CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2017-00194-00-2018

MEDIDAS CAUTELARES - Ley 1437 de 2011 / MEDIDAS CAUTELARESDefinición / MEDIDAS CAUTELARES - Clasificación / MEDIDAS CAUTELARES - Criterios de aplicación / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Características / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Análisis inicial no implica prejuzgamiento / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONALRequisitos de procedencia / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencias Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso administrativo y Secciones Primera y Tercera, de 17 de marzo de 2015, Radicación 11001-03-15-000-2014-03799-00, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; 11 de marzo de 2014, Radicación 11001-03-24-000-2013-00503-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala y de 13 de mayo de 2015, Radicación 11001-03-26-0002015-00022-00, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; Corte Constitucional, de 27 de abril de 2004, Radicación C379, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Respecto del acto por medio del cual se actualizan las condiciones generales para la provisión de la instalación de Roaming Automático Nacional RAN / VALOR DE REMUNERACIÓN POR EL USO DEL ROAMING AUTOMÁTICO NACIONAL RAN – Insuficiencia en la regulación para la

recuperación de costos y desconocimiento de principio de uso eficiente de la infraestructura: Su determinación requiere análisis de fondo / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Negada porque se debe realizar un estudio de fondo que no es propio de esta etapa procesal La demandante alega que los valores de remuneración por el uso del RAN para los servicios del mercado de tecnología consistentes en servicios de voz, SMS y datos desconocen el principio del uso eficiente de la infraestructura y de los recursos escasos que establece el artículo 2º de la Ley 1341. Sin embargo, en esta etapa del proceso y con los fundamentos que se aducen no es posible para la Sala Unitaria determinar la presunta vulneración del precepto indicado, pues se trata de un principio orientador, es decir, un criterio esencial o pauta hermenéutica para dar alcance a las normas jurídicas, por lo que para determinar su observancia se requiere de una «operación intelectiva acerca de la coincidencia de una situación concreta con el valor correspondiente», tal y como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corporación. Dicha verificación impide que en este estado preliminar del proceso se pueda determinar la violación de las normas superiores que se invocan en la demanda, cuyo alcance y significado serán determinados precisamente a partir de los principios orientadores que rigen la materia en discusión. De otra parte, la sociedad actora asegura que las tarifas adoptadas desconocen los deberes del Estado de velar por el despliegue de infraestructura en el territorio nacional y por la calidad de los servicios públicos de telecomunicaciones, dado que la remuneración de uso de red no justifica los

costos en los que incurre el operador establecido y afecta la utilización eficiente de la infraestructura. Empero, para la Sala Unitaria, no es posible establecer la alegada violación en la etapa actual de la controversia, pues no se encuentra determinada la presunta insuficiencia de los valores fijados en la regulación para la recuperación de los costos en que incurre el titular de la red visitada. De ahí que no sea viable decretar una medida de carácter preventivo con los argumentos que sobre este punto aduce la demanda.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 238 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 230 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN CRC 5107 DE 2017 (23 de febrero) COMISIÓN DE REGULACIÓN DE COMUNICACIONES CRC - ARTÍCULO 6 (No suspendido) / RESOLUCIÓN CRC 5107 DE 2017 (23 de febrero) COMISIÓN DE REGULACIÓN DE COMUNICACIONES CRC - ARTÍCULO 7 (No suspendido) / RESOLUCIÓN CRC 5107 DE 2017 (23 de febrero) COMISIÓN DE REGULACIÓN DE COMUNICACIONES CRC - ARTÍCULO 8 (No suspendido)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Bogotá D.C., diez (10) de septiembre de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-24-000-2017-00194-00

Actor: COMUNICACIÓN CELULAR S.A. COMCEL S.A Demandado: COMISIÓN DE REGULACIÓN DE COMUNICACIONES -CRC Referencia: Medio de control de nulidad El Despacho procede a resolver la solicitud de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los artículos 6º, 7º y 8º de la Resolución CRC 5107 de 23 de febrero de 2017 «Por la cual se actualizan las condiciones generales para la provisión de la instalación esencial de Roaming Automático Nacional y se dictan otras disposiciones”, expedida por la

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE COMUNICACIONES -CRC-.

