CE-SECCIÓN PRIMERA-11001-03-24-000-2017-00442-00

MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Respecto del acto por medio del cual se adopta el Código de Ética en la Universidad Popular del Cesar / RÉGIMEN DE INHABILIDADES – Se rige por lo previsto en la Constitución Política y goza de reserva legal / PRINCIPIO DE RESERVA LEGAL – Opera en materia de inhabilidades e incompatibilidades / RÉGIMEN DE INHABILIDADES – Fundamentación / PRINCIPIO DE AUTONOMÍA UNIVERSITARIA – Límites / PRINCIPIO DE AUTONOMÍA UNIVERSITARIA – Alcance / PRINCIPIO DE AUTONOMÍA UNIVERSITARIA – No puede contrariar la reserva legal en materia de inhabilidades / RESERVA LEGAL – Excepción en materia de inhabilidades e incompatibilidades, las establecidas en los estatutos de la institución / INHABILIDAD PARA SER CANDIDATO A RECTOR O A MIEMBRO DE LOS CONSEJOS SUPERIOR, ACADÉMICO O DE FACULTAD – No se encuentra prevista en la ley y tampoco en los estatutos generales de la institución / ACTO POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA EL CÓDIGO DE ÉTICA EN LA UNIVERSIDAD POPULAR DEL CESAR – Es contrario al ordenamiento superior. Desconoce lo previsto en la Ley 30 de 1992 en materia de inhabilidades e incompatibilidades / DERECHO DE ELECCIÓN Y DE ACCESO AL DESEMPEÑO DE FUNCIONES Y CARGOS PÚBLICOS – Se vulnera al no permitir inscribirse como candidatos a rector o miembro de los Consejos Superior, Académico o de Facultad, a quienes sean contraparte del establecimiento educativo en un proceso judicial que

persiga una indemnización económica / FACULTADES DE LA AUTONOMÍA

UNIVERSITARIA – Exceso / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA

[E]l régimen de inhabilidades de los servidores públicos se rige por lo previsto en la Constitución Política y goza de reserva legal. Así lo ha establecido la jurisprudencia de la Corte Constitucional al indicar que se trata de un régimen incompleto en el texto Superior que puede ser configurado por el legislador, siempre que se respeten los límites señalados en la jurisprudencia, los cuales se derivan de la misma norma superior. En igual sentido, la [Sala Plena] del Consejo de Estado, al referirse al fundamento de las inhabilidades, ha puntualizado que por limitar derechos y libertades, su previsión debe tener origen constitucional y legal. […] De lo precedente resulta claro que el principio de autonomía universitaria debe ejercerse dentro de los límites previstos en la Constitución y la ley y, por tanto, no puede contrariar la reserva legal en materia de inhabilidades, reserva esta que encuentra una excepción en el artículo 67 de la Ley 30 de diciembre 28 de 1992, el cual dispone que los integrantes de los consejos superiores o de los consejos directivos que tuvieren la calidad de empleados públicos y el rector, se sujetan a los impedimentos, inhabilidades e incompatibilidades establecidas no solo en la ley sino también en los estatutos. […] Descendiendo al caso sub judice, se observa que el artículo 44 del Código de Ética y Buen Gobierno de la Universidad Popular del Cesar establece una inhabilidad consistente en que no podrán inscribirse como candidatos a rector o miembro de los Consejos Superior,

Académico o de Facultad, quienes sean contraparte de ese establecimiento educativo en un proceso judicial que persiga una indemnización económica. La inhabilidad en discusión no se encuentra prevista en la ley y tampoco en los estatutos generales de la institución, sino que se adoptó en el Código de Ética y Buen Gobierno de la Universidad, de ahí que, en principio, la restricción para ser candidato a rector o a miembro de los Consejos Superior, Académico o de Facultad prevista en el acto demandado es contraria al ordenamiento superior, por cuanto, de una parte desconoce lo previsto en la Ley 30, en relación con la reserva legal en materia de inhabilidades e incompatibilidades para esta clase de servidores; y, de otra, vulnera el derecho constitucional de elección y de acceso al desempeño de funciones y cargos públicos y excede las facultades de la autonomía universitaria. […] De conformidad con los argumentos expuestos, para la Sala Unitaria se reúnen los requisitos para acceder a la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto acusado, por violación de las disposiciones invocadas como vulneradas. En consecuencia, se decretará la suspensión provisional (parcial) de los efectos de artículo 1º del Acuerdo 012 de 25 de septiembre de 2008, «Por el cual se adopta el Código de Ética en la Universidad Popular del Cesar», expedido por el Consejo Superior de la Universidad Popular del Cesar, en relación con el artículo 44 del Código de Ética de la Universidad Popular del Cesar. MEDIDAS CAUTELARES – Finalidad / MEDIDAS CAUTELARES – Requisitos de procedencia / MEDIDAS CAUTELARES – Clasificación / MEDIDAS

