CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2017-00390-00-2018

MEDIDAS CAUTELARES – Ley 1437 de 2011 / MEDIDAS CAUTELARESDefinición / MEDIDAS CAUTELARES – Clasificación / MEDIDAS CAUTELARES - Criterios de aplicación / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Características / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR – Análisis inicial no implica prejuzgamiento / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Requisitos de procedencia / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencias Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso administrativo y Secciones Primera y Tercera, de 17 de marzo de 2015, Radicación 11001-03-15-000-2014-03799-00, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, 11 de marzo de 2014, Radicación 11001-03-24-000-2013-00503-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala y de 13 de mayo de 2015, Radicación 11001-03-26-0002015-00022-00, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; Corte Constitucional, de 27 de abril de 2004, Radicación C379, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Respecto de los actos expedidos por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil que declararon de utilidad pública e interés social el proyecto de construcción de la segunda pista del Aeropuerto José María Córdova de la ciudad de Rionegro (Antioquia) / COMPETENCIA DE LA

UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL – Para regular, certificar, vigilar y controlar el servicio de aviación civil, el uso del espacio aéreo y la infraestructura del servicio aéreo y aeronáutico [E]s claro que la demandada, como entidad pública descentralizada especial del orden nacional, adscrita al Ministerio de Transporte, tiene como función principal la de ejercer el desarrollo de las operaciones de transporte aéreo nacional, además de celebrar contratos de administración, concesión o similares sobre la propiedad de los aeropuertos del Fondo Aeronáutico Civil, ejercer funciones de reglamentación, control, supervisión y sanción contra entidades o empresas que presten los servicios aeronáuticos y como función prioritaria el mejoramiento de la infraestructura aeroportuaria requerida para los aeropuertos donde se preste el servicio de transporte aéreo. De lo anterior se deduce que la UAEAC es la única entidad especial del orden nacional que está encargada del manejo del servicio aéreo, aeronáutico y aeroportuario del país, sin que exista otra entidad encargada de desempeñar tales funciones. Por otro lado, se tiene que el Decreto 260 de 2004, que modificó la estructura de la UAEAC dispuso en su contenido la estructura administrativa organizativa de esa entidad […] identificándola como la autoridad en materia aeronáutica en todo el territorio nacional y por ello le compete regular, certificar, vigilar y controlar los proveedores de servicios a la aviación civil, el uso del espacio aéreo y de la infraestructura de los aeropuertos. […] [C]on la modificación efectuada con el Decreto 823 de 2017, se conservaron las mismas

potestades en materia de jurisdicción y competencia atribuida a la UAEAC […]. Adicionalmente, se incluyó en la modificación del artículo, que la entidad prestara servicio de navegación aérea y realizara las ayudas requeridas para que se preste de forma eficiente el servicio aéreo, por lo que la Sala considera que para que se preste de forma eficiente el servicio aéreo y aeronáutico en espacio aéreo, es fundamental que los centros de operaciones de las aeronaves y del personal aeronáutico utilicen instalaciones acondicionadas para el efecto. PREVALENCIA NORMATIVA – La disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general / COMPETENCIA DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL – Ley 105 de 1993 / COMPETENCIA DE LA AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA – Decreto 4165 de 2011 / COMPETENCIA DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL – Para el mejoramiento e implementación de obras de infraestructura aeroportuaria / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Negada al no encontrar la vulneración de las normas superiores que se estiman como infringidas [L]a jurisprudencia ha desarrollado distintos análisis de confrontación de normas y estudios sobre la prevalencia normativa, para lo cual ha fundamentado su postura con el artículo 5º de la Ley 157 de 1887, que define: “[…] El artículo 5º de la Ley 57 de 1887 estableció con claridad que la disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general. […] [E]n los casos en que una norma

