CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2017-00453-00-2019

ACUMULACIÓN OBJETIVA DE PRETENSIONES – Requisitos / ACUMULACIÓN OBJETIVA DE PRETENSIONES – Competencia del juez / COMPETENCIA DEL JUEZ - Para conocer de pretensiones de nulidad, de nulidad y restablecimiento del derecho y reparación directa / ACTO DEFINITIVO – Concepto / ACTO DE TRÁMITE – Lo es el que designa un mandatario dentro de un proceso liquidatario / ACTO DE TRÁMITE - No es pasible de control judicial / COMPETENCIA DE LOS JUECES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA – Para conocer de la demanda con pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho y de reparación directa con cuantía / COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO - Se fija por el lugar de ubicación de la sede de la entidad demandada o por el domicilio del particular demandado / FALTA DE COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO - En razón de la cuantía y el territorio / REMISIÓN POR COMPETENCIA DEL EXPEDIENTE - Por tratarse de un asunto cuyo conocimiento corresponde a los juzgados administrativos [E]l recurrente pretende a través del medio de control previsto en el artículo 137 del CPACA que se declare la nulidad de la Resolución No. 004478 del 5 de junio de 2014 […]. Al observar el acto acusado el Despacho advierte que se trata de un acto de trámite, no susceptible de control judicial, pues éste se expidió dentro del proceso de liquidación de la sociedad Solsalud EPS S.A. y su único propósito era designar una persona para que actuara como mandatario con representación […]. Con la designación que se hace a través del acto censurado se pretende dar

impulso a las actuaciones adelantadas dentro del proceso de liquidación de la sociedad Solsalud EPS S.A., es decir, es un acto cuyo fin es instrumentalizar dicho proceso. Con el mismo, no obstante, no se creó, modificó o extinguió una situación jurídica o un derecho, como tampoco se decidió directamente el fondo del asunto, ni se hizo imposible continuar con la actuación, sino precisamente permitir que esta tuviera curso. […] En este sentido, es claro que a esta Corporación no es competente para conocer del medio de control de nulidad interpuesto contra dicho acto de trámite, por no ser éste susceptible de control judicial. De otro lado, al examinar la demanda, es claro que la pretensión formulada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho tiene cuantía, la cual se deriva del valor de la acreencia reclamada por la sociedad demandante, que fue rechazada por la sociedad liquidada a través de la Resolución 001959 de 26 de mayo de 2014 -confirmada mediante el acto presunto producto del silencio administrativo negativo también acusado- […]. Las pretensiones formuladas en ejercicio del medio de control de reparación directa igualmente tienen la misma cuantía, derivada precisamente del valor de la acreencia reclamada por la demandante, la cual es inferior lógicamente a 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes. De acuerdo con lo previsto en los numerales 3º y 6º del artículo 155 del CPACA, la competencia para conocer de la demanda con pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho y de reparación directa, es de los Juzgados Administrativos, por lo que se dispondrá la remisión del expediente al Juzgado Cuarto Administrativo de Oralidad del Circuito

de Bogotá, Sección Primera.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Secciones Primera y Cuarta, de 2 de junio de 2016, Radicación 25000-23-41-000-2015-00723-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala, 24 de mayo de 2018, Radicación 25000-23-41-0002015-00794-01 y 19 de julio de 2018, Radicación 68001-23-33-000-2015-0014402, C.P. Oswaldo Giraldo López.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 43 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 155 NUMERAL 3 / LEY 1437

DE 2011 – ARTÍCULO 6 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 165

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá D.C., veintidós (22) de enero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-24-000-2017-00453-00

Actor: SANTA CRUZ IPS S.A Demandado: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y OTROS Referencia Medios de control de Nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho y reparación directa.