I.- ANTECEDENTES COMUNICACIÓN CELULAR S.A. COMCEL S.A., en ejercicio del medio de control de nulidad, previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, presentó demanda ante esta Corporación, con el fin de que se declarara la nulidad, previa suspensión provisional, de los artículos 6º, 7º y 8º de la Resolución CRC 5107 de 23 de febrero de 2017 «Por la cual se actualizan las condiciones generales para la provisión de la instalación esencial de Roaming Automático Nacional y se dictan otras disposiciones”, expedida por la COMISIÓN DE REGULACIÓN DE

COMUNICACIONES -CRC-.

II-. SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL La sociedad demandante solicita la suspensión provisional de los efectos del acto acusado por violación de los artículos 2º, 4º y 22 de la Ley 1341 de 30 de julio de 20091; 193 de la Ley 1753 de 9 de junio de 20152 y 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º,

10, y 11 del Decreto 2696 de 24 de agosto de 20043; y 29, 30, 31, 32 y 33 de la Resolución CRC 3101 de 10 de agosto de 20114. Asegura que, para regular lo referente a la remuneración del Roaming Automático Nacional –en adelante RAN-, la CRC expidió la Resolución CRC 4660 de 2014, en la que indicó que los operadores establecidos negociarán de mutuo acuerdo el valor de la remuneración por el acceso al RAN. Con la expedición de la Resolución acusada, la demandada cambia arbitrariamente la posición definida desde el año 2014 e iguala el cargo de acceso y la RAN, ajustando los valores presentados en el proyecto regulatorio, sin previa discusión del sector. 1 «Por la cual se definen principios y conceptos sobre la sociedad de la información y la organización de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones –TIC–, se crea la Agencia Nacional de Espectro y se dictan otras disposiciones.» 2 «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 20142018 “Todos por un nuevo país». 3 «Por el cual se definen las reglas mínimas para garantizar la divulgación y la participación en las actuaciones de las Comisiones de Regulación. Compilado por el Decreto 1078 de 26 de mayo de 2015, por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.» 4 «Por medio de la cual se expide el régimen de acceso, uso e interconexión de redes de telecomunicaciones, y se dictan otras disposiciones, proferida por la CRC.»

Señala que, la CRC realizó modificaciones al modelo de costos desconociendo las inversiones adicionales y dedicadas al RAN, sin advertir que la Ley 1341 señala que las tarifas de remuneración por el uso de infraestructura de telecomunicaciones deben estar orientadas a que los costos sean eficientes. Asegura que, existió una variación sustancial al tema de las tarifas de RAN entre lo presentado en el proyecto de la resolución y la resolución que finalmente fue expedida, modificaciones que no fueron difundidas ni publicadas para los respectivos comentarios de los operadores interesados, contrariando lo dispuesto en el Decreto 2696 de 2004, que exige la publicidad y ordena la elaboración de estudios. Manifiesta que, con la expedición del acto acusado, la demandada faltó a dos deberes esenciales del Estado en el desarrollo de las tecnologías de la información: (i) velar por el despliegue de infraestructura en el territorio nacional y (ii) garantizar la calidad de los servicios públicos de comunicaciones. Al respecto, explica que se impone una carga a los operadores que han hecho la tarea de desplegar infraestructura, de favorecer a aquellos que no lo han hecho y con una remuneración de uso de red que no justifica los costos en los que ha incurrido el operador establecido. En tal sentido, la CRC debió considerar la procedencia de permitir el RAN para la comercialización de servicios que el proveedor parasitario -es decir, aquel que no ha ampliado su cobertura de serviciosno soporta con su propia red, lo que además implica una degradación de los servicios que presta el operador establecido a sus usuarios.

III.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR La CRC se opuso a la prosperidad de la medida cautelar y, en síntesis, alegó que: La demandante no identifica las razones precisas por las cuáles considera que los valores de remuneración de la instalación de RAN señalados en la Resolución acusada no están orientados a costos eficientes; es decir, no explica por qué los valores de remuneración por los servicios de voz, SMS y datos son insuficientes para la recuperación de los costos en que incurre el titular de la red visitada, en virtud del RAN. En esa línea, resulta que el cargo formulado por el demandante es una mera apreciación subjetiva, sin fundamento razonable, por lo que no se cumple el requisito para la procedencia de la medida cautelar consistente en la posible existencia de un derecho o fumus boni iuris. Sostiene que, el precio de la interconexión es el resultado del ejercicio de la potestad de regulación y, por ende, es lógico que el mismo presente variaciones en función de los cambios de la situación en el mercado. De ahí que la regulación cuestionada haya surgido precisamente de la constatación de los cambios en el mercado de voz, SMS y datos desde la fecha de la última intervención, tal y como se soporta en el documento de respuesta a los comentarios de los operadores sobre el proyecto de regulación. Indica que, no se faltó al requisito de publicidad, como lo afirma la demandante, pues en atención a lo dispuesto en el artículo 2.2.13.3.2 del Decreto 1078 de 26 de mayo de 20155, tanto el proyecto regulatorio así como el documento que lo