CAUTELARES – Criterios de aplicación / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Requisitos de procedencia / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Características / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Su procedencia surge del análisis que se hace del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como vulneradas / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Análisis inicial no implica prejuzgamiento / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Requisitos: periculum in mora o perjuicio de la mora, fumus boni iuris o apariencia de buen derecho y ponderación de intereses / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias, Consejo de Estado Sala Plena y Secciones Primera, Tercera y Quinta, de 21 de abril de 2009, Radicación 1100103-15-000-2007-00581-00(PI), C.P. Ruth Stella Correa Palacio; 17 de marzo de 2015, radicación 11001-03-15-000-2014-03799-00, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; 22 de septiembre de 2001, Radicación 11001-03-24-000-2007-00073-00, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta; 13 de mayo de 2015, Radicación 1100103-26-000-2015-00022-00 (53057), C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; 13

de octubre de 2016, Radicación 11001-03-28-000-2015-00019-00, C.P. Alberto Yepes Barreiro; 31 de mayo de 2018, Radicación 11001-03-28-000-2017-0003600, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; y Corte Constitucional, Sentencia C379 de 2004. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 238 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 230 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 / LEY 30 DE 1992 – ARTÍCULO 67

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 012 DE 2008 (25 de septiembre) CONSEJO SUPERIOR DE LA UNIVERSIDAD POPULAR DEL CESAR – ARTÍCULO 1 EN RELACIÓN CON EL ARTÍCULO 44 DEL CÓDIGO DE ÉTICA DE LA

UNIVERSIDAD POPULAR DEL CESAR (Suspendido parcialmente)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-24-000-2017-00442-00

Actor: LOMBARDO AURELIO ESPITIA GARZÓN

Demandado: UNIVERSIDAD POPULAR DEL CESAR – CONSEJO SUPERIOR

UNIVERSITARIO DE LA UNIVERSIDAD POPULAR DEL CESAR

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Asunto: Decreta medida cautelar AUTO INTERLOCUTORIO El Despacho procede a resolver la solicitud de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos del artículo 1º del Acuerdo 012 de 25 de septiembre de 2008, «Por el cual se adopta el Código de Ética en la Universidad Popular del Cesar», expedido por el Consejo Superior de la

Universidad Popular del Cesar. I.- ANTECEDENTES La demanda El ciudadano LOMBARDO AURELIO ESPITIA GARZÓN instauró demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, -que se interpretó como de nulidad-1, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, de los efectos del artículo 1º del Acuerdo 012 de 25 de septiembre de 2008, expedido por el Consejo Superior de la Universidad Popular del Cesar, específicamente en lo relacionado con el artículo 44 del Código de Ética que se adopta mediante el acto acusado, que establece que no pueden inscribirse como candidatos a rector o a miembros de los Consejos Superior, Académico o de Facultad, quienes «teniendo demandada a la Universidad o viceversa aspiren a recibir indemnización económica». 1 Cfr. auto admisorio de la demanda, folio 95 del cuaderno principal. II.- LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL El actor afirmó que el acto acusado constituye una clara infracción de la Constitución Política, en la medida en que establece una limitación específica al derecho fundamental constitucional a elegir y ser elegido, previsto en el artículo 40

Superior. Señaló que se configura una violación de la reserva legal establecida en el artículo 122 de la Constitución Política, dado que se evidencia una usurpación de funciones que es contraria al artículo 113 ibidem, según el cual los impedimentos para ser designado servidor público solo los establece el legislador. Precisó que con la expedición del acto acusado se infringió el artículo 69 de la Constitución Política, dado que constituyó una «extralimitación» del ejercicio de la autonomía universitaria. Adujo que la dinámica y los procedimientos establecidos en los estatutos de la Universidad Popular del Cesar para la elección de sus autoridades, demanda la realización de procesos electorales que se establecen y reglamentan para cada autoridad y período respectivo, para lo cual se convoca a la participación de todos los miembros de los estamentos universitarios, con el fin de que se elijan a los representantes ante los diferentes Consejos de la Universidad. Indicó que se vulnera el derecho fundamental de ser elegido a quien le sea denegada su inscripción por el Tribunal de Garantías Electorales de la Universidad Popular del Cesar, órgano competente para tal fin, según lo establecido en los estatutos. Explicó que es jurídicamente inaceptable que se pueda limitar a un ciudadano su derecho fundamental a ser elegido, pese a cumplir todos los requisitos constitucionales, legales y estatutarios, solo por el hecho de tener la condición de demandante dentro de un proceso seguido contra la Universidad Popular del Cesar en el que aspire a una indemnización económica, como lo prevé el artículo 44 del Código de Ética y Buen Gobierno de la Universidad, adoptado por el Consejo Superior Universitario mediante el acto acusado.