regule un tema de manera especial, se hará uso de aquella para desarrollar o resolver algún tipo de controversia que se esté suscitando; por lo tanto, en este caso se tiene que el tema relacionado con la falta de competencia por parte de la UAEAC es una controversia que debe ser analizada bajo este estudio hermenéutico. En efecto, de un lado, existe la Ley 105 que regula todo el tema relacionado con disposiciones básicas sobre el transporte, distribución de competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, reglamentación y planeación del sector de transporte, entre cuyas disposiciones se encuentran las que otorgan facultades y competencias a la UAEAC; mientras que el Decreto a que alude el demandante, es una norma de carácter general que menciona a grandes rasgos las funciones que tiene la ANI, respecto al manejo de procesos de concesión y otras formas de asociación como las APP en temas de administración y/o explotación de la infraestructura pública. En dicho aparte normativo, no se hace una mención especial sobre el tema de mantenimiento, adecuación e implementación de proyectos en zonas aeroportuarias, sino que la norma establece las funciones específicas que tiene como entidad en el manejo de obras de infraestructura a nivel nacional. Adicionalmente, es importante señalar que el demandante solamente hace mención al tema de “infraestructura pública de transporte en todos sus modos”, sin referirse al resto de la norma, pues en el mismo enunciado del Decreto, se incluyó algo de gran importancia en cuanto a la aplicación de dicha norma, y es que aquel menciona claramente que los proyectos de obra pública celebrados bajo la modalidad de APP se realizarán respetando el esquema de asignación de funciones y competencias que se ya hayan asignado.

[…] En este caso, se observa que ya existe un otorgamiento de funciones y competencias a la UAEAC, toda vez que la norma especial le otorga la competencia para administrar, celebrar contratos de administración, concesión o similares sobre los aeropuertos que administra; asimismo, es la autoridad encargada de ejercer funciones de reglamentación, control, supervisión y de sanción sobre quienes prestan el servicio aeroportuario y finalmente tiene como función prioritaria la de realizar el mejoramiento de la infraestructura aeroportuaria requerida para la prestación del servicio aeronáutico. Por ende, no puede afirmarse categóricamente que la competencia recaiga en la ANI y no en la UAEAC.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 238 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – 230 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 / DECRETO 4165 DE 2011 – ARTÍCULO 3 / LEY 105 DE 1993 – ARTÍCULO 47 / LEY 105 DE 1993 – ARTÍCULO 48 / DECRETO 823 DE 2017 – ARTÍCULO 1 / LEY 157 DE 1887 – ARTÍCULO 5

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN NÚMERO 00964 DE 2015 (30 de abril) UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL – (No suspendida) / RESOLUCIÓN NÚMERO 02515 DE 2016 (30 de agosto) UNIDAD

ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL (No suspendida)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-24-000-2017-00390-00

Actor: JORGE ALBERTO GÓMEZ GALLEGO Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL Referencia: Medio de control de Nulidad El Despacho decide la solicitud de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones nros. 00964 de 30 de abril de 2015 y 02515 de 30 de agosto de 2016, expedidas por la UNIDAD ADMINISTRATIVA

ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL.

I-. ANTECEDENTES La demanda El señor JORGE ALBERTO GÓMEZ GALLEGO, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, presenta demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, de las Resoluciones nros. 00964 de 30 de abril de 2015 “por medio de la cual se declara de utilidad pública e interés social el proyecto de construcción de la segunda pista para atender la demanda del crecimiento proyectado en el Aeropuerto José María Córdova de Rionegro” y 02515 de 30 de agosto de 2016 “por medio de la cual se modifica la Resolución 0964 del 30 de abril de

2015”. II-. LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL El demandante solicita la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados, bajo los argumentos que se sintetizan a continuación:

1. La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, en adelante UAEAC, mediante la Resolución nro. 00964 de 2015, declaró la utilidad pública e interés social del proyecto de construcción de la segunda pista de aterrizaje, tendiente a atender la demanda del crecimiento de pasajeros proyectado en el Aeropuerto Público Internacional “José María Córdova” que funciona en el Municipio de Rionegro (Antioquia) y presta sus servicios a ese Departamento y su área de influencia.

