CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2017-00423-00-2018

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA - Entre juzgados de diferente distrito judicial. Ibagué y Bogotá / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO – Para resolver conflictos de competencia / COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO – Reglas / COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO – Determinación en casos de imposición de sanciones: lugar donde se realizó el acto o el hecho que dio origen a la sanción /

REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA

[E]n el presente asunto el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo sancionó a través de los actos administrativos demandados, a la señora Olga Victoria Castro, con ocasión de la prestación del servicio de turismo en la casa K-13 del condominio Verdesol P.H., ubicado en el kilómetro 3 de la vía Carmen de Apicalá a Melgar, esto es, en el departamento del Tolima. Así las cosas, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 8º del artículo 156 del CPACA, el competente para conocer de la demanda sobre la que trata el conflicto negativo de competencia es el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Ibagué.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso administrativo y Sección Primera, de 17 de marzo de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2008-00354-00(C), C.P. María Claudia Rojas Lasso; 2 de octubre de 2017, Radicación 11001-03-24-000-2015-00448-00; 23 de octubre

de 2017, Radicación 11001-03-24-000-2016-00583-00, C.P. Oswaldo Giraldo López; 21 de octubre de 2010, Radicación 11001-03-24-000-2010-00193-00, C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta; y 4 de febrero de 2010, Radicación 25000-2324-000-2003-00234-01, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 156 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 158

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., trece (13) de agosto de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-24-000-2017-00423-00

Actor: OLGA VICTORIA CASTRO

Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO Referencia: CONFLICTO DE COMPETENCIA El Despacho procede a resolver el conflicto de competencia suscitado entre los

Juzgados Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Ibagué. I-. ANTECEDENTES I.1-. La ciudadana Olga Victoria Castro, a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, presentó demanda ante los Juzgados

Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá, tendiente a que, mediante sentencia, se emitieran las siguientes declaraciones: “[…] PRIMERA: Que se declare la nulidad del Acto Administrativo Resolución No. 0096 del 26 de mayo de 2015, mediante la cual se sanciona con treinta y seis (36) salarios mínimo legales mensuales vigentes a OLGA VICTORIA CASTRO por los motivos señalados en los hechos y fundamentos legales de la presente demanda.

SEGUNDA: Que se declare la nulidad del Acto Administrativo Resolución No. 0143 del 18 de agosto de 2015, por la cual se resuelve un recurso de reposición y se concede el de Apelación, expedida por el Director de Análisis Sectorial y Promoción del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, dentro del expediente No. 13-26408, por los motivos señalados en los fundamentos legales de la presente solicitud de conciliación extra judicial (sic).

TERCERA: Que se declare la nulidad del Acto Administrativo Resolución No. 3467 del 18 de noviembre de 2015 por medio del cual se resuelve un recurso de apelación en el expediente No. 13-26408, expedido por el Viceministerio de Turismo, dentro del expediente No. 13-26048, por los motivos señalados en los fundamentos legales de la presente demanda.

CUARTA: Que como consecuencia de la declaración de nulidad de los Actos acusados y a título de Restablecimiento del Derecho, que se ordene a la NACIÓN – MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRA Y TURISMO –

VICEMINISTERIO DE TURISMO DEL MINISTERIO DE COMERCIO.

INDUSTRIA Y TURISMO exonerar de manera total la imposición de la

multa de treinta y seis (36) salarios mínimos legales vigentes a OLGA

VICTORIA CASTRO.

[…]”. I.2-. El conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Bogotá, despacho judicial que luego de admitir la demanda y celebrar la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA, mediante auto de 25 de julio de 20171, declaró que carecía de competencia para conocer del proceso y ordenó remitir el expediente a los Juzgados Administrativos del Circuito 1 Folios 196-197 Ibagué; señalando, para el efecto que “[…] teniendo en cuenta que los hechos que constituyeron la sanción, se presentaron en el ejercicio del turismo en la casa K-13 del condominio Verdesol P.H., ubicado en el kilómetro 3 de la vía Carmen de Apicalá a Melgar – Tolima, el Despacho carece de competencia para conocer del proceso por el factor del territorio, por lo que se dispondrá remitir el proceso […]”. I.3-. El Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Ibagué2, mediante auto de 6 de septiembre de 2017, resolvió promover el conflicto negativo de competencia y ordenó remitir el expediente a esta Corporación a efecto de que lo resolviera, argumentando para el efecto que “[…[ el domicilio principal de la entidad que expidió el acto administrativo sancionatorio demandado es en el Distrito Capital de Bogotá y si bien los hechos ocurrieron en el municipio de Melgar (Tolima), la demandante, también vecina e Bogotá D.C., escogió a prevención los Juzgados Administrativos de dicha municipalidad para adelantar la respectiva