soporta, fueron publicados en la página web de la CRC e, igualmente, se otorgó el plazo señalado en la misma norma para la recepción de comentarios y observaciones. Sobre este asunto agrega que la naturaleza misma del procedimiento previsto en el Decreto 1078 de 2015 supone que el texto inicial del proyecto regulatorio sea diferente al texto adoptado, en la medida en que los comentarios recibidos y la valoración que hace la CRC sobre los mismos, pueden dar lugar a la modificación del contenido del proyecto. Advierte que, el sustento de la medida cautelar no se orienta a cuestionar el contenido del acto demandado, sino que cuestiona el carácter de instalación esencial que tiene el RAN y la obligación de permitir el acceso a la red de proveedores diferentes a quien desplegó la red, situación que fue regulada en una resolución distinta a la que es objeto de censura y que goza de la presunción de legalidad de los actos administrativos. Finalmente, se refirió al no cumplimiento del requisito de periculum in mora para acceder a la medida deprecada, teniendo en cuenta que la demandante no demuestra la existencia de un perjuicio irremediable. IV.-CONSIDERACIONES DEL DESPACHO 5 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.» Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo Las medidas cautelares son aquellos instrumentos con los cuales el ordenamiento jurídico protege, de manera provisional y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso6. El Capítulo XI del Título V de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011 (CPACA)

presenta el régimen cautelar del procedimiento contencioso administrativo como un instrumento concreto de la garantía efectiva y material de acceso a la administración de justicia que busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la Jurisdicción en procura de solucionar una determinada controversia.7 De acuerdo con la norma, las medidas cautelares se clasifican en preventivas, cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; conservativas, si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; anticipativas, de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y de suspensión, que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa.8 6 Ver ampliación de esta definición en la sentencia C379 de 2004, de la Corte Constitucional. 7 Sobre la finalidad de las medidas cautelares, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 13 de mayo de 2015, C.p. doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa radicación núm. 11001-03-26-000-2015-00022-00, en la que se aseveró: « […] se busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la Jurisdicción, a tal punto que para el momento de obtener una decisión favorable se torne en ilusorio el ejercicio del derecho reconocido, pues al decir de Chiovenda “la necesidad de servirse del proceso para conseguir la razón no debe convertirse en daño para quien tiene la razón”[…]».

8 Artículo 230 del CPACA. En cuanto a los criterios de aplicación que debe seguir el Juez para la adopción de la medida, merece destacarse que aquel cuenta con un amplio margen de discrecionalidad, si se atiende a la redacción del artículo 229, el cual permite decretar todas aquellas «que considere necesarias […]». No obstante, a voces del citado artículo, su decisión estará sujeta a lo «regulado» en dicho Estatuto, previsión que apunta a un criterio de proporcionalidad, si se armoniza con lo dispuesto en el artículo 231 ídem, según el cual para que la medida sea procedente debe el demandante presentar «documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla». (Resaltado fuera del texto). Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 20159, señaló: « […] La doctrina también se ha ocupado de estudiar, en general, los criterios que deben tenerse en cuenta para el decreto de medidas cautelares, los cuales se sintetizan en el fumus boni iuris y periculum in mora. El primero, o apariencia de buen derecho, se configura cuando el Juez encuentra, luego de una apreciación provisional con base en un conocimiento sumario y juicios de verosimilitud o probabilidad, la posible existencia de un derecho. El segundo, o perjuicio de la mora, exige la comprobación de un daño ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho.