2. Que mediante la Resolución 02515 de 2016 la UAEAC resolvió modificar el artículo 1º de la mencionada Resolución en el sentido de definir las nuevas coordenadas del polígono de reserva del proyecto de construcción de la segunda pista del Aeropuerto de conformidad con la normativa vigente.

3. Adujo el demandante, que a través de la expedición de los anteriores actos administrativos la UAEAC está vulnerando normas de mayor jerarquía y que, por ende, carece de competencia para expedir ese tipo de actos, razón por la cual solicita la nulidad de esas resoluciones y además que se conceda la medida cautelar de suspensión provisional de las mismas.

4. Concretamente, el actor señala que los actos demandados vulneran los artículos 1º y 4º de la Constitución Política, los cuales se refieren al principio de legalidad y además aduce que vulneran el artículo 137 del CPACA; asimismo,

advierte que la entidad encargada de realizar mejoras en la infraestructura aeroportuaria es la ANI y no la UAEAC, de conformidad con lo regulado en el Decreto 4165 de 2011. III.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR La UAEAC, en escrito visible a folios 14 y siguientes del cuaderno de medida cautelar, se opuso al decreto de la misma, por las razones que se enuncian a continuación:

1. Que la medida cautelar debe surgir del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, situación concreta que de acuerdo con el escrito radicado por el demandante, no se presenta en este caso.

Frente a la falta de competencia argüida en las pretensiones de la demanda, la UAEAC señaló la naturaleza jurídica de la entidad; mencionó que tanto la organización administrativa y representación jurídica de la misma se encuentra regulada en normas como la Ley 105 de 19931 y el Decreto 260 de 20042 modificado por el Decreto 823 de 2017, que la facultan para emitir decisiones administrativas relacionadas con el mejoramiento y adecuación de infraestructura aeroportuaria. 1 Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones" 2 Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil-Aerocivil y se dictan otras disposiciones

Aduce la demandada que el Decreto 260 modificado por el Decreto 823 redefinió el objetivo, competencias y la estructura de la UAEAC. Por lo tanto, esa misma entidad en su proceso de desarrollo institucional reorganizó sus políticas institucionales para garantizar un progreso seguro y ordenado de la Entidad, proceso en el cual se incluyó la modernización y organización de la infraestructura aeroportuaria, partiendo del hecho de que, para que las aeronaves puedan operar en el espacio aéreo, necesitan de pistas terrestres para poder accionar su capacidad de vuelo en espacio aéreo, de modo que las funciones y obligaciones que se encuentran en cabeza de la UAEAC no solamente competen en espacio aéreo, ya que como se menciona en algunos apartes normativos traídos a consideración con la contestación de la demanda, son obligaciones de esta entidad la implementación y adecuación de infraestructura en materia aeroportuaria. Destaca algunas funciones relacionadas con las obligaciones de UAEAC, así:

1. La regulación, el control y la vigilancia integral de la aviación civil en todos sus componentes (aeronaves, navegación, transporte e infraestructura).

2. La administración del uso del espacio aéreo colombiano por parte de la aviación civil, la infraestructura aeroportuaria y aeronáutica y la coordinación de sus relaciones con la aviación del Estado.

3. La prestación de servicios aeroportuarios y apoyo a la navegación aérea.

4. El ejercicio de control y vigilancia de la seguridad operacional en el sector aeroespacial.

Definido el grado y alcance de la competencia que tiene la UAEAC, respecto a la adecuación de infraestructura aeroportuaria y aeronáutica, expuso en su

