CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2017-00424-00-2019

Radicado: 11001-03-24-000-2017-00424-00

Demandante: Harold Andrés Moreno Gutiérrez MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDADRequisitos para su procedencia / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD - Improcedente por no tratarse de un reglamento constitucional autónomo que se hubiere expedido por expresa disposición constitucional / ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL – Lo es aquel por medio del cual se establece el reglamento interno del Fondo Emprender FE, cuenta especial adscrita al Servicio Nacional de Aprendizaje SENA El ciudadano Harold Andrés Moreno Gutiérrez, en nombre propio, solicitó la nulidad por inconstitucionalidad del numeral 5º del artículo 13 del Acuerdo núm. 0006 de 30 de junio de 2017, “por el cual se establece el reglamento interno del Fondo Emprender – FE”, suscrito por la Ministra de Trabajo y por el Secretario del Consejo Directivo Nacional del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA. […]La parte actora afirma que el medio de control por el que se debe tramitar la demanda es el de nulidad por inconstitucionalidad por infracción directa de las normas constitucionales previstas en el preámbulo y los artículos 1, 2, 13, 25, 209, 53, 150 y 152 de la Constitución Política. No obstante, esta Corporación ha sostenido que el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad por infracción de la Constitución no procede simplemente porque en la demanda se invoque la transgresión directa de un precepto constitucional. No es de recibo entender que

el solo hecho de señalar que el acto administrativo violó, una o varias normas, exclusivamente de rango constitucional, hacen viable o procedente el medio de control mencionado. […] El Despacho evidencia que el Acuerdo núm. 0006 de 30 de junio de 2017, no es un reglamento constitucional autónomo. Por el contrario, se trata de un acto administrativo de carácter general expedido por el SENA que, de acuerdo con su parte motiva, fue proferido en ejercicio de la facultad que presuntamente le confiere el Decreto 249 de 2004, “por el cual se modifica la estructura del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA”, y el Decreto 934 de 2003, “Por el cual se reglamenta el funcionamiento del Fondo Emprender FE”, al Consejo Directivo Nacional del SENA para administrar y regular el mencionado fondo. […] Como puede apreciarse, el acto demandado no se expide en desarrollo directo de la Constitución Política, requisito indispensable para la procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, es decir, no se tratan de un reglamento o decreto constitucional autónomo. Ahora, del texto de la demanda y de los anexos de ella, se desprende que el interés que le asistió a las entidades demandadas en la expedición del acto acusado, fue el reglamentar el Fondo Emprender, el cual es una cuenta independiente y especial adscrita al Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena). El artículo que demanda el accionante regula de manera general los requisitos que cualquier ciudadano debe cumplir para presentar un proyecto empresarial y de esta manera poder obtener financiación

por parte del mentado fondo. Entonces, el acto acusado, en realidad es un “acto administrativo de carácter general”, pues crea una situación jurídica de carácter abstracto e impersonal, no relacionada directa e inmediatamente con una persona determinada. TEORÍA DE LOS MÓVILES Y FINALIDADES – Aplicación / TEORÍA DE LOS MÓVILES Y FINALIDADES – Evolución / TEORÍA DE LOS MÓVILES Y FINALIDADES - Criterio: pretensión litigiosa / ADECUACIÓN DEL MEDIO DE CONTROL - De nulidad por inconstitucionalidad a nulidad y restablecimiento del derecho / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Procedencia frente acto de carácter general / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Es el que procede cuando se deriva de la nulidad del acto un restablecimiento automático / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL Radicado: 11001-03-24-000-2017-00424-00

