Medio de control de nulidad El Despacho procede a resolver la solicitud de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo contenido en el mapa

publicado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi –IGACel día 9 de junio de 2017, en el que se ubican los corregimientos de Belén de Bajirá, Nuevo Oriente, Blanquicet y Macondo en el Departamento del Chocó. I.- ANTECEDENTES El DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA, actuando por conducto de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 del CPACA, presentó demanda ante esta Corporación, con el fin de que se declarara la nulidad, previa suspensión provisional, del acto administrativo contenido en el mapa publicado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGACel día 9 de junio de 2017, en el que se ubican los corregimientos de Belén de Bajirá, Nuevo Oriente, Blanquicet y Macondo en el Departamento del Chocó, pese a que estos hacen parte del Departamento de Antioquia. II-. SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL El actor puso de manifiesto que el acto acusado vulnera los artículos 29, 150 numeral 4 y 290 de la Constitución Política, así como los artículos 1°, 8°, 9°, numeral 3, 11 y 12 de la Ley 1447 de 9 de junio de 20111; y los artículos 5° y 6° del Decreto Reglamentario 2381 de 22 de noviembre de 20122. Para el efecto, adujo que de la confrontación de las normas aludidas, el material probatorio y el acto acusado, podía concluir que este fue publicado por el IGAC: i)

sin competencia; ii) en forma irregular y; iii) con violación del debido proceso. -. Falta de competencia del IGAC para decidir el conflicto de límite dudoso entre los Departamentos de Antioquia y Chocó: Expuso que, entre los años 2003 a 2007, el Senado de la República conoció del conflicto de límites existente entre los referidos entes territoriales, sin que se hubiese adoptado ninguna decisión al respecto. Adujo que, en atención al artículo transitorio de la Ley 14473 de 2011 y el artículo 1 “Por la cual se desarrolla el artículo 290 de la Constitución Política de Colombia”. 2 “Por el cual se reglamenta la Ley 1447 del 2011”. 3 “Artículo transitorio. En un plazo no mayor de tres años, contados a partir de la vigencia de la presente ley, las Comisiones Especiales de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del 16 transitorio del Decreto 2381 de 20124, el Director del IGAC, mediante Resolución 0542 de 10 de junio de 2014, ordenó la realización de la diligencia de deslinde entre los Departamentos en conflicto, sector Belén de Bajirá. Señaló que, con posterioridad, el 11 de febrero de 2016, el IGAC de conformidad con el trámite para el límite dudoso previsto en el artículo 9 de la Ley 1447, remitió a la Comisión Especial de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial “[…] el expediente de límite dudoso entre los departamentos de Antioquia y Chocó, que incluye la propuesta técnica para que se adopte la decisión que corresponda […]”.

Consideró que lo anterior, se encuentra conforme al concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado de 30 de julio de 2014, según el cual a la Plenaria del Senado de la República le corresponde resolver el diferendo limítrofe entre los Departamentos de Antioquia y Chocó, sector de Belén de Bajirá, de conformidad con lo ordenado en los artículo 9°, 11 y 12 de la Ley 1447 y su Decreto Reglamentario. Señaló que, una vez las Comisiones de Ordenamiento Territorial del Senado de la República y Cámara de representantes conocieron el informe presentado por el IGAC, en sesión conjunta de 14 de diciembre de 2016, propusieron a la Plenaria del Senado de la República devolver el expediente del límite dudoso por no cumplir con los elementos esenciales del mismo previstos en el artículo 8° de la Ley 1447. Aclaró que esta propuesta aún no ha sido examinada por el pleno del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, revisarán y actualizarán los expedientes de límites dudosos radicados en el Senado de la República y que no hayan concluido su trámite, con apoyo de profesionales expertos en la materia, bajo la coordinación de las Secretarías de las Comisiones, para que en pleno los evalúen y dispongan lo pertinente”. 4 “Artículo 16. Transitorio. Los casos de límites dudosos, cuyos expedientes se encontraban radicados en el Senado de la República antes del 9 de junio del 2011 y que no hayan concluido su trámite antes del 9 de junio