demanda en el presente medio de control, y como se dijese anteriormente, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito (sic) Bogotá ya conoció del presente asunto a tal punto que celebró una primera cesión de la Audiencia Inicial, excluyendo en consecuencia a éste circuito judicial para conocer del presente asunto [...]”. I.4-. Este Despacho, conforme a lo dispuesto en el artículo 158 del CPACA, mediante auto de 5 de marzo de 20183, corrió traslado a las partes, para que, si lo consideraban necesario, presentaran sus alegatos, traslado frente al cual hubo las siguientes manifestaciones: I.4.1. El apoderado judicial de la parte actora indica que la competencia para conocer de la controversia, está asignada al Juzgado Sexto Administrativo de Bogotá, en tanto “[…] si bien es cierto que el inicio de la Investigación Administrativa ocurrió en el Municipio de Melgar Departamento del Tolima, el Acto Administrativo de la multa lo expidió el Viceministro de Turismo, Entidad del Orden Nacional la cual tiene su domicilio en la ciudad de Bogotá D.C. […]”. I.4.2. Por su parte, el Ministerio de Comercio, Industria y Comercio, por intermedio de apoderado judicial, indicó que: “[…] está claro que el numeral 8 del artículo 156 2 Folios 202-203 3 Folio 208 del CPACA establece una competencia por el factor territorial que es norma especial, en asuntos de imposición de sanciones, en los cuales la competencia se determina por el lugar donde se realizó el acto o el hecho que dio origen a la sanción, […] como puede observarse de las pruebas obrantes en el expediente,

los actos administrativos demandados que impusieron sanción, se fundamentaron en que la señora Olga Victoria Castro, ejerció actividades de turismo u hospedaje en la Casa K-13 del Condominio Verdesol PH, ubicado en el kilómetro 3 vía Carmen de Apicalá Melgar, sin estar inscrita en el Registro Nacional de Turismo […] el Juzgado competente para conocer del presente proceso es el Juzgado Noveno Administrativo de la Ciudad de Ibagué […]”. II-. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO De conformidad con lo dispuesto en el artículo 158 de la Ley 1437 de 2011, corresponde a las Secciones y Subsecciones del Consejo de Estado resolver los conflictos de competencia entre los Tribunales Administrativos, entre Secciones de distintos Tribunales Administrativos, entre los Tribunales y Jueces de la Jurisdicción Contencioso Administrativa pertenecientes a distintos distritos judiciales administrativos y entre Jueces Administrativos de los diferentes distritos judiciales administrativos. Dicha norma dispuso que los conflictos deben ser resueltos por las respectivas Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, de acuerdo con su especialidad. En el caso concreto los Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Ibagué, respectivamente, consideran que no son competentes para conocer del presente asunto. Para resolver la controversia es necesario analizar los actos administrativos acusados, esto es: La Resolución No. 0096 de 26 de mayo de 2015 “POR LA CUAL SE RESUELVE UNA INVESTIGACIÓN”, suscrita por la Directora de Análisis Sectorial del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en cuya parte resolutiva se ordenó:

“[…] ARTÍCULO PRIMERO: Sancionar administrativamente con multa de treinta y seis (36) salarios mínimos mensuales vigentes a la señora OLGA VICTORIA CASTRO, Identificada […] propietaria de la casa K-13 del Condominio Verdesol P.H., ubicado en el kilómetro 3 vía Carmen de Apicalá de Melgar – Tolima, por incurrir en la conducta descrita en el literal g) del artículo 71 de la Ley 300 de 1996, de conformidad con lo expuesto en la parte resolutiva de esta resolución.