[…]». (Negrillas fuera del texto). También la Sección Tercera, mediante auto de 13 de mayo de 2015 sostuvo: «[…] Lo anterior quiere significar que el marco de discrecionalidad del Juez no debe entenderse como de arbitrariedad, razón por la cual le 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia de 17 de marzo de 2015, C.p. Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicación núm. 11001-03-15-000-2014-03799-00. es exigible a éste la adopción de una decisión judicial suficientemente motivada, conforme a los materiales jurídicos vigentes y de acuerdo a la realidad fáctica que la hagan comprensible intersubjetivamente para cualquiera de los sujetos protagonistas del proceso y, además, que en ella se refleje la pretensión de justicia, razón por la cual es dable entender que en el escenario de las medidas cautelares, el Juez se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de verificar los elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el fumus boni iuris y el periculum in mora, debe proceder a un estudio de ponderación y sus sub principios integradores de idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu, ya que se trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad. 10(Negrillas no son del texto). Así pues, conforme a la Jurisprudencia de esta Corporación, en el examen de procedibilidad de la medida solicitada, deberá verificarse la concurrencia de los elementos tradicionales que ameritan la imposición de la cautela, a saber: (i)

fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, y, (iii) la ponderación de intereses. 10 Sobre la aplicación de la proporcionalidad, la misma providencia indicó: « […] Se ha sostenido en anteriores ocasiones: (…) La discrecionalidad, en cuanto fenómeno con trascendencia jurídica, se concibe como un margen permitido de acción a las autoridades de cualquiera de los poderes públicos, en los eventos en que debiendo adoptar una decisión, el marco de sujeción a su actuación establecido por el ordenamiento jurídico resulta a todas luces indeterminado, correspondiéndole construir la decisión y, por lo tanto, las consecuencias jurídicas de la misma, bajo consideraciones objetivas de acatamiento y respeto al orden jurídico y a sus principios estructurantes. (…) El asunto resulta elemental: allí donde el Juez Administrativo no esté gobernado por reglas, lo más posible es que la actuación se soporte en principios o mandatos de optimización, luego la proporcionalidad y ponderación no son metodologías extrañas en la solución de conflictos y en la reconducción de la actividad de la jurisdicción contencioso administrativa al cumplimiento material de los postulados del Estado social de derecho. En todo caso, la proporcionalidad y la ponderación no representan ni la limitación, ni el adelgazamiento de los poderes del juez administrativo, sino que permiten potenciar la racionalidad y la argumentación como sustento de toda decisión judicial. Cabe, entonces, examinar cómo se sujeta la actividad discrecional del juez administrativo a las reglas de la ponderación, como expresión más depurada del principio

de proporcionalidad’ En consecuencia, la observancia de este razonamiento tripartito conlleva a sostener que en la determinación de una medida cautelar, que no es más que la adopción de una medida de protección a un derecho en el marco de un proceso judicial, el Juez debe tener en cuenta valoraciones de orden fáctico referidas a una estimación de los medios de acción a ser seleccionados, cuestión que implica i) que la medida decretada sea adecuada para hacer frente a la situación de amenaza del derecho del afectado (idoneidad); ii) que, habida cuenta que se trata de una decisión que se adopta al inicio del proceso judicial o, inclusive, sin que exista un proceso formalmente establecido, la medida adoptada sea la menos lesiva o invasora respecto del marco competencial propio de la administración pública (necesidad) y, por último, es necesario iii) llevar a cabo un razonamiento eminentemente jurídico de ponderación , en virtud del cual se debe determinar de manera doble el grado de afectación o no satisfacción de cada uno de los principios contrapuestos (…) que ordena analizar si se encuentra justificado que la satisfacción de uno de los principios afecte al otro […]».(Subrayas fuera del texto original). La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el CPACA11 se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política. Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su

constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida. Su finalidad, pues, es la de «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».12 Merece resaltarse, en relación con el anterior Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 2 de enero de 1984), que la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos se supeditaba a la manifiesta infracción de la norma invocada, indicándose que en acciones distintas a la objetiva de legalidad se requería demostrar, aunque fuera sumariamente, el perjuicio con la ejecución del acto. 11 El artículo 230 del CPACA señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, «una o varias de las siguientes» cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta «vulnerante o amenazante», cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o que se realice una obra o una demolición de una obra con el objeto de evitar el acaecimiento de un perjuicio o que los efectos de este se agraven (numeral 4); impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer (numeral 5). Cuando la medida cautelar implique la adopción de un