del 2014, deberán iniciar y tramitar su decisión conforme a lo previsto en la Ley 1447 del 2011 sobre competencias, procedimientos y límites tradicional y provisional”. Senado de la República, razón por la que, a su juicio, no existe una decisión o definición sobre el conflicto limítrofe entre los departamentos de Antioquia y Chocó por parte del órgano competente. Consideró que su conclusión se refuerza con la comunicación que le envió el Presidente del Senado de la República el 5 de julio de 2017, en la que le informó lo siguiente: “[…] Es de aclarar que las Comisiones de Ordenamiento Territorial de Senado y Cámara de Representantes aprobaron la devolución del expediente al IGAC, con el único fin de que esta institución aclarara y justificara algunos vacíos que contenía en concepto inicial expedido por esa institución por considerar que no correspondían con los postulados de la Ley 1447 de 2011. En consecuencia, las Comisiones de Ordenamiento Territorial del Senado y de la Cámara de Representantes deben continuar el proceso de diferendo limítrofe. Esto significa que deben elaborar un estudio normativo y técnico contando con todos los conceptos de las entidades consultadas, la intervención de las partes y el apoyo de profesionales expertos. Dicho informe debe terminar con una proposición para establecer un trazado para poner fin al límite dudoso. Esta propuesta debe ser presentada ante la Plenaria del Senado, la cual, al ser una proposición, como cualquier otra, deberá someterse a votación de la corporación. Situación que debe surtirse para que existan unos límites reglados y

esclarecidos. Y que a la fecha se encuentra en espera de ser discutido por parte de la Corporación. En Conclusión, el Congreso de la República debe continuar el trámite de límite dudoso y hasta tanto no exista un pronunciamiento de la Plenaria del Senado de la República los límites de los departamentos de Antioquia y Chocó están en proceso de definición […]”. En virtud de lo anterior, concluyó que el conflicto de límite dudoso entre los Departamentos de Antioquia y Chocó aún no ha sido decidido, pues este se encuentra en trámite en el Senado de la República desde el año 2016 y todavía no se pronuncia sobre la proposición aprobada el 14 de diciembre de 2016 por las sesiones conjuntas de las comisiones de ordenamiento territorial de Senado y Cámara. Siendo ello así, a su juicio, con la publicación del mapa acusado, el IGAC usurpó la competencia del Senado de la República para decidir la controversia limítrofe, pues estableció unos nuevos límites que ubican a los corregimientos de Belén de Bajirá, Nuevo Oriente, Blanquicet y Macondo en el Departamento del Chocó siendo de su territorio. -. Expedición irregular del acto acusado. Al respecto, sostuvo que el artículo 8° de la Ley 1447, ordena que ante las dudas presentadas en la diligencia de deslinde y el desacuerdo sobre la identificación del límite en el terreno, el funcionario del IGAC debe trazar en la cartografía las líneas pretendidas por cada colindante y, otorgarles un término de 3 meses para que cada ente territorial presenten las pruebas y argumentos que respaldan su posición, los cuales

deberán ser evaluados y complementados con las propias investigaciones y lo observado en el terreno por el funcionario del IGAC, quien deberá proponer un trazado que, a su juicio, se ajuste más a los textos normativos y en subsidio a la tradición. Aseguró que, con fundamento en la norma referida y en el artículo 5° del Decreto Reglamentario 2381 de 2012, el IGAC dejó constancia en el acta de deslinde núm. 6 de 11 de mayo de 2015, de los desacuerdos que se presentaron entre los representantes de las entidades territoriales, razón por la que les otorgó un término de 3 meses para que allegaran las pruebas que respaldaran su posición. Indicó que, en cumplimiento de lo anterior, el 6 de agosto de 2015, presentó su escrito junto con 4 CDS que contenían las pruebas, en el que reiteraba la existencia de un conflicto de límite dudoso que debía ser decidido por el Senado de la República, conforme lo ordena la Ley 1447 y lo sugirió la Sala de Consulta y Servicio Civil. Expresó que, de conformidad con el inciso final del artículo 5° del Decreto 2381 de 2012, el IGAC, en un plazo máximo de 6 meses, debía evaluar las pruebas y argumentos de las entidades territoriales y los demás elementos obrantes en el expediente y, de acuerdo con sus propias investigaciones, las pruebas y lo observado en el terreno, debía elaborar y presentar un informe que contenga los fundamentos de su propuesta de un trazado del límite que se ajuste más a la ley y en subsidio a la tradición.