contestación la situación y posición que tiene la ANI como entidad responsable frente a temas de organización, desarrollo e implementación de infraestructura en zonas aeroportuarias. Explicó que el legislador secundario, mediante el Decreto 4164 de 2011, con el propósito de garantizar la eficiencia de la prestación del servicio público de transporte y hacer coherente su estructura, organización y funcionamiento del sector aeroportuario, decidió trasladar a la ANI aquellas funciones, “exclusivamente relacionadas con la estructura, celebración y gestión contractual…” de aeródromos propiedad de la Nación o de la UAEAC, reasignando dichas funciones a la ANI de forma parcial, mas no definitiva, definidas específicamente en los ordinales 7,9 y 12 del artículo 5, ordinal 5 del artículo 11 y el ordinal 2 del artículo 17 del Decreto 260 de 2004. Que lo anterior, da a entender que las anteriores disposiciones normativas implementan una reasignación parcial de funciones de la UAEAC a la ANI y que esta adecuación fue exclusivamente relacionada con la estructuración, celebración y gestión contractual en proyectos de concesión y en las que intervenga cualquier asociación pública – privada tendiente al mantenimiento y organización de aeródromos lado aire y lado tierra, proyectos de infraestructura definidos en la reglamentación en materia aeronáutica nacional, salvaguardándose para la UAEAC todas las competencias expresamente atribuidas por potestad legal a esta entidad, en el componente aeroportuario, que reitera, sigue siendo competencia exclusiva de aquella. Sobre la demanda de nulidad planteada por el señor Jorge Alberto Gómez

Gallego, menciona que la Ley 105 la faculta para expedir los actos que se pretenden anular, por cuanto la infraestructura aeronáutica y aeroportuaria del país aún le pertenece, por lo que la ANI solamente se encarga de gestionar las formas contractuales que facilitan la operación, administración, concesión, alianza público/privada, sin que exista una posibilidad jurídica de asumir la propiedad sobre la infraestructura aeroportuaria, ni mucho menos las funciones de autoridad o de otorgarle el manejo o representación de la aviación civil a nivel internacional, pues, reitera, esas funciones continúan en cabeza de la UAEAC. Seguido lo anterior, respecto de las funciones que le competen ejercer a la entidad en virtud del ordenamiento legal, aduce que es necesario tener en cuenta que la ANI no es la Autoridad Aeronáutica Civil de Colombia, por lo que dichas competencias son propias de la UAEAC, entidad pública del orden Nacional que representa a la República de Colombia ante la OACI3, por lo tanto la declaratoria de utilidad pública de los bienes necesarios para llevar a cabo el proyecto de construcción de la segunda pista para atender la demanda del crecimiento proyectado en el Aeropuerto Internacional “José María Córdova”, de Rionegro guarda una estrecha relación con las normas referentes a la competencia que tiene la UAEAC para expedir este tipo de actos y para adelantar este tipo de procesos, en comparación a las normas que amparan dicha competencia en cabeza de la ANI. Finalmente, manifiesta en el escrito que en consideración al ámbito de competencia territorial o espacial, la UAEAC ostenta su calidad de ser la Autoridad

Aeronáutica de la República de Colombia, en consonancia con todas las funciones y obligaciones que le otorga el ordenamiento jurídico Colombiano, ratificando con todo lo antes mencionado, en cuanto a que es la autoridad que tiene la competencia para emitir los actos administrativos que se encuentran demandados. 3 Organización de Aviación Civil Internacional Ahora bien, en un segmento aparte, la demandada hizo la observación de que para decretarse la suspensión de una actuación administrativa es necesario que haya una transgresión del ordenamiento superior por parte de los actos acusados, es decir que el quebranto normativo debe ser evidente, lo que no ocurre en este caso, de ahí que el actor cita en el acápite de concepto de violación una serie de artículos y normas de forma simbólica sin hacer mención de su contenido normativo, omitiendo precisión o indicación alguna del tipo de norma, intentando confundir al operador judicial. Asimismo, señaló que la solicitud de decreto de medida cautelar no es procedente, ya que no existe una confrontación de normas que ponga en duda la firmeza de los actos administrativos demandados, por lo que no se engloban las prerrogativas normativas apara declarar la utilidad pública del predio para la ampliación del aeropuerto que hasta el momento no está definido si será entregado a futuro bajo la modalidad de concesión. IV.-CONSIDERACIONES DEL DESPACHO Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo Las medidas cautelares son aquellos instrumentos con los cuales el ordenamiento jurídico protege, de manera provisional y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso4.