Demandante: Harold Andrés Moreno Gutiérrez DERECHO - Es el que procede cuando el motivo para demandar no está en la protección del interés general, sino que deriva de un interés particular / DERECHO DE POSTULACIÓN EN EL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Se debe comparecer al procedo por conducto de abogado inscrito En el caso concreto, al examinar el acápite de los hechos de la demanda o “causa petendi”, expuesto en líneas anteriores, se advierte que lo que el demandante plantea es que el acto general demandado le lesiona un derecho subjetivo

amparado por el ordenamiento jurídico, consistente en que él, como servidor público, quedó sin la oportunidad de presentar su plan de negocio dentro del Fondo Emprender (FE). […] En este contexto, de una interpretación de los hechos del caso y de las pretensiones de la demanda, es fácil inferir que el motivo que inspira la presentación de la demanda en contra del numeral 5º del artículo 13 del Acuerdo núm. 0006 de 30 de junio de 2017, “por el cual se establece el reglamento interno del Fondo Emprender – FE”, suscrito por la Ministra de Trabajo y por el Secretario del Consejo Directivo Nacional del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, no es actuar en defensa del ordenamiento jurídico en abstracto sino velar por la protección de un derecho subjetivo, esto es, poder presentar en un plan de negocio dentro del Fondo Emprender (FE). En caso de prosperar la demanda presentada por la parte actora, es decir, de declararse la nulidad del acto acusado, se generaría un restablecimiento automático del derecho en favor suyo, consistente en que aquél ahora sí podría presentar un proyecto de negocio dentro del marco del Fondo Emprender. En este orden de ideas, y de conformidad con lo señalado en el inciso primero del artículo 171 del CPACA, el medio de control adecuado para examinar las pretensiones de esta demanda es el de nulidad y restablecimiento del derecho en la forma adoptada por el inciso final del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, pues confluyen los requerimientos para que ello proceda, de conformidad con la teoría de móviles y finalidades antes expuesta, y habida cuenta de que resulta evidente que el motivo

para demandar el acto general no está en la tutela o protección del interés general, sino que deriva de un interés particular. Antes de realizar un pronunciamiento en torno a la admisión del medio de control, el Despacho advierte que, como quiera que no se está en presencia de una acción pública sino en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la parte actora debe actuar por intermedio de abogado inscrito, tal y como lo preceptúa el artículo 160 del CPACA […] Por lo anterior, resulta indispensable que previo al pronunciamiento sobre la admisibilidad de la demanda, la parte actora acredite su derecho de postulación. De lo contrario, no podrá convalidarse actuación alguna efectuada por aquél.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y Secciones Segunda, Tercera y Cuarta, de 4 de marzo de 2003, Radicación 11001-03-24-000-1999-05683-02(IJ-030), C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola; 29 de septiembre de 2011, Radicación 11001-03-25-0002011-00033-00(0112-11), C.P. Gerardo Arenas Monsalve; 2 de noviembre de 2016, Radicación 11001-03-26-000-2015-00163-00(558277), C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera; y 7 de julio de 2016, Radicación 11001-03-27-000-201600019-00(22410), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 160 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 170

Radicado: 11001-03-24-000-2017-00424-00

Demandante: Harold Andrés Moreno Gutiérrez

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., cuatro (4) de junio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-0324-000-2017-00424-00

Actor: HAROLD ANDRÉS MORENO GUTIÉRREZ

Demandado: NACIÓN, SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE – SENA Y MINISTERIO DE TRABAJO Referencia: Nulidad por inconstitucionalidad interpretada como nulidad y restablecimiento del derecho – Requiere a la parte actora para que acredite que actúa por intermedio de abogado

I. LA NORMA DEMANDADA El ciudadano Harold Andrés Moreno Gutiérrez, en nombre propio, solicitó la nulidad por inconstitucionalidad del numeral 5º del artículo 13 del Acuerdo núm. 0006 de 30 de junio de 2017, “por el cual se establece el reglamento interno del Fondo Emprender – FE”, suscrito por la Ministra de Trabajo y por el Secretario del

Consejo Directivo Nacional del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA. La norma cuyo aparte demandado se resalta es del siguiente tenor:

“[…] ACUERDO 6 DE 2017

(junio 30) Diario Oficial No. 50.286 de 6 de julio de 2017 SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE Por el cual se establece el Reglamento Interno del Fondo Emprender (FE). EL CONSEJO DIRECTIVO NACIONAL DEL SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE (SENA), en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 3o del Decreto número 249 de 2004 y en especial lo dispuesto en los artículos 4o y 5o del Decreto número 934 de 2003, y Radicado: 11001-03-24-000-2017-00424-00

Demandante: Harold Andrés Moreno Gutiérrez CONSIDERANDO: Que el Congreso de la República expidió la Ley 789 de 2002 por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo de Trabajo; Que el artículo 40 de la Ley 789 de 2002 creó el Fondo Emprender como una cuenta independiente y especial adscrita al Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena), administrada por esta Entidad, cuyo objeto exclusivo será financiar iniciativas empresariales en los términos allí dispuestos; Que el Decreto número 934 de 2003 “Por el cual se reglamenta el funcionamiento del Fondo Emprender (FE)” en su artículo 4o le asignó al Consejo Directivo Nacional del Sena la administración del Fondo Emprender, debiendo ejercer las funciones establecidas en el artículo 5o del mismo Decreto número 934 de 2003 en calidad de Consejo de Administración, disposiciones que no fueron derogadas por el Decreto

número 1072 de 2015; Que el artículo 3o del Decreto 934 de 2003, modificado por el 1o del Decreto número 3930 de 2006, compilado actualmente en el artículo 2.2.6.4.1 del Decreto número 1072 de 2015, establece la definición de aprendices que pueden presentar proyectos empresariales para ser financiados con recursos del Fondo Emprender; Que mediante el Acuerdo número 00004 de 2009, modificado por los Acuerdos números 00008 de 2010, 00007de 2011, 00006 de 2012 y 00010 de 2013, el Consejo Directivo Nacional del Sena estableció el reglamento interno del Fondo Emprender; Que mediante el Acuerdo número 00006 de 2007, el Consejo Directivo Nacional del Sena estableció las condiciones para la suscripción de convenios de adhesión al Convenio de Gerencia de Proyectos del Fondo Emprender, con el fin de apoyar iniciativas empresariales; Que en virtud de lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 8o de la Ley 1437 de 2011, se publicó en la página web de la Entidad el texto del presente acuerdo el día 4 de abril de 2017, sin recibir opiniones, sugerencias ni propuestas alternativas; En mérito de lo anterior,

ACUERDA:

ARTÍCULO 1o. Establecer el Reglamento Interno del Fondo Emprender (FE), el cual quedará así:

CAPÍTULO II.

ETAPAS PARA LA FORMULACIÓN, REGISTRO Y EVALUACIÓN DE LOS

PLANES DE NEGOCIO.

ARTÍCULO 13. REGISTRO Y PRESENTACIÓN DE PLANES DE

NEGOCIO. Los planes de negocio deberán ser presentados según las condiciones, plazos, términos y topes que para tal fin se establezcan en Radicado: 11001-03-24-000-2017-00424-00

Demandante: Harold Andrés Moreno Gutiérrez cada convocatoria, y quienes los presenten deberán cumplir los siguientes

requisitos:

1. No haber recibido en oportunidad anterior recursos del Fondo

Emprender.

2. Haber superado la etapa de validación del perfil emprendedor, del equipo de trabajo del plan, la validación temprana de mercado y sostenibilidad del negocio establecida en el artículo 10 del presente acuerdo.

3. Haber recibido la aprobación técnica para su plan de negocio por parte del responsable de la unidad de emprendimiento a que alude el artículo 11 del presente acuerdo, en la etapa de formulación y postulación del plan de negocio.

4. No estar incurso en ninguna causal de inhabilidad o incompatibilidad consagradas en la ley para contratar con el Estado.