Agregó que, el IGAC, tras valorar la diferentes posiciones y, con posterioridad, a la presentación del informe referido con anterioridad, debía elaborar el acta de deslinde, la cual, de conformidad con el artículo 6° del Decreto 2381 de 2012, debe contener la descripción de una línea, en caso de que hubiese acuerdo en el deslinde, o de todas las líneas propuestas que exista. Aseguró que, pese a lo ordenado por las normas aplicables, el acta de deslinde elaborada por el IGAC no cumplía con los parámetros reseñados en precedencia, pues solamente se limitó a dejar constancia de las diferentes posiciones de los representantes de los departamentos involucrados en la controversia y no examinó los argumentos y pruebas adicionales que aportó. Adujo que, de conformidad con la ley, una vez el IGAC elabore el acta de deslinde con los requisitos señalados, debía remitir la actuación administrativa al Senado de la República para que definiera los límites, pues este es el órgano competente para ello, de tal suerte que, hasta que se definieran los límites en disputa, el IGAC podía publicar el mapa oficial de los departamentos, como lo ordena el artículo 11 de la Ley 1447. Sostuvo que, comoquiera que la Plenaria del Senado no ha decidido el conflicto limítrofe, el mapa acusado fue expedido de forma irregular y, por ende, debe ser anulado. -. Violación del debido proceso. Al respecto, señaló que tal vulneración se originó en dos situaciones a saber: i.- Omisión en la resolución de la nulidad propuesta: En el acta de la sesión núm.

2, su delegado formuló un incidente de nulidad de todo lo actuado, razón por la que solicitó la suspensión de esa sesión, hasta tanto no fuera resuelta su petición. En consecuencia, en las conclusiones del acta se consignó que se efectuaría un receso para estudiar la solicitud, la cual sería decidida en la sesión siguiente. Aseguró que su petición de nulidad nunca fue decidida en las sesiones siguientes. ii.- El IGAC no examinó ni debatió los argumentos y pruebas adicionales presentados dentro del término que se le concedió en el acta de deslinde de11 de mayo de 2015, pese a lo cual, procedió a publicar el mapa oficial. III.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR III.1.- El Departamento del Chocó señaló que, la Jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado ha considerado que quien solicita una medida cautelar debe asumir una carga argumentativa y probatoria que le garantiza al Juez los elementos de juicio suficientes para la valoración, razón por la que este no debe desplegar un esfuerzo analítico propio de la fase final del juicio5. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 9 de julio de 2018, C.P. Oswaldo Giraldo López, radicación núm. 11001-03-24-000-2016-00613-00. Con fundamento en lo anterior, a su juicio, la solicitud de suspensión provisional carece de los elementos referidos, razón por la que no se puede acceder a la misma, de suerte que, al tratarse de un asunto de trascendencia nacional, la

legalidad o no de la manifestación de la administración debe discutirse en el fallo, pues se requiere de un estudio de fondo una vez se surtan todas las etapas del proceso administrativo. En relación con los argumentos que sustentan la medida cautelar, en especial, lo concerniente a la usurpación de las competencias del Senado de la República por parte del IGAC con la publicación del mapa demandado, explicó que el Departamento de Antioquia ha desplegado diversas conductas tendientes a desconocer los límites legalmente fijados, bajo el argumento de que estos no corresponden a la realidad geográfica, por lo que, por muchos años, se consideró que existían dudas sobre los límites territoriales entre el Chocó y Antioquia. Sostuvo que la Ley 1447 de 2011, previó el procedimiento a seguir para resolver los posibles conflictos de límites dudosos. En dicha norma se ordenó que en un plazo no mayor a 3 años, contados a partir de la vigencia de la Ley, las Comisiones Especiales de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, deberán revisar y actualizar los expedientes de límites dudosos radicados en el Senado y que no hubiesen concluido. Anotó que, en cumplimiento de lo anterior, el IGAC a través de Resolución núm. 0542 de 2014 inició el trámite correspondiente para efecto de revisar los límites de los Departamentos en disputa, pues se creía que los límites eran contrarios a la realidad geográfica. Aseguró que, el IGAC una vez surtió el procedimiento especial de que trata la Ley

1447, presentó el “Informe Técnico del Deslinde entre los Departamentos Antioquia y Chocó, sector Belén de Bajirá”, en el que concluyó que fue posible identificar cada uno de los accidentes geográficos, cabeceras de río y cuerpos hidrográficos empleados en la Ley 13 de 1947, para fijar el límite del Departamento del Chocó y, en consecuencia, los límites previstos en la referida ley concuerdan con las condiciones geográficas y así debe ser reflejado en la cartografía. Expresó que, si bien, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado conceptuó el 30 de julio de 2014 que, la resolución del diferendo limítrofe correspondía a la Plenaria del Senado de la República, lo cierto es que, las Comisiones Especiales de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, mediante proposición sustitutiva ordenaron devolver el expediente por no cumplir los elementos esenciales de límite dudoso. Aunado al hecho de que el IGAC en el mes de febrero de 2016 y la Sociedad Geográfica de Colombia, conceptuaron que existe plena correspondencia entre los límites fijados por la Ley 13 de 1947 y la realidad geográfica. Consideró que por lo anterior, el Senado no está llamado a modificar la ley que fijó los límites territoriales, en los eventos, que como es del caso, se encontró correspondencia entre estos y la norma. Por lo demás, agregó que, de conformidad con lo previsto en el artículo 112 del CPACA, los conceptos rendidos por la Sala de Consulta y Servicio Civil no son