Tal situación, a su juicio, implica que quien aspire a inscribirse en los procesos de elección de la Institución educativa debe previamente renunciar a un derecho patrimonial, en litigio, para poder ser elegido en alguno de los cargos directivos, o esperar la decisión judicial correspondiente para poder inscribir su candidatura, lo cual resulta violatorio del debido proceso. III.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR La Universidad Popular del Cesar descorrió el traslado de la medida cautelar y señaló que el artículo 44 del Código de Ética de la Universidad es contrario al ordenamiento jurídico, como lo sostuvo la Sección Quinta del Consejo de Estado en el proceso del medio de control de nulidad electoral en el que se denegó la pretensión de anulación de la elección del rector de ese centro educativo2. Indicó que, a pesar de lo anterior, no puede estimarse que todo el Código vulnere las normas superiores, por cuanto el ejercicio argumentativo del demandante se limitó a lo previsto en el artículo 44 en comento. 2 Cita la sentencia de 31 de mayo de 2018, número único de radicación 11001-03-28-000-201700036-00, CP: Carlos Enrique Moreno Rubio.

Por lo anterior concluyó que: «[…] Se prohíja la solicitud de suspensión de los efectos del acto administrativo demandado en nulidad, de cara al referido artículo 44, pero no así respecto del artículo 1.º del Acuerdo demandado que comporta un análisis definitivamente distinto (…) por una razón potísima: la confrontación con las normas superiores invocadas como violadas frente al aludido artículo 1.º del

acuerdo demandado contempla una temática sustancialmente incomparable como la adopción normativa de un código y no se le conoció siquiera mínima línea argumentativa al actor para igualmente demandar su nulidad. Teniendo en cuenta lo anterior, respetuosamente solicito que no sea concedida la medida […]».3 IV.- CONSIDERACIONES DEL DESPACHO Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo Las medidas cautelares son aquellos instrumentos con los cuales el ordenamiento jurídico protege, de manera provisional y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso4. El Capítulo XI del Título V de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011 (CPACA) presenta el régimen cautelar del procedimiento contencioso administrativo como un instrumento concreto de la garantía efectiva y material de acceso a la administración de justicia, que busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la Jurisdicción en procura de solucionar una determinada controversia.5 3 Cfr. folio 23 del cuaderno de medidas cautelares. 4 Ver ampliación de esta definición en la sentencia C379 de 2004, de la Corte Constitucional. 5 Sobre la finalidad de las medidas cautelares, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, providencia de 13 de mayo de 2015, C.p. doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa radicación núm. 11001-03-26-000-2015-00022-00 (53057), en la que se aseveró: « […] se busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la

Jurisdicción, a tal punto que para el momento de obtener una decisión favorable se torne en ilusorio el ejercicio del derecho reconocido, pues al decir de Chiovenda “la necesidad de servirse del proceso para conseguir la razón no debe convertirse en daño para quien tiene la razón”[…]». De acuerdo con la norma, las medidas cautelares se clasifican en preventivas, cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; conservativas, si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; anticipativas, de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y de suspensión, que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa.6 En cuanto a los criterios de aplicación que debe seguir el Juez para la adopción de la medida, merece destacarse que aquel cuenta con un amplio margen de discrecionalidad, si se atiende a la redacción del artículo 229, el cual permite decretar todas aquellas «que considere necesarias […]». No obstante, a voces del citado artículo, su decisión estará sujeta a lo «regulado» en dicho Estatuto, previsión que apunta a un criterio de proporcionalidad, si se armoniza con lo dispuesto en el artículo 231 ídem, según el cual para que la medida sea procedente debe el demandante presentar «documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla». (Resaltado fuera del texto). Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de

esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 20157, señaló: «[…] La doctrina también se ha ocupado de estudiar, en general, los criterios que deben tenerse en cuenta para el decreto de medidas cautelares, los cuales se sintetizan en el fumus boni iuris y periculum in mora. El primero, o apariencia de buen derecho, se configura cuando el Juez encuentra, luego de una apreciación provisional con base en un conocimiento sumario y juicios de 6 Artículo 230 del CPACA. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia de 17 de marzo de 2015, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicación núm. 11001-03-15-000-2014-03799-00. verosimilitud o probabilidad, la posible existencia de un derecho. El segundo, o perjuicio de la mora, exige la comprobación de un daño ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho. […]». (Negrillas fuera del texto). También la Sección Tercera, en auto de 13 de mayo de 20158, sostuvo: «[…] Lo anterior quiere significar que el marco de discrecionalidad del Juez no debe entenderse como de arbitrariedad, razón por la cual le es exigible a éste la adopción de una decisión judicial suficientemente motivada, conforme a los materiales jurídicos vigentes y de acuerdo a la realidad fáctica que la hagan comprensible intersubjetivamente para cualquiera de los sujetos protagonistas del proceso y, además, que en ella se refleje la pretensión de justicia, razón por la cual es

dable entender que en el escenario de las medidas cautelares, el Juez se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de verificar los elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el fumus boni iuris y el periculum in mora, debe proceder a un estudio de ponderación y sus sub principios integradores de idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu, ya que se trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad. 9(Negrillas no son del texto). 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, providencia de 13 de mayo de 2015, C.P. doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa, radicación núm. 11001-03-26-0002015-00022-00 (53057). 9 Sobre la aplicación de la proporcionalidad, la misma providencia indicó: «[…] Se ha sostenido en anteriores ocasiones: (…) La discrecionalidad, en cuanto fenómeno con trascendencia jurídica, se concibe como un margen permitido de acción a las autoridades de cualquiera de los poderes públicos, en los eventos en que debiendo adoptar una decisión, el marco de sujeción a su actuación establecido por el ordenamiento jurídico resulta a todas luces indeterminado, correspondiéndole construir la decisión y, por lo tanto, las consecuencias jurídicas de la misma, bajo consideraciones objetivas de acatamiento y respeto al orden jurídico y a sus principios estructurantes. (…) El asunto resulta elemental: allí donde el Juez Administrativo no esté gobernado por reglas, lo más

posible es que la actuación se soporte en principios o mandatos de optimización, luego la proporcionalidad y ponderación no son metodologías extrañas en la solución de conflictos y en la reconducción de la actividad de la jurisdicción contencioso administrativa al cumplimiento material de los postulados del Estado social de derecho. En todo caso, la proporcionalidad y la ponderación no representan ni la limitación, ni el adelgazamiento de los poderes del juez administrativo, sino que permiten potenciar la racionalidad y la argumentación como sustento de toda decisión judicial. Cabe, entonces, examinar cómo se sujeta la actividad discrecional del juez administrativo a las reglas de la ponderación, como expresión más depurada del principio de proporcionalidad’ En consecuencia, la observancia de este razonamiento tripartito conlleva a sostener que en la determinación de una medida cautelar, que no es más que la adopción de una medida de protección a un derecho en el marco de un proceso judicial, el Juez debe tener en cuenta valoraciones de orden fáctico referidas a una estimación de los medios de acción a ser seleccionados, cuestión que implica i) que la medida decretada sea adecuada para hacer frente a la situación de amenaza del derecho del afectado (idoneidad); ii) que, habida cuenta que se trata de una decisión que se adopta al inicio del proceso judicial o, inclusive, sin que exista un proceso formalmente establecido, la medida adoptada sea la menos lesiva o invasora respecto del marco competencial propio de la administración pública (necesidad) y, por último, es necesario iii) llevar a cabo un razonamiento eminentemente jurídico de ponderación , en virtud del cual se debe

determinar de manera doble el grado de afectación o no satisfacción de cada uno de los principios contrapuestos (…) que ordena analizar si se encuentra justificado que la satisfacción de uno de los principios afecte al otro […]».(Subrayas fuera del texto original). Así pues, conforme a la Jurisprudencia de esta Corporación, en el examen de procedibilidad de la medida solicitada, deberá verificarse la concurrencia de los elementos tradicionales que ameritan la imposición de la cautela, a saber: (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, y, (iii) la ponderación de intereses. La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el CPACA10 se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política. Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida. Su finalidad, pues, es la de «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».11 Merece resaltarse que la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos en el Decreto 01 de 1984, se supeditaba a la manifiesta