Procede el Despacho a resolver sobre la admisión de la demanda presentada con acumulación de pretensiones de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho y

reparación directa por la sociedad Santa Cruz IPS S.A. La demandante formula como pretensiones declarativas principales: la nulidad de la Resolución número 004478 de 5 de junio de 2014, “Por la cual se faculta un mandatario con representación para pronunciarse en relación con los recursos de reposición que se interpongan contra las resoluciones expedidas en el proceso liquidatorio una vez se declare la terminación de la existencia legal de SOLSALUD EPS S.A. en liquidación”. Igualmente, solicita la nulidad de los numerales 1, 2 y 3 de la Resolución 001959 de 26 de mayo de 2014, “Por medio de la cual se determina, califica y gradúa una acreencia oportunamente presentada con cargo a la masa liquidatoria de la Sociedad Solidaria de Salud Solsalud E.P.S. S.A. EN LIQUIDACIÓN”, y la nulidad del acto administrativo presunto que se configuró al no haberse resuelto el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 001959 de 26 de mayo de 2014. Como consecuencia de las declaraciones anteriores, como pretensiones condenatorias principales, a título de restablecimiento del derecho y de reparación integral, solicita que se condene a la Nación-Ministerio de Salud y de la Protección Social, a la Superintendencia Nacional de Salud y al señor Luis Fernando Hernández Vélez, en su calidad de agente especial liquidador de la sociedad Solidaria de Salud Solsalud E.P.S. S.A., al pago a favor de la sociedad demandante de: i) ciento noventa y ocho millones setecientos diez mil ochocientos setenta y seis pesos ($198.710.876), correspondientes a las acreencias debidas y

no pagadas, ii) la reparación integral y pago de todos los perjuicios materiales: lucro cesante, daño emergente y pérdida de oportunidad y, iii) los intereses comerciales de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 del Decreto 1281 de 2002 a favor de la misma sociedad. De igual forma, solicita como pretensiones subsidiarias, en ejercicio del medio de control de reparación directa, que bajo el título de imputación de daño especial, i) se declare solidaria, extracontractual y administrativamente responsable a las demandadas por los daños antijurídicos causados a la sociedad demandante con la operación administrativa materializada en la intervención y liquidación de Solsalud EPS S.A.; ii) se condene a las entidades demandadas al pago de ciento noventa y ocho millones setecientos diez mil ochocientos setenta y seis pesos ($198.710.876), correspondientes a las acreencias reclamadas y no pagadas en virtud de la inexistencia de disponibilidad presupuestal derivada de la operación administrativa que terminó con la liquidación de Solsalud E.P.S.; iii) se declare que las demandadas se han enriquecido sin justa causa, en razón al no pago de los servicios médicos prestados por la sociedad demandante y, iv) bajo el título de imputación de falla del servicio, se declare solidaria, extracontractual y administrativamente responsable a las entidades demandadas por los daños antijurídicos causados a la sociedad demandante con la operación administrativa materializada en la intervención y liquidación de Solsalud EPS S.A. ANTECEDENTES La parte actora promovió la demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Corporación que, a través de auto de 15 de diciembre de 20161,

declaró la falta de competencia para conocer del asunto, toda vez que las pretensiones de la misma no superan los 300 S.M.L.M.V. respecto a la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, ni los 500 S.M.L.M.V. respecto de la pretensión de reparación directa, razón por la cual lo remitió a los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Primera, teniendo en cuenta que en los casos en que existe acumulación de pretensiones el 1 Folios 79 y 80 del expediente. competente para conocer éstos será el Juez de la nulidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 165 del CPACA. El expediente le correspondió por reparto al Juzgado Cuarto Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Primera, quien mediante auto de 15 de marzo de 20172 declaró la falta de competencia para conocer de este asunto, y en atención a las reglas de competencia territorial para los medios de control invocados previstas en los numerales 1, 2 y 6 del artículo 156 del CPACA, remitió el expediente a los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Bucaramanga, teniendo en cuenta que tanto los actos cuestionados como la operación administrativa que puede dar lugar a la reparación directa se originaron en dicha ciudad. La parte actora presentó recurso de reposición en contra de la decisión emitida por el Juzgado Administrativo de Bogotá. Mediante providencia de 22 de septiembre de 20173 se resolvió el citado recurso en el sentido de reponer parcialmente la decisión, manteniéndola en cuanto a la falta de competencia para conocer del asunto, y corrigiéndola en el sentido de señalar que la Corporación competente