El Capítulo XI del Título V de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011 (CPACA) presenta el régimen cautelar del procedimiento contencioso administrativo como un instrumento concreto de la garantía efectiva y material de acceso a la administración de justicia que busca evitar que la duración del proceso afecte a 4 Ver ampliación de esta definición en la sentencia C379 de 2004, de la Corte Constitucional. quien acude a la Jurisdicción en procura de solucionar una determinada controversia.5 De acuerdo con la norma, las medidas cautelares se clasifican en preventivas, cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; conservativas, si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; anticipativas, de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y de suspensión, que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa.6 En cuanto a los criterios de aplicación que debe seguir el Juez para la adopción de la medida, merece destacarse que este cuenta con un amplio margen de discrecionalidad, si se atiende a la redacción del artículo 229, el cual permite decretar todas aquellas «que considere necesarias […]». No obstante, a voces del citado artículo, su decisión estará sujeta a lo «regulado» en dicho Estatuto, previsión que apunta a un criterio de proporcionalidad, si se armoniza con lo dispuesto en el artículo 231 ídem, según el cual para que la medida sea procedente debe el demandante presentar «documentos, informaciones,

argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla» (Resaltado fuera del texto). 5 Sobre la finalidad de las medidas cautelares, consultar providencia de 13 de mayo de 2015 (Expediente nro. 2015-00022, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa), en la que se aseveró: “…se busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la Jurisdicción, a tal punto que para el momento de obtener una decisión favorable se torne en ilusorio el ejercicio del derecho reconocido, pues al decir de Chiovenda ‘la necesidad de servirse del proceso para conseguir la razón no debe convertirse en daño para quien tiene la razón.” 6 Artículo 230 del CPACA. Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente nro. 201403799, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez), señaló: « […] La doctrina también se ha ocupado de estudiar, en general, los criterios que deben tenerse en cuenta para el decreto de medidas cautelares, los cuales se sintetizan en el fumus boni iuris y periculum in mora. El primero, o apariencia de buen derecho, se configura cuando el Juez encuentra, luego de una apreciación provisional con base en un conocimiento sumario y juicios de verosimilitud o probabilidad, la posible existencia de un derecho. El segundo, o perjuicio de la mora, exige la comprobación de un daño

ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho. […]»7 (Negrillas fuera del texto). También la Sección Tercera, mediante auto de 13 de mayo de 2015 (Expediente nro. 2015-00022, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa), sostuvo: «[…] Lo anterior quiere significar que el marco de discrecionalidad del Juez no debe entenderse como de arbitrariedad, razón por la cual le es exigible a éste la adopción de una decisión judicial suficientemente motivada, conforme a los materiales jurídicos vigentes y de acuerdo a la realidad fáctica que la hagan comprensible intersubjetivamente para cualquiera de los sujetos protagonistas del proceso y, además, que en ella se refleje la pretensión de justicia, razón por la cual es dable entender que en el escenario de las medidas cautelares, el Juez se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de verificar los elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el fumus boni iuris y el periculum in mora, debe proceder a un estudio de ponderación y sus sub principios integradores de idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu, ya que se trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad». 8(Negrillas no son del texto). 7 Providencia de 17 de marzo de 2015, Expediente nro. 2014-03799, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez. 8 Sobre la aplicación de la proporcionalidad, la misma providencia indicó: “(…) Se ha sostenido en anteriores ocasiones: (…) Allí donde el Juez Administrativo no esté gobernado por reglas, lo más posible es que la actuación se soporte