10 El artículo 230 del CPACA señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, «una o varias de las siguientes» cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta «vulnerante o amenazante», cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o que se realice una obra o una demolición de una obra con el objeto de evitar el acaecimiento de un perjuicio o que los efectos de este se agraven (numeral 4); impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer (numeral 5). Cuando la medida cautelar implique la adopción de un acto discrecional, el Juez no puede sustituir a la autoridad competente, sino limitarse a ordenar su adopción según la Ley (parágrafo). 11 Providencia citada ut supra. Cfr. Notal al pie 15. infracción de la norma invocada, indicándose que en acciones distintas a la objetiva de legalidad se requería demostrar, aunque fuera sumariamente, el perjuicio con la ejecución del acto. Por ello, la innovación más relevante de la Ley 1437 consistió en referirse expresamente a la confrontación de legalidad que debe efectuar el Juez de la medida; es decir, ese análisis inicial de legalidad del acto acusado, de cara a las normas que se estiman infringidas12. Acerca de la manera en la que el Juez aborda este análisis inicial, la Sala Plena

de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en la citada providencia de 17 de marzo de 2015 sostuvo: «[…] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud. Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones 12 Vale la pena ahondar en el tema de la transición del régimen de las medidas cautelares que tuvo lugar con el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, asunto explicado en la citada providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente núm. 11001-03-15000-2014-03799-00), en la cual se puntualizó: «[…] Ahora bien, centrando el estudio en la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo, es notorio para la Sala que la nueva disposición, sin desconocer los rasgos característicos del acto administrativo, amplió, en pro de

una tutela judicial efectiva, el ámbito de competencia que tiene el Juez de lo contencioso administrativo a la hora de definir sobre la procedencia de tal medida cautelar; y ese cambio, que se refleja en el tenor literal de la norma, consulta la intención del legislador y el entendimiento de la medida cautelar en el marco constitucional. Una interpretación del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo teniendo en cuenta solamente la variación literal del enunciado normativo, pudo haber generado en los inicios de su aplicación la idea de que la existencia de una manifiesta infracción, a la que hacía referencia el artículo 152 del anterior Código, fue reemplazada por el surgimiento en el análisis judicial de una oposición entre el acto y las normas superiores, sin que ello comportara una diferencia material en el contenido normativo de ambas disposiciones. Sin embargo, estudiados los antecedentes de la disposición debe arribarse a una conclusión diferente, dado que, se insiste, la medida cautelar en el nuevo escenario judicial de esta Jurisdicción obedece y reclama la tutela judicial efectiva […]». iniciales, no sujeta la decisión final […]»13. (Resaltado fuera del texto original). Como lo refiere la providencia transcrita, es importante la prevención efectuada por el legislador al advertir que la decisión sobre la medida cautelar de ningún modo implica prejuzgamiento, teniendo en cuenta que, como lo ha precisado la Jurisprudencia de esta Sala, se trata de «mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto»14. Requisitos de procedencia de la suspensión de los efectos del acto acusado.

A voces del artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud». Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo: 13 Idem. 14 Así lo sostuvo el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en la providencia de 11 de marzo de 2014, C.P. Guillermo Vargas Ayala, radicación núm. 11001-0324-000-2013-00503-00, al expresar que: «Con el ánimo de superar los temores y las reservas que siempre acompañaron a los Jueces respecto del decreto de la suspensión provisional en vigencia de la legislación anterior, célebre por su escasa efectividad producto de las extremas exigencias que la Jurisprudencia le impuso para salvaguardar su imparcialidad, el inciso segundo del artículo 229 del CPACA expresamente dispone que “[l]a decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento”. De lo que se trata, entonces, con esta norma, es de brindar a los Jueces “la tranquilidad de que se trata de mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto sub lite” […]. Una suerte de presunción iure et de iure,

sobre cómo acceder a la medida no afecta la imparcialidad del Juez ni compromete su capacidad de discernimiento ni poder de decisión, que busca además promover la efectividad del nuevo régimen cautelar introducido. La Jurisprudencia ya ha ido señalado que este enunciado debe ser visto como un límite a la autorización que se otorga al Juez para que analice los hechos, las pruebas y los fundamentos del caso, pues es evidente que por tratarse de una primera aproximación al asunto este análisis debe ser apenas preliminar, razón por la cual no puede suponer un examen de fondo o “prejuzgamiento” de la causa […]. La carga de argumentación y probatoria que debe asumir quien solicita la medida cautelar, garantizan que el Juez tenga suficientes elementos de juicio para emprender esta valoración sin tener que desplegar un esfuerzo analítico propio de la fase final del juicio ni renunciar ni relevarse del examen más profundo que debe preceder a la sentencia». (Negrillas fuera del texto original). «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.

En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos:

1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.

2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.

3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que re