5. No estar desempeñando ningún cargo público […]”

II. HECHOS La parte actora cita, entre otros, los siguientes hechos: “1. Me formé como médico veterinario en la UCALDAS, graduándome el 13 de febrero de 2013.

2. Con el objeto de ser emprendedor y trabajador independiente, realicé estudios de maestría en desarrollo sostenible y medio ambiente.

3. Me vinculé como contratista del INVIMA en noviembre de 2014. El 9 de septiembre de 2015 me vincularon como provisional.

4. Siguiendo con el propósito de ser emprendedor me capacité con el SENA e inicié la construcción y formulación de un plan de negocio en el área de la

porcicultura ambientalmente sostenible.

5. Cuando tengo listo el plan de negocios y luego de sustentarlo en dos ocasiones, el SENA expide el Acuerdo 006 de 2017.

6. Este Acuerdo me lesiona o perjudica mi proyecto de vida y de emprendedor y es sobreviniente, como quiera que prohíbe a los funcionarios o servidores públicos ser emprendedores y por ser provisional del INVIMA me sobrevino la prohibición y se deja sin oportunidad de ser independiente y presentar y desarrollar mi plan de negocio dentro del marco del Fondo Emprender. (…)” (Se destaca)

III. EL MEDIO DE CONTROL UTILIZADO La parte actora afirma que el medio de control por el que se debe tramitar la demanda es el de nulidad por inconstitucionalidad por infracción directa de las normas constitucionales previstas en el preámbulo y los artículos 1, 2, 13, 25, 209, 53, 150 y 152 de la Constitución Política.

No obstante, esta Corporación ha sostenido que el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad por infracción de la Constitución no procede simplemente Radicado: 11001-03-24-000-2017-00424-00

Demandante: Harold Andrés Moreno Gutiérrez porque en la demanda se invoque la transgresión directa de un precepto constitucional. No es de recibo entender que el solo hecho de señalar que el acto administrativo violó, una o varias normas, exclusivamente de rango constitucional, hacen viable o procedente el medio de control mencionado.

A este efecto, se observa que, en cuanto a los requisitos para la procedibilidad del

medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, la jurisprudencia[5]1 de la Corporación ha decantado los siguientes: “[…] En primer lugar, que la disposición acusada sea un decreto de carácter general, dictado por el Gobierno Nacional o por otra entidad u organismo, en ejercicio de una expresa atribución constitucional. En segundo lugar, que el juicio de validez se realice mediante la confrontación directa con la Constitución Política, no respecto de la ley. Sobre el particular dice la jurisprudencia[6]2 que tampoco procede el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad cuando las normas constitucionales son objeto de desarrollo legal, porque en estos casos el análisis de la norma demandada ‘necesariamente involucrará el análisis de las disposiciones de rango legal…’, además de la Constitución. En tercer lugar, que la disposición demandada no sea ni un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias ni un decreto legislativo, ya que estos, conforme a los numerales 5 y 7 del artículo 241 constitucional, son de competencia de la Corte Constitucional. En cuarto lugar, se ha establecido que el acto acusado debe tratarse de un reglamento constitucional autónomo, es decir, aquel que se expide en ejercicio de atribuciones permanentes o propias que le permiten aplicar o desarrollar de manera directa la Constitución, o sea, sin subordinación a una ley específica. […]”3. En el mismo sentido, las Secciones Primera, Segunda y Tercera de esta Corporación han sostenido lo siguiente: “[…] el Despacho considera que el medio de control -antes denominado por la

ley acciónde nulidad por inconstitucionalidad, no corresponde a cualquier 1 Nota original de la providencia en cita: [5] Por vía de ejemplo: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Auto del 29 de septiembre de 2011, Radicación 11001-03-25-000-2011-00033-00; Sección Segunda – Subsección A, Sentencia del 7 de julio de 2016, Radicación 11001-03-25-000-2016-00019-00; Sección Cuarta, Auto del 22 de agosto de 2016, Radicación 11001-03-27-000-2016-00050-00; Sección Tercera – Subsección A, Radicación 11001-03-26-000-2015-00163-00; Sección Quinta, Auto de 9 de mayo de 2018, Radicación 1100103-28-000-2018-00009-00. 2 Nota original de la providencia en cita: [6] Consejo de Estado, Sección Cuarta, Auto del 30 de noviembre de 2016, Radicación 11001-03-27-000-2012-00046-00. 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 6 de junio de