en principios o mandatos de optimización, luego la proporcionalidad y ponderación no son metodologías extrañas en la solución de conflictos y en la reconducción de la actividad de la jurisdicción contencioso administrativa al cumplimiento material de los postulados del Estado social de derecho. En todo caso, la proporcionalidad y la ponderación no representan ni la limitación, ni el adelgazamiento de los poderes del juez administrativo, sino que permiten potenciar la racionalidad y la argumentación como sustento de toda decisión judicial. Cabe, entonces, examinar cómo se sujeta la actividad discrecional del juez administrativo a las reglas de la ponderación, como expresión más depurada del principio de proporcionalidad’ En consecuencia, la observancia de este razonamiento tripartito conlleva a sostener que en la determinación de una medida cautelar, que no es más que la adopción de una medida de protección a un derecho en el marco de un proceso judicial, el Juez debe tener en cuenta valoraciones de orden fáctico referidas a una Así pues, conforme a la Jurisprudencia de esta Corporación, en el examen de procedibilidad de la medida solicitada, deberá verificarse la concurrencia de los elementos tradicionales que ameritan la imposición de la cautela, a saber: (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, y, (iii) la ponderación de intereses. La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el CPACA9 se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos

administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política. Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida. Su finalidad, pues, es la de «evitar, transitoriamente, que el acto estimación de los medios de acción a ser seleccionados, cuestión que implica i) que la medida decretada sea adecuada para hacer frente a la situación de amenaza del derecho del afectado (idoneidad); ii) que, habida cuenta que se trata de una decisión que se adopta al inicio del proceso judicial o, inclusive, sin que exista un proceso formalmente establecido, la medida adoptada sea la menos lesiva o invasora respecto del marco competencial propio de la administración pública (necesidad) y, por último, es necesario iii) llevar a cabo un razonamiento eminentemente jurídico de ponderación , en virtud del cual se debe determinar de manera doble el grado de afectación o no satisfacción de cada uno de los principios contrapuestos … El propio artículo 231 del C.P.A.C.A. da lugar a estar consideración imperativa en el numeral 4, literales a) y b), cuando prescribe como exigencia: ‘Que, adicionalmente, se cumpla con una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.” 9 El artículo 230 del CPACA señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, “una o varias de las

siguientes” cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta “vulnerante o amenazante”, cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o que se realice una obra o una demolición de una obra con el objeto de evitar el acaecimiento de un perjuicio o que los efectos de este se agraven (numeral 4); impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer (numeral 5). Cuando la medida cautelar implique la adopción de un acto discrecional, el Juez no puede sustituir a la autoridad competente, sino limitarse a ordenar su adopción según la Ley (parágrafo). administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».10 Merece resaltarse, en relación con el anterior Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 2 de enero de 1984), que la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos se supeditaba a la manifiesta infracción de la norma invocada, indicándose que en acciones distintas a la objetiva de legalidad se requería demostrar, aunque fuera sumariamente, el perjuicio con la ejecución del acto. Por ello, la innovación más relevante de la Ley 1437 consiste en referirse expresamente a la confrontación de legalidad que debe efectuar el Juez de la

medida; es decir, ese análisis inicial de legalidad del acto acusado, de cara a las normas que se estiman infringidas11. Acerca de la manera en la que el Juez aborda este análisis inicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente nro. 2014-03799, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez), señaló: « […] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado 10 Providencia citada ut supra, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 11 Vale la pena ahondar en el tema de la transición del régimen de las medidas cautelares que tuvo lugar con el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, asunto explicado en la providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente nro. 2014-03799), en la cual se puntualizó: “Ahora bien, centrando el estudio en la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo, es notorio para la Sala que la nueva disposición, sin desconocer los rasgos característicos del acto administrativo, amplió, en pro de una tutela judicial efectiva, el ámbito de competencia que tiene el Juez de lo contencioso administrativo a la hora de definir sobre la procedencia de tal medida cautelar; y ese cambio, que se refleja en el tenor literal de la norma, consulta la intención del legislador y el entendimiento de la medida cautelar en el marco constitucional. Una interpretación del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo teniendo en cuenta sol