para conocer del mismo es el Consejo de Estado, toda vez que la entidad demandada es la Superintendencia Nacional de Salud. Como fundamento de lo anterior, precisó que, conforme lo examinó la Sección Cuarta del Consejo de Estado en providencia de 28 de septiembre de 20164, por Resolución número 4964 de 6 de junio de 2014 fue declarada la terminación de la existencia legal de Solsalud EPS S.A., y por tal razón no puede ser tenida como demandada en este proceso, como tampoco el señor Luis Fernando Hernández Vélez, quien se desempeñó como su agente liquidador. Y agregó que la demanda interpuesta contra dicha entidad debe entenderse dirigida contra la Superintendencia Nacional de Salud, en razón a sus funciones de control respecto de las actuaciones del liquidador de Solsalud EPS S.A., como lo ha precisado la Sección Primera de esta Corporación en proveído de 2 de junio de 20165. Para resolver, esta Sala Unitaria hace las siguientes: 2 Folios 86 y 87 del expediente. 3 Folios 100 a 103 del expediente. 4 Proferida en el proceso con radicado número 68001 2333 000 2015 00276 01 (22359), Consejera Ponente Martha Teresa Briceño De Valencia. 5 Proferida en el proceso con radicado número 68001 2341 000 2015 00723 91, Consejero Ponente Guillermo Vargas Ayala. CONSIDERACIONES Teniendo en cuenta que la presente demanda corresponde a una con acumulación de pretensiones de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho y reparación directa, se debe observar lo que establece sobre el particular el artículo 165 del CPACA:

“ARTÍCULO 165. ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES. En la demanda se podrán acumular pretensiones de nulidad, de nulidad y de restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de reparación directa, siempre que sean conexas y concurran los siguientes requisitos:

1. Que el juez sea competente para conocer de todas. No obstante, cuando se acumulen pretensiones de nulidad con cualesquiera otras, será competente para conocer de ellas el juez de la nulidad. Cuando en la demanda se afirme que el daño ha sido causado por la acción u omisión de un agente estatal y de un particular, podrán acumularse tales pretensiones y la Jurisdicción Contencioso Administrativa será competente para su conocimiento y resolución.

2. Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias.

3. Que no haya operado la caducidad respecto de alguna de ellas.

4. Que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento.” A efectos de decidir lo pertinente, el Despacho procede enseguida a verificar si se cumplen en este caso los requisitos legales de la acumulación de pretensiones, empezando por examinar el relativo a la competencia para conocer del medio de control de nulidad, pues de acuerdo con el artículo 165 del CPACA, quien conoce de éste será el competente para tramitar la demanda con pretensiones acumuladas.

De acuerdo con lo previsto en el artículo 43 de la Ley 1437 son actos definitivos, susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, “los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto

o hagan imposible continuar la actuación”. En este orden, sólo aquellas decisiones proferidas por la Administración en ejercicio de sus funciones, producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos que hacen imposible continuar con dicha actuación, en tanto afectan derechos o intereses, impongan cargas, obligaciones o sanciones o incidan en situaciones jurídicas, son susceptibles de control de legalidad, lo que significa que los actos de trámite se encuentran excluidos de dicho control, en tanto no deciden el fondo de la actuación administrativa ni ponen fin a la misma. En este sentido, esta Corporación6 ha señalado que “[…] para proceder a admitir una demanda contra un acto de la Administración, debe analizarse, por el respectivo Juez, si se trata de un verdadero acto administrativo, en tanto decide de fondo el asunto, o, si siendo de trámite pone fin al proceso, haciendo imposible continuar la actuación.” En el caso bajo examen, el recurrente pretende a través del medio de control previsto en el artículo 137 del CPACA que se declare la nulidad de la Resolución No. 004478 del 5 de junio de 2014, “Por la cual se faculta un mandatario con representación para pronunciarse en relación con los recursos de reposición que se interpusieron contra las resoluciones expedidas en el proceso liquidatorio una vez se declare la terminación de la existencia legal de Solsalud EPS S.A.” Al observar el acto acusado el Despacho advierte que se trata de un acto de trámite, no susceptible de control judicial, pues éste se expidió dentro del proceso de liquidación de la sociedad Solsalud EPS S.A. y su único propósito era designar una persona para que actuara como mandatario con representación de la