acto discrecional, el Juez no puede sustituir a la autoridad competente, sino limitarse a ordenar su adopción según la Ley (parágrafo). 12 Providencia citada ut supra, C.P.: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Por ello, la innovación más relevante de la Ley 1437 consiste en referirse expresamente a la confrontación de legalidad que debe efectuar el Juez de la medida; es decir, ese análisis inicial de legalidad del acto acusado, de cara a las normas que se estiman infringidas13. Acerca de la manera en la que el Juez aborda este análisis inicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en la citada providencia de 17 de marzo de 2015 sostuvo: « […] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud. Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final […]»14. (Resaltado fuera del texto

original). 13 Vale la pena ahondar en el tema de la transición del régimen de las medidas cautelares que tuvo lugar con el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, asunto explicado en la citada providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente núm. 11001-03-15-000-2014-03799-00), en la cual se puntualizó: «[…] Ahora bien, centrando el estudio en la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo, es notorio para la Sala que la nueva disposición, sin desconocer los rasgos característicos del acto administrativo, amplió, en pro de una tutela judicial efectiva, el ámbito de competencia que tiene el Juez de lo contencioso administrativo a la hora de definir sobre la procedencia de tal medida cautelar; y ese cambio, que se refleja en el tenor literal de la norma, consulta la intención del legislador y el entendimiento de la medida cautelar en el marco constitucional. Una interpretación del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo teniendo en cuenta solamente la variación literal del enunciado normativo, pudo haber generado en los inicios de su aplicación la idea de que la existencia de una manifiesta infracción, a la que hacía referencia el artículo 152 del anterior Código, fue reemplazada por el surgimiento en el análisis judicial de una oposición entre el acto y las normas superiores, sin que ello comportara una diferencia material en el contenido normativo de ambas disposiciones. Sin embargo, estudiados los antecedentes de la disposición debe arribarse a una conclusión diferente, dado que, se insiste, la medida cautelar en el nuevo escenario judicial de esta Jurisdicción obedece y reclama la tutela judicial

efectiva […]». 14 Consejo de Estado, Sala plena de lo Contencioso Administrativo, providencia de 17 de marzo de 2015, C.p. Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicación núm. 11001-03-15-000-2014-03799-00. Como lo refiere la providencia transcrita, es importante la prevención efectuada por el legislador al advertir que la decisión sobre la medida cautelar de ningún modo implica prejuzgamiento, teniendo en cuenta que, como lo ha precisado la Jurisprudencia de esta Sala, se trata de «mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto»15. Requisitos de procedencia de la suspensión de los efectos del acto acusado A voces del artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud». Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se

realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis 15 Así lo sostuvo el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en la providencia de 11 de marzo de 2014, C.p. Guillermo Vargas Ayala, radicación núm. 11001-03-24-000-201300503-00, al expresar que: «Con el ánimo de superar los temores y las reservas que siempre acompañaron a los Jueces respecto del decreto de la suspensión provisional en vigencia de la legislación anterior, célebre por su escasa efectividad producto de las extremas exigencias que la Jurisprudencia le impuso para salvaguardar su imparcialidad, el inciso segundo del artículo 229 del CPACA expresamente dispone que “[l]a decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento”. De lo que se trata, entonces, con esta norma, es de brindar a los Jueces “la tranquilidad de que se trata de mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto sub lite” […]. Una suerte de presunción iure et de iure, sobre cómo acceder a la medida no afecta la imparcialidad del Juez ni compromete su capacidad de discernimiento ni poder de decisión, que busca además promover la efectividad del nuevo régimen cautelar introducido. La Jurisprudencia ya ha ido señalado que este enunciado debe ser visto como un límite a la autorización que se otorga al Juez para que analice los hechos, las pruebas y los fundamentos del caso, pues es evidente que por tratarse de una primera aproximación al asunto este análisis debe ser apenas

preliminar, razón por la cual no puede suponer un examen de fondo o “prejuzgamiento” de la causa […]. La carga de argumentación y probatoria que debe asumir quien solicita la medida cautelar, garantizan que el Juez tenga suficientes elementos de juicio para emprender esta valoración sin tener que desplegar un esfuerzo analítico propio de la fase final del juicio ni renunciar ni relevarse del examen más profundo que debe preceder a la sentencia».(Negrillas fuera del texto original). del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos:

1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.

2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.

3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» (Negrillas fuera

del texto original). Del texto normativo transcrito se desprenden, para la proc