ARTÍCULO SEGUNDO: El valor de la multa a que se refiere el artículo primero de la presente Resolución, deberá ser consignado a favor de PATRIMONIO AUTÓNOMO FONTUR MULTAS […] dentro de los cinco (5) días siguientes a la ejecutoria de la presente decisión […].

ARTÍCULO TERCERO: Remitir fotocopia de la presente resolución a la Cámara de Comercio del Sur y Oriente del Tolima […].

ARTÍCULO CUARTO: Notificar el contenido de la presente decisión administrativa al apoderado especial de la parte investigada […].

ARTÍCULO QUINTO: Contra la presente resolución procede el recurso de reposición ante el Director de Análisis Sectorial y Promoción y el de apelación ante el Viceministro de Turismo del Ministerio d Comercio, Industria y Turismo […].

[…]”. Por su parte, la Resolución 0143 de 18 de agosto de 2015 “POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO DE REPOSICIÓN Y SE CONCEDE EL DE APELACIÓN”, suscrita por la misma funcionaria, al resolver el recurso de reposición interpuesto, confirmó en todas sus partes la Resolución 0096 de 26 de

mayo de 2015. De otro lado, la Resolución No. 003467 de 18 de noviembre de 2015 “Por la cual se resuelve un recurso de apelación en el expediente 13-26408”, suscrita por la Viceministra de Turismo del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, igualmente, confirmó en todas sus partes la Resolución 0096 de 26 de mayo de 2015. El Juez Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, expresó que dicha competencia se establece conforme a lo dispuesto en el numeral 8º del artículo 156 del CPACA, al considerar que la citada sanción fue impuesta con ocasión del ejercicio de actividades de turismo en el municipio de Melgar Tolima y, por ende, el conocimiento de la controversia le corresponde a los Juzgados Administrativos de Ibagué. Contrario a lo anterior, el Juez Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, consideró que la competencia se determina con base en lo dispuesto en el numeral 2° del artículo 156 ibídem, por cuanto, los actos administrativos fueron expedidos en Bogotá, aunado al hecho consistente en que la demandante tiene su domicilio en esta ciudad, además, porque el Juez Sexto Administrativo ya admitió la demanda y celebró una primera cesión de la audiencia inicial. Así las cosas, nos encontramos frente a una demanda que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho impetró la ciudadana Olga Victoria Castro, tendiente a que se declare la nulidad de las Resoluciones No. 0096 de 26 de mayo , 0143 de 18 de agosto y 03467 de 18 de noviembre, todas de 2015, por medio de las cuales el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, la

sancionó por actuar “[…] como prestadora de servicios turísticos si contar con el respectivo registro nacional de turismo […]”. Cabe resaltar que el artículo 156 del CPACA, establece las reglas de competencia por razón del territorio; norma del siguiente tenor: “[…] Artículo 156. Competencia por razón del territorio. Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas:

1. En los de nulidad, por el lugar donde se expidió el acto.

2. En los de nulidad y restablecimiento se determinará por el lugar donde se expidió el acto, o por el del domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga oficina en dicho lugar.

[…]

8. En los casos de imposición de sanciones, la competencia se determinará por el lugar donde se realizó el acto o el hecho que dio origen a la sanción.

[…]”. En tal sentido, y respecto a la competencia territorial para conocer de las demandas impetradas en contra de actos administrativos que imponen sanciones, la Sala Plena del Consejo de Estado, con ponencia de la Magistrada María Claudia Rojas Lasso4, señaló la existencia de un criterio e especialidad en los siguientes términos: 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejera ponente: Maria Claudia Rojas Lasso, 17 de marzo de 2009, Radicación numero: 11001-03-15-000-2008-00354-00(C), Actor: Eurolatina Shipping & Chartering Limitada, Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales “[…] El conflicto en estudio gira en torno al alcance del artículo 134 D del C. C.