vinculantes, más aun si se advierte que este obedeció a una consideración subjetiva la cual no puede contraponerse a lo previsto en la Ley 13 de 1947, pues esta no contraviene la Constitución y, por tanto, es de obligatorio cumplimiento. Aseguró que el IGAC llevó a cabo todas las actuaciones que le correspondían de conformidad con las competencias asignadas en los artículos 2° y 4° de la Ley 1447 de 2011, en concordancia con los artículos 2.2.2.4.5, 2.2.2.4.6 y 2.2.2.4.11 del Decreto 1170 de 2015, lo que pone de manifiesto que no se arrogó la competencia para resolver el conflicto de límite dudoso, pues lo único que hizo fue concluir, con argumentos técnicos, que los límites del Departamento del Chocó fijados en la Ley 13 de 1947 correspondían con la realidad geográfica. Anotó que para tomar una decisión respecto de la nulidad de las manifestaciones del IGAC, se requiere de un estudio detenido que debe componerse de un preciso debate probatorio tendiente a esclarecer los fundamentos que en derecho se alegan por cada una de las partes en pro de garantizar el derecho convencional y constitucional a la tutela judicial efectiva, por lo que solicitó no decretar la suspensión provisional. En lo concerniente al argumento relacionado con la presunta expedición irregular, adujo que se efectuaron cada una de las etapas que componen la diligencia de deslinde, conforme se advierte en el Acta núm. 6 de 11 de mayo de 2015, de acuerdo con lo previsto en el artículo 5° del Decreto 2381 de 2012, pues cada una

de las partes aportaron las pruebas y efectuaron sus observaciones referentes a la posición geográfica. Aseguró que, el trámite ordenado en el artículo 8° de la Ley 1447 se cumplió a cabalidad, pues el funcionario del IGAC consideró cada una de las observaciones y pruebas de los entes territoriales, razón por la que dicha entidad emitió el “Informe Técnico de Deslinde entre los Departamentos de Antioquia y Chocó, sector de Belén de Bajirá”, en el que concluyó que fue posible identificar cada uno de los aspectos previstos en la Ley 13 de 1947, los cuales no son contrarios a la realidad geográfica. En cuanto a la presunta vulneración al debido proceso originada en la omisión del IGAC en: i) decidir expresamente la solicitud de nulidad: ii) y en el examen de los argumentos y pruebas adicionales presentados por el representante del Departamento de Antioquia, adujo que tales afirmaciones obedecen a opiniones personales que no están acreditadas, por lo que ello debe ser objeto de debate probatorio al interior del proceso y no en el estudio de la medida cautelar. Agregó que, la petición de nulidad no era propia de los supuestos previstos en el artículo 41 del CPACA para los procedimientos administrativos, aunado al hecho de que en los alegatos finales presentados por el Departamento de Antioquia, no advirtió la falta de resolución de la nulidad o corrección de irregularidades. Puso de manifiesto que, contrario a lo expuesto por la parte actora, la Presidente de la Comisión de Deslinde en el Acta de la sesión de 22 de octubre de 2014, dejó constancia que dio respuesta a las solicitudes de nulidad, revocatoria y de