2018. Consejero ponente: Oswaldo Giraldo López.

Radicado: 11001-03-24-000-2017-00424-00

Demandante: Harold Andrés Moreno Gutiérrez juicio de validez que se haga sobre un reglamento o acto administrativo que presuntamente viola la Constitución Política, porque este sólo es un presupuesto para el ejercicio de este mecanismo de control. En efecto, es claro

que el art. 135 establece que la nulidad se produce “por infracción directa de la Constitución”. No obstante, esto no significa que todo juicio de inconstitucionalidad de los reglamentos o actos administrativos en general corresponda al ejercicio de este medio de control, pues existe otro requisito, no establecido por la naturaleza de la norma violada, sino por la de la disposición demandada. Establece el art. 135 que lo demandado serán: “… los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política”, y el inciso segundo agrega que: “También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional. Aunque una lectura ligera de la norma admite pensar que cualquier disposición administrativa que viole la Constitución se examina con este medio de control, lo cierto es que la filosofía que recoge el art. 135 no es esa; más bien establece un medio de control especial para aquellas normas que carecen de fuerza de ley, pero que desarrollan directamente la Constitución, y que expiden tanto el Gobierno Nacional como otras entidades u organismos, sin ley que trate previamente el tema. Se alude a los denominados reglamentos autónomos, o praeter legem, o constitucionales o independientes, cuya naturaleza es la de un reglamento no la de una ley. En estos términos, el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad

exige varios requisitos, entre ellos –para efectos de esta providenciase destacan tres: i) que la norma demanda (sic) sea un reglamento autónomo o constitucional, requisito principal del medio de control; ii) que la confrontación o juicio de validez se haga directamente contra la Constitución Política; y iii) no importa la autoridad que expida el acto, porque puede ser el Gobierno Nacional u otra autoridad, siempre que expidan un reglamento autónomo -por autorización de la Constitución. (…) Aunado a ello, conforme al artículo 49 de la Ley 270 de 1996, la procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad estará sujeta a que sobre el acto no recaiga la competencia del Consejo de Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo. (…) En estas condiciones, se concluye que las disposiciones acusadas material y formalmente se expidieron en ejercicio de la facultad reglamentaria y que los cargos invocados no implican una confrontación directa con la Constitución Política, por lo que el medio de control debe adecuarse al de nulidad, regulado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”.4

V. LA NATURALEZA DE LA NORMA DEMANDADA 4 Auto de 10 de octubre de 2012, Expediente núm. 2012-00056-00, consejero ponente: Enrique Gil Botero, y Auto de 12 de febrero de 2015, Expediente núm. 2014-01542-00, consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Auto de 12 de noviembre de 2015, Expediente núm. 2014-00573-00,

consejera ponente. María Elizabeth García González.

Radicado: 11001-03-24-000-2017-00424-00

Demandante: Harold Andrés Moreno Gutiérrez El Despacho evidencia que el Acuerdo núm. 0006 de 30 de junio de 2017, no es un reglamento constitucional autónomo. Por el contrario, se trata de un acto administrativo de carácter general expedido por el SENA que, de acuerdo con su parte motiva, fue proferido en ejercicio de la facultad que presuntamente le confiere el Decreto 249 de 2004, “por el cual se modifica la estructura del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA”, y el Decreto 934 de 2003, “Por el cual se reglamenta el funcionamiento del Fondo Emprender FE”, al Consejo Directivo Nacional del SENA para administrar y regular el mencionado fondo.