sociedad con el objeto de resolver en nombre y representación de aquella los recursos de reposición en contra de las resoluciones expedidas dentro del proceso liquidatorio, una vez declarada la terminación de la existencia legal de la sociedad. Con la designación que se hace a través del acto censurado se pretende dar impulso a las actuaciones adelantadas dentro del proceso de liquidación de la sociedad Solsalud EPS S.A., es decir, es un acto cuyo fin es instrumentalizar dicho proceso. Con el mismo, no obstante, no se creó, modificó o extinguió una situación jurídica o un derecho, como tampoco se decidió directamente el fondo del asunto, ni se hizo imposible continuar con la actuación, sino precisamente permitir que esta tuviera curso. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente 25000233700020130026401. Ahora bien, en el presente caso el acto que resultaría definitivo en el marco de las actuaciones que se adelantan en tal proceso de liquidación sería aquel que se expida para resolver el respectivo recurso de reposición o aquel que se derive del silencio administrativo negativo, por no resolver tal medio de impugnación, acto que precisamente demanda la parte actora en este asunto. Sin embargo, hay que aclarar que tal acto definitivo que estaría sujeto a control por parte de la jurisdicción es un acto particular y, por lo tanto, tal y como se plantea en la demanda, el medio de control procedente contra éste es el de nulidad y restablecimiento del derecho. En este sentido, es claro que a esta Corporación no es competente para conocer del medio de control de nulidad interpuesto contra dicho acto de trámite, por no ser

éste susceptible de control judicial. De otro lado, al examinar la demanda, es claro que la pretensión formulada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho tiene cuantía, la cual se deriva del valor de la acreencia reclamada por la sociedad demandante, que fue rechazada por la sociedad liquidada a través de la Resolución 001959 de 26 de mayo de 2014 -confirmada mediante el acto presunto producto del silencio administrativo negativo también acusadoy que corresponde a la suma de ciento noventa y ocho millones setecientos diez mil ochocientos setenta y seis pesos ($198.710.876), la cual es inferior a 300 salarios mínimos legales mensuales vigentes en el año 2017 (en que se presentó la demanda). Las pretensiones formuladas en ejercicio del medio de control de reparación directa igualmente tienen la misma cuantía, derivada precisamente del valor de la acreencia reclamada por la demandante, la cual es inferior lógicamente a 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes. De acuerdo con lo previsto en los numerales 3º y 6º del artículo 1557 del CPACA, la competencia para conocer de la demanda con pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho y de reparación directa, es de los Juzgados Administrativos, por lo que se dispondrá la remisión del expediente al Juzgado Cuarto Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Primera. 7 Artículo 155 CPACA. “Los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 3. De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes. […] 6.

De los de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía no exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes. […]”. La competencia corresponde a la citada autoridad judicial, por el factor territorial, atendiendo a que la Superintendencia Nacional de Salud tiene como domicilio o sede principal el Distrito Capital de Bogotá, y fue elección de la demandante radicar la demanda en esta ciudad. Esta entidad, como lo precisó el Juzgado de origen, y lo ha reiterado la Sección Primera del Consejo de Estado en distintos pronunciamientos8, debe fungir como parte demandada en los procesos seguidos en contra de la liquidada Solsalud EPS S.A., en atención a las funciones de seguimiento y control de las actuaciones del liquidador de dicha Entidad Promotora de Salud. Por lo anterior, el Despacho RESUELVE: PRIMERO: Declarar que la Corporación no tiene competencia para conocer de la demanda con acumulación de pretensiones promovida por la sociedad Santa Cruz

IPS S.A.

SEGUNDO: Remítase el expediente al Juzgado Cuarto Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Primera, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

Notifíquese y cúmplase. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado 8 Entre otros, los siguientes Autos de Sala: de 2 de junio 2016 (Expediente 25000-23-41-000-2015-00723-01), Consejero Ponente Guillermo Vargas Ayala; y de 24 de mayo de 2018 (Expediente 25000-2341-000-201500794-01) y 19 de julio de 2018 (Expediente 68001-2333-000-2015-00144-02), ambos con ponencia del Consejero de Estado Oswaldo Giraldo López.