pronunciamiento presentadas por los Departamentos en controversia. III.2.- La Corporación para el Desarrollo del Chocó de los Consejos Comunitarios “Nelson Mandela” y El Municipio de Riosucio –Chocó-, solicitaron ser reconocidos como terceros por considerar que les asiste interés directo en las resulta del proceso, petición que fue resuelta en proveído de 21 de agosto del año en curso. En relación con la medida cautelar solicitada en la demanda, reiteraron los argumentos expuestos por el Departamento del Chocó. III.3.- El IGAC, a través de apoderado, puso de presente que la medida cautelar solicitada no cumple para su decreto con los presupuestos previstos en el CPACA. Ello, en atención a que no precisa la forma en la cual se están desconociendo disposiciones superiores, ni los supuestos perjuicios que generó. Adujo que, las medidas cautelares que se decreten deben ser las estrictamente necesarias para proteger y garantizar el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, lo que no se advierte en el presente caso, toda vez que lo solicitado busca anticipar los resultados de un eventual fallo que el actor espera que se resuelva según sus planteamientos. Explicó que, en caso de que se adopte la medida cautelar, se configuraría una prejudicialidad en torno al fondo del asunto, lo que está proscrito por la Corte Constitucional en cuanto al derecho fundamental al debido proceso y de defensa. Consideró que, la adopción de la medida cautelar solicitada, implicaría dictar sentencia de antemano, lo que modificaría la situación fáctica actual y desconocería la Ley 13 de 1947, que no ha sido declarada inexequible.

Adujo que la solicitud de suspensión de los efectos del mapa, no está soportada en argumentos que den cuenta de su nulidad, aunado al hecho de que el mapa no es un acto administrativo y, por ende, no es susceptible de control de legalidad, pues se trata de un dibujo de los parámetros señalados por el legislador en la Ley 13 de 1947. Puso de manifiesto que la actora ha promovido diversas acciones judiciales para oponerse al mapa en mención. Identificó algunas de las demandas referidas. A su juicio, lo anterior da cuenta de que la parte actora ha intentado por todos los medios posibles debatir la supuesta vulneración de sus derechos fundamentales, sin tener éxito en ninguno. IV.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público en su concepto adujo que el asunto sub examine es de especial interés, toda vez que se trata de definir la disputa limítrofe entre los departamentos de Antioquia y Chocó por el Corregimiento de Belén de Bajirá, el cual conlleva profundas implicaciones de orden económico, social, ambiental, entre otras. A su juicio, resulta necesario el decreto de algunas pruebas como testimonios e informes técnicos y demás medios que sean útiles, pertinentes y conducentes para poder dilucidar aspectos sobre la disputa limítrofe, por lo que consideró que no hay elementos suficientes que permitan acceder a la medida cautelar solicitada. V.- CONSIDERACIONES DEL DESPACHO Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo Las medidas cautelares son aquellos instrumentos con los cuales el ordenamiento jurídico protege, de manera provisional y mientras dura el proceso, la integridad de

un derecho que es controvertido en ese mismo proceso6. 6 Ver ampliación de esta definición en la sentencia C379 de 2004, de la Corte Constitucional. El Capítulo XI del Título V del CPACA presenta el régimen cautelar del procedimiento contencioso administrativo como un instrumento concreto de la garantía efectiva y material de acceso a la administración de justicia que busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la Jurisdicción en procura de solucionar una determinada controversia.7 De acuerdo con la norma, las medidas cautelares se clasifican en preventivas, cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; conservativas, si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; anticipativas, de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y de suspensión, que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa.8 En cuanto a los criterios de aplicación que debe seguir el Juez para la adopción de la medida, merece destacarse que aquel cuenta con un amplio margen de discrecionalidad, si se atiende a la redacción del artículo 229, el cual permite decretar todas aquellas «que considere necesarias». No obstante, a voces del citado artículo, su decisión estará sujeta a lo «regulado» en dicho Estatuto, previsión que apunta a un criterio de proporcionalidad, si se armoniza con lo dispuesto en el artículo 231 ídem, según el cual para que la medida sea procedente debe el demandante presentar «documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de

ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla» (Resaltado fuera del texto). 7 Sobre la finalidad de las medidas cautelares, consultar providencia de 13 de mayo de 2015 (Expediente nro. 2015-00022, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa), en la que se aseveró: “…se busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la Jurisdicción, a tal punto que para el momento de obtener una decisión favorable se torne en ilusorio el ejercicio del derecho reconocido, pues al decir de Chiovenda ‘la necesidad de servirse del proceso para conseguir la razón no debe convertirse en daño para quien tiene la razón.” 8 Artículo 230 del CPACA. Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente núm. 201403799, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez), señaló: « […] La doctrina también se ha ocupado de estudiar, en general, los criterios que deben tenerse en cuenta para el decreto de medidas cautelares, los cuales se sintetizan en el fumus boni iuris y periculum in mora. El primero, o apariencia de buen derecho, se configura cuando el Juez encuentra, luego de una apreciación provisional con base en un conocimiento sumario y juicios de verosimilitud o probabilidad, la posible existencia de un derecho. El segundo, o per