A., en cuanto regula la competencia por razón del territorio para conocer de procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en los que se pretende la nulidad de actos de autoridades nacionales que imponen sanciones. En efecto, mientras que el Juez Cuarto Administrativo del Circuito de Barranquilla considera que dicha competencia se determina por el lugar donde se expidió el acto, o en el del domicilio del demandante, siempre y cuando que la entidad demandada tenga oficina en dicho lugar, como lo dispone el literal b) del numeral 2 ibídem; el Juez Quinto Administrativo del Circuito de Barranquilla (sic) estima que dicha competencia se determina atendiendo el lugar donde ocurrieron los hechos que dieron lugar a la sanción, como lo establece el numeral h) del numeral 2 ibídem. (…) Como se advierte, el numeral primero de la norma transcrita establece una competencia general por razón del territorio en consideración al lugar de ubicación de la sede de la entidad demandada o por el domicilio del particular demandado, y el numeral segundo, literal b) ibidem, por su parte, establece una competencia a prevención por razón del territorio para conocer de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en los asuntos del orden nacional, en tanto señala que se determinará por el lugar donde se expidió el acto, o en el del domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demanda tenga oficina en dicho lugar. De modo que el competente para conocer de los asuntos señalados será el juez del lugar donde se expide el acto o el del domicilio del demandante que primero aprehenda el proceso. No obstante, el literal h) ibídem establece una competencia territorial especial en los asuntos del

orden nacional, para los casos de imposición de sanciones, que se determina por el lugar donde se realizó el acto o el hecho que dio origen a la sanción. Esta disposición se debe aplicar de manera preferente sobre las que regulan de modo general la asignación de competencia territorial y es la que sin duda debe aplicarse para decidir el conflicto negativo de competencia en estudio, porque la demanda al que está referido fue incoada en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y está orientada a obtener la nulidad de un acto administrativo proferido por una autoridad del orden nacional que impone una sanción. […]”. Cabe precisar, que aunque la sentencia citada fue proferida en vigencia del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo), también es cierto que el contenido normativo de la disposición de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA), en materia de competencia territorial, es casi idéntico. En ratificación de lo anterior, el doctor Oswaldo Giraldo López5, Magistrado de la Sección Primera de esta Corporación, en providencia de 2 de octubre de 2017, indicó: “[…] el factor que determina la competencia territorial es el lugar donde ocurrieron los hechos o actos que dieron origen a la sanción y no el lugar de expedición del acto administrativo sancionatorio. En ese orden de análisis, el juzgado competente para conocer del presente proceso es el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Florencia – Caquetá, puesto que acorde con las pruebas arrimadas (fls. 3, 54 a 56 y 65 a 68) el lugar de decomiso de la mercancía fue el

Departamento del Caquetá. En efecto, de conformidad con el Acta de incautación de fecha 24 de septiembre de 2012 (fls. 65 a 68) y el Acta de aprehensión No. 28/00032 de fecha 10 de octubre de 2012 (fls. 54 a 56), la mercancía incautada se encontraba en el Departamento del Caquetá (Florencia). […]” (negriilas originales). Ahora bien, en el presente asunto el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo sancionó a través de los actos administrativos demandados, a la señora Olga Victoria Castro, con ocasión de la prestación del servicio de turismo en la casa K13 del condominio Verdesol P.H., ubicado en el kilómetro 3 de la vía Carmen de Apicalá a Melgar, esto es, en el departamento del Tolima. Así las cosas, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 8º del artículo 156 del CPACA, el competente para conocer de la demanda sobre la que trata el conflicto negativo de competencia es el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Ibagué. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria, R E S U E L V E: 5 Consejo de Estado, Sección Primera, 2 de octubre de 2017, Expediente número. 11001 0324 000 2015 00448 00, Actor: Distribuidora Surtilima S.A.S., Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –

DIAN.

Ver además: Auto de 23 de octubre de 2017, expediente 2016-00583-00, M.P. Dr. Oswaldo Giraldo López; Auto de 21 de octubre de 2010, expediente 2010-00193-00, M.P. Dr. Rafael Enrique Ostau De Lafont Pianeta; Auto de 4 de febrero de 2010, expediente 2003-010234-01, M.P. Dr. Marco Antonio Velilla Moreno.

PRIMERO: DECLARAR que el competente para conocer de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, promovida por la señora Olga Victoria Castro, en contra del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, es el Juzgado Noveno

Administrativo Oral del Circuito Judicial de Ibagué.

SEGUNDO: COMUNÍQUESE esta decisión a los juzgados que suscitaron el conflicto de competencia decidido.

TERCERO: En firme esta providencia, por Secretaría REMÍTASE el expediente al Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Ibagué, previas las anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Consejero de Estado