En la parte considerativa del acto acusado también se invoca el artículo 40 de la Ley 789 de 2002, la cual creó el Fondo Emprender como una cuenta independiente y especial adscrita al Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, administrada por dicha entidad. Como puede apreciarse, el acto demandado no se expide en desarrollo directo de la Constitución Política, requisito indispensable para la procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, es decir, no se tratan de un reglamento o decreto constitucional autónomo. Ahora, del texto de la demanda y de los anexos de ella, se desprende que el interés que le asistió a las entidades demandadas en la expedición del acto acusado, fue el reglamentar el Fondo Emprender, el cual es una cuenta

independiente y especial adscrita al Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena). El artículo que demanda el accionante regula de manera general los requisitos que cualquier ciudadano debe cumplir para presentar un proyecto empresarial y de esta manera poder obtener financiación por parte del mentado fondo. Entonces, el acto acusado, en realidad es un “acto administrativo de carácter general”5, pues crea una situación jurídica de carácter abstracto e impersonal, no relacionada directa e inmediatamente con una persona determinada.

VI. MEDIO DE CONTROL PROCEDENTE 5 Artículo 137 del CPACA Radicado: 11001-03-24-000-2017-00424-00

Demandante: Harold Andrés Moreno Gutiérrez Como ha sido reseñado por esta Corporación6, desde el primer código contencioso administrativo, esto es la Ley 130 de 1913, se estableció un control contencioso contra los actos de las corporaciones o empleados administrativos, a través de las acciones de nulidad y de lesividad, esta última referida a revisar dichos actos “en el concepto de ser lesivos de derechos civiles”, caso en el cual se procedía a petición de quienes tuvieran interés en ello. En la ley 167 de 1941, segundo código contencioso administrativo, se estructuró de manera más clara las acciones, denominándolas de nulidad y de plena jurisdicción, correspondientes a los contenciosos objetivo y subjetivo. En el Decreto 01 de 1984, tercer código contencioso administrativo, se regulan las dos acciones denominándolas de nulidad simple y de nulidad y restablecimiento del derecho.

Sostuvo esta Corporación que dichas acciones se diferencian, entre otros

aspectos, en cuanto a la titularidad de la acción; así, la de nulidad es una acción popular, abierta a todas las personas, cuyo ejercicio no necesita del ministerio de un abogado; en tanto que el uso de la acción de nulidad y restablecimiento está condicionado a la existencia de un interés, de manera que podrá ejercerla quien considere que su derecho ha sido lesionado y es necesario para tal efecto el apoderamiento de un profesional del derecho; otro aspecto que distingue a las dos acciones tiene que ver con su procedibilidad, el cual se vincula directamente con la teoría de los motivos y finalidades, explicada así: “[…] Algunos meses después, la teoría de los móviles y finalidades encuentra su formulación acabada en la sentencia de agosto 10 de 1961, tomo LXIII, núms. 392-396, p. 202), con ponencia de CARLOS GUSTAVO ARRIETA ALANDETE, en donde se dijo: ¨No es la generalidad del ordenamiento impugnado el elemento que determina la viabilidad del contencioso popular de anulación. Son los motivos determinantes de la acción y las finalidades que a ella ha señalado la ley, los elementos que sirven para identificarla jurídicamente y para calificar su procedencia. ...los únicos motivos determinantes del contencioso popular de anulación son los de tutelar el orden jurídico y la legalidad abstracta contenida en esos estatutos superiores, y que sus finalidades son las de someter la administración pública al imperio del derecho objetivo. (…) “Los motivos y finalidades del actor deben estar en consonancia con los motivos y finalidades que las normas legales asignan a la acción. Es

presumible esta similitud ... cuando se acciona por la vía del contencioso popular de anulación contra actos impersonales y abstractos, porque esta clase de ordenamientos entrañan una violación continua y permanente de la legalidad objetiva, que afecta 6 CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola. Sentencia de 4 de marzo del 2003. Radicación: 11001-03-24-000-1999-05683-02 (IJ030). Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR.

Radicado: 11001-03-24-000-2017-00424-00

Demandante: Harold Andrés Moreno Gutiérrez directamente a la comunidad ... Distinta es la situación cuando el recurso se dirige contra actos particulares, (caso en el cual) la doctrina de los motivos y finalidades opera en dos formas : si la declaratoria de nulidad solicitada no conlleva el restablecimiento del derecho subjetivo, el contencioso popular puede ejercitarse inclusive por el titular de ese derecho; pero si la sentencia favorable a las pretensiones del actor determina el restablecimiento automático de la situación jurídica individual afectada por la decisión enjuiciada, el recurso objetivo no será admisible, salvo que la acción se intente dentro de los cuatro meses…¨ (…) la Corporación reiteró y precisó la doctrina de 1961, al introducir la idea de “pretensión litigiosa”, como elemento de distinción entre las dos acciones. Se dijo en esa oportunidad, en auto de 8 de agosto de 1972, Mag. Pon. Dr. HUMBERTO MORA, que las acciones de nulidad y de plena jurisdicción se distinguían en

el sentido de que la primera buscaba la tutela del orden jurídico abstractamente considerado, sobre la base del principio de jerarquía normativa, lo cual originaba un proceso que, en principio, no llevaba implicado un litigio o contraposición de pretensiones; en tanto que la segunda, tenía por objeto la garantía de derechos privados, vulnerados por actuaciones de la administración, lo cual se lograba mediante el restablecimiento del derecho o el resarcimiento del daño. (…) Dentro de su proceso de evolución, la teoría de los motivos y finalidades fue objeto de algunas precisiones, mediante auto de 2 de agosto de 1990, de la Sección Primera, con ponencia de PABLO CACERES, en relación con la acción de nulidad frente a actos particulares. Se dijo en dicho auto lo siguiente: ¨(…) Dice el auto comentado que “Es de vital importancia anotar … que si la facultad de los ciudadanos de atacar jurisdiccionalmente actos administrativos de contenido subjetivo no tuviera limitación alguna y la acción del artículo 84 se pudiera emplear indiscriminadamente, no solo contra los actos generales o reglamentarios, sino contra todos aquellos creadores de situaciones particulares, derechos o relaciones de esta naturaleza, sin excepción alguna, carecería totalmente de sentido que la ley hubiera establecido expresamente las acciones de nulidad en los casos arriba enlistados y en otros que la sabiduría del legislador dispondrá en su oportunidad. En tal supuesto bastaría la simple acción de nulidad de que habla el artículo 84 del C. C. A. para gobernar todas las hipótesis en que se impugnaran actos por cualquier persona. Lo contrario es dejar al

garete, a la deriva y sin gobierno los derechos individuales y quitarle a los actos administrativos particulares la virtud de ser ejecutorios. Es, sencillamente, acabar con el principio básico de la seguridad de las relaciones jurídicas que vertebra el derecho colombiano y le hace indispensable en el mantenimiento del sistema político¨ (…)” 7 Así las cosas, en la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se recoge como norma positiva los criterios jurisprudenciales señalados y se precisan, los casos excepcionales en los que procede el medio de control de nulidad contra actos de carácter particular y 7 Ídem.

Radicado: 11001-03-24-000-2017-00424-00

Demandante: Harold Andrés Moreno Gutiérrez concreto, manteniéndose vigente el criterio de los móviles y finalidades para establecer cuándo se persigue o produce el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero, especialmente en lo relacionado con la idea de “pretensión litigiosa”, como elemento de distinción entre las dos acciones, así como a partir de su “causa petendi”.

De acuerdo con el inciso segundo del artículo 138 del CPACA, “(…) podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe u