CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2017-00467-00-2019

Radicado: 11001-03-24-000-2017-00467-00

Demandantes: Seifar Andrés Arce Arbeláez ASUNTOS TERRITORIALES – Programas de la administración / MEDIO DE

CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Requisitos para su procedencia / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – No procede porque en la demanda se invoque la transgresión directa de un precepto constitucional / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD - Improcedente por no tratarse de un reglamento constitucional autónomo / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD - No procede cuando es necesario analizar normas de rango legal / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD - Procedencia / ADECUACIÓN DEL MEDIO DE CONTROL – De nulidad por inconstitucionalidad al de nulidad por ser los actos demandados de carácter general expedidos en ejercicio de la potestad administrativa [E]sta Corporación ha sostenido que el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad por infracción de la Constitución no procede simplemente porque en la demanda se invoque la transgresión directa de un precepto constitucional. No es de recibo entender que el solo hecho de señalar que el acto administrativo violó, una o varias normas, exclusivamente de rango constitucional, hacen viable o procedente el medio de control mencionado. [...] En el caso concreto, el Decreto demandado no es un reglamento constitucional autónomo. Por el contrario, se tratan de un acto administrativo de carácter general expedido por la Alcaldía del Municipio de Cali [...]. Como puede apreciarse, el acto

demandado no se expide en desarrollo directo de la Constitución Política, requisito indispensable para la procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, es decir, no se trata de un reglamento o decreto constitucional autónomo. La norma demandada, en realidad es un acto administrativo de carácter general, expedido en ejercicio de la potestad del municipio para dirigir la acción administrativa regulada por la Ley 136 de 1994 y 1551 de 2012. Luego, el examen del acto acusado implica no solamente analizar las normas constitucionales citadas por el demandante, sino también las normas legales en las cuales se fundamenta. Adicional a lo anterior, de la lectura de la demanda, de sus hechos y de sus pretensiones no se desprende un restablecimiento automático del derecho, se observa que la parte actora simplemente actúa en defensa del ordenamiento jurídico en abstracto, motivo por el cual no se configura la exigencia prevista en el parágrafo del artículo 137 del CPACA para que el medio de control sea tramitado como de nulidad y restablecimiento del derecho. En este orden de ideas, y teniendo en cuenta que el acto acusado es de carácter general, el medio de control impetrado no es el de nulidad por inconstitucionalidad cuyo conocimiento le corresponde a esta Corporación sino el de nulidad simple. REMISIÓN DEL PROCESO POR COMPETENCIA AL CONSEJO DE ESTADODe juzgado administrativo por considerar que el medio de control que se ejerció fue el de nulidad por inconstitucionalidad / ADECUACIÓN DEL MEDIO DE CONTROL – De nulidad por inconstitucionalidad a nulidad /

COMPETENCIA DE LOS JUECES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA

INSTANCIA – Para conocer demandas del medio de control de nulidad contra actos administrativos proferidos por funcionarios u organismos del orden distrital o municipal / DEVOLUCIÓN POR COMPETENCIA DEL EXPEDIENTEPor tratarse de un asunto cuyo conocimiento corresponde a los jueces administrativos La Sala Plena Contenciosa de esta Corporación mediante auto proferido el 9 de diciembre del 2014, estableció que los competentes para conocer en primera instancia de las demandas de nulidad contra los actos administrativos expedidos Radicado: 11001-03-24-000-2017-00467-00

Demandantes: Seifar Andrés Arce Arbeláez por autoridades del orden municipal o distrital son los jueces administrativos. Por su parte, el artículo 155 de la Ley 1437 de 2011, establece que el juez competente para conocer sobre la demanda de nulidad presentada contra actos administrativos proferidos por funcionarios u organismos de orden distrital y municipal es el Juez Administrativo en primera instancia y, según lo dispuesto por el articulo 156 ejusdem, serán los del lugar donde se haya expedido el acto demandado. Como el Decreto 4110200541 fue expedido por la Alcaldía de Santiago de Cali, son los jueces administrativos de ese municipio los competentes para conocer de la presente demanda. En razón de lo anterior, el despacho advierte que atendiendo el criterio de la entidad que profirió el acto, el competente para conocer del actual medio de control sigue siendo el Juzgado Catorce (14)

Administrativo del Circuito de Cali.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Sección Primera,

de 6 de junio de 2018, Radicación 11001-03-15-000-2008-01255-00, C.P. Oswaldo Giraldo López y 27 de marzo de 2014, Radicación 11001-03-24-0002013-00624-00, C.P. María Claudia Rojas Lasso.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 155

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., (26) veintiséis de marzo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-24-000-2017-00467-00

Actor: SEIFAR ANDRÉS ARCE ARBELÁEZ Demandado: ALCALDÍA DE SANTIAGO DE CALI Referencia: Remite por competencia Atendiendo lo previsto en el proveído del 30 de julio de 2018, mediante el cual el Consejero de Estado Hernando Sánchez Sánchez remitió el presente proceso a este despacho en cumplimiento de la medida de compensación ordenada en el Acuerdo 094 del 16 de mayo del año en curso, proferido por la Sala plena de esta Corporación, se avoca conocimiento del expediente de la referencia.

I. ANTECEDENTES Radicado: 11001-03-24-000-2017-00467-00

Demandantes: Seifar Andrés Arce Arbeláez 1.1. El ciudadano Seifar Andrés Arce Arbeláez, en nombre propio, presentó

demanda en ejercicio del medio de control de nulidad en contra del Decreto núm. 4110200541, “por medio del cual se promueven prácticas de cultura ciudadana desde la administración central de Santiago de Cali”, proferido por la a Alcaldía de Santiago de Cali. 1.2. La norma demandada es del siguiente tenor: “ALCALDÍA DE SANTIAGO DE CALI Despacho Alcalde Decreto No. 4110200541 de 2016 Octubre 7 POR EL CUAL SE PROMUEVEN PRÁCTICAS DE CULTURA CIUDADANA DESDE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL DE SANTIAGO DE CALI EL ALCALDE DE SANTIAGO DE CALI, en ejercicio de las facultades Constitucionales y legales, en especial las conferidas en el artículo 315, numeral 3 de la Constitución Nacional; Ley 136 de 1994, modificada por la Ley 1551 de 2012, Ley 489 de 1998 y

CONSIDERANDO

(…)

DECRETA: ARTÍCULO PRIMERO: FINALIDAD DEL DECRETO. Implementar acciones para configurar espacio de equidad e inclusión, teniendo en cuenta que todo mensaje producido en la Alcaldía de Santiago de Cali, debe fundarse en un deseo de convivencia y respeto en las relacionales laborales de los servidores públicos y contratistas de la entidad.

ARTÍCULO SEGUNDO: ÁMBITO DE APLICACIÓN. El presente Decreto rige para todos los funcionarios, servidores públicos y contratistas de la Alcaldía de Santiago de Cali. (…) 1.3. La pretensión formulada en la demanda dice así: “DECLARAR LA NULIDAD

del Decreto No. 4.110.20.0541 del siente (7) de octubre de 2016, expedido por el

Alcalde de Santiago de Cali, mediante el cual SE PROMUEVEN PRÁCTICAS DE CULTURA CIUDADANA DESDE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL DE SANTIAGO DE CALI, por ser arbitrario y atentar contra los cánones consagrados en la Constitución Política de 1991.” 1.4. Los hechos alegados en la demanda son del siguiente tenor: Radicado: 11001-03-24-000-2017-00467-00

Demandantes: Seifar Andrés Arce Arbeláez “1. El Alcalde de Santiago de Cali Maurice Armitage Cadavid, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales el día siete (07) de octubre del dos mil dieciséis (2016) expidió el Decreto pedagógico objeto de la demanda.

2. El Decreto se expide bajo el marco del Plan de Desarrollo 2016-2019, CALI PROGRESA CONTIGO, quien en el punto 3.3., aborda el componente de cultura ciudadana para la convivencia, como un principio de vida y promoción de buenas prácticas de cultura ciudadana.

3. El objetivo del Componente Cultura ciudadana es promover actitudes y prácticas que mejoren la convivencia para construir la paz involucrando cambios que en la cotidianidad se reflejan en pequeñas acciones desde cada ciudadano.

4. En dicho Decreto se indica como finalidad: “implementar acciones para configurar espacios de equidad e inclusión. Cuyo ámbito de aplicación gobierna para todos los funcionarios, servidores públicos y contratistas de la Alcaldía de

Santiago de Cali”

5. En el mismo decreto, el señor Alcalde en su afán de imponer su voluntad

estableció y limitó el ámbito de aplicación, donde los funcionarios, servidores públicos y contratistas de la Alcaldía de Santiago de Cali se dirigían a los demás funcionarios llamándolos por su nombre, independientemente al cargo que ocupen, sin uso de títulos, sufijos, o cualquier alteración del nombre (punto 1 artículo 3º ibídem). (…)” 1.5. Como argumentos de la demanda, la parte actora expuso básicamente que el acto acusado vulnera los artículos 13, 16 y 20 de la Constitución Política, toda vez que la norma demandada impone la manera en que los funcionarios y contratistas de la Alcaldía de Santiago de Cali deben dirigirse a otras personas. 1.5. En auto proferido el 8 de noviembre de 2017, el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Cali, declaró la falta de competencia y ordenó remitir el proceso al Consejo de Estado. 1.6. Como fundamento de su decisión, explicó que los cargos formulados por la parte accionante se dirigen a demostrar una vulneración de la Constitución Política. En consecuencia, el proceso de la referencia hace alusión al medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, cuyo conocimiento, de conformidad con el artículo 137 constitucional, en concordancia con el artículo 135 del CPACA, le corresponde al Consejo de Estado. 1.7. Indicó que el artículo 135 del CPACA establece: “(…) También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos

del Gobierno Nacional.” Radicado: 11001-03-24-000-2017-00467-00

Demandantes: Seifar Andrés Arce Arbeláez

II. CONSIDERACIONES Como quiera que la razón por la cual el Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito de Cali declaró la falta de competencia y ordenó remitir el expediente a esta Corporación consiste en que la demanda impetrada es de nulidad por inconstitucionalidad, el Despacho procede a verificar si en efecto se está en presencia de este medio de control y, dependiendo de ello, determinará la competencia para conocer del presente asunto.

II.1. El medio de control adecuado por el Juzgado La parte actora afirma que el medio de control por el que se debe tramitar la demanda es el de nulidad por infracción de los artículos 13, 16 y 20 de la Constitución Política. A juicio del Juzgado Catorce (14) Administrativo de Cali, el medio de control adecuado es el de nulidad por inconstitucionalidad, toda vez que en la demanda solamente se invoca la infracción directa de normas constitucionales. En consecuencia, el conocimiento de dicho medio de control le corresponde al Consejo de Estado. Al respecto, el Despacho pone de presente que esta Corporación ha sostenido que el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad por infracción de la Constitución no procede simplemente porque en la demanda se invoque la transgresión directa de un precepto constitucional. No es de recibo entender que el solo hecho de señalar que el acto administrativo violó, una o varias normas,

exclusivamente de rango constitucional, hacen viable o procedente el medio de control mencionado. A este efecto, se observa que, en cuanto a los requisitos para la procedibilidad del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, la jurisprudencia [5]1 de la Corporación ha decantado los siguientes: “[…] En primer lugar, que la disposición acusada sea un decreto de carácter general, dictado por el Gobierno Nacional o por otra entidad u organismo, en ejercicio de una expresa atribución constitucional. 1 Nota original de la providencia en cita: [5] Por vía de ejemplo: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Auto del 29 de septiembre de 2011, Radicación 11001-03-25-000-2011-00033-00; Sección Segunda – Subsección A, Sentencia del 7 de julio de 2016, Radicación 11001-03-25-000-2016-00019-00; Sección Cuarta, Auto del 22 de agosto de 2016, Radicación 11001-03-27-000-2016-00050-00; Sección Tercera – Subsección A, Radicación 11001-03-26-000-2015-00163-00; Sección Quinta, Auto de 9 de mayo de 2018, Radicación 1100103-28-000-2018-00009-00.

Radicado: 11001-03-24-000-2017-00467-00

Demandantes: Seifar Andrés Arce Arbeláez En segundo lugar, que el juicio de validez se realice mediante la confrontación directa con la Constitución Política, no respecto de la ley. Sobre el particular dice la

jurisprudencia [6]2 que tampoco procede el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad cuando las normas constitucionales son objeto de desarrollo legal, porque en estos casos el análisis de la norma demandada ‘necesariamente involucrará el análisis de las disposiciones de rango legal…’, además de la Constitución. En tercer lugar, que la disposición demandada no sea ni un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias ni un decreto legislativo, ya que estos, conforme a los numerales 5 y 7 del artículo 241 constitucional, son de competencia de la Corte Constitucional. En cuarto lugar, se ha establecido que el acto acusado debe tratarse de un reglamento constitucional autónomo, es decir, aquel que se expide en ejercicio de atribuciones permanentes o propias que le permiten aplicar o desarrollar de manera directa la Constitución, o sea, sin subordinación a una ley específica. […]”3. En el mismo sentido, las Secciones Primera, Segunda y Tercera de esta Corporación han sostenido lo siguiente: “[…] el Despacho considera que el medio de control -antes denominado por la ley acciónde nulidad por inconstitucionalidad, no corresponde a cualquier juicio de validez que se haga sobre un reglamento o acto administrativo que presuntamente viola la Constitución Política, porque este sólo es un presupuesto para el ejercicio de este mecanismo de control. En efecto, es claro que el art. 135 establece que la nulidad se produce “por infracción directa de la Constitución”. No obstante, esto no significa que todo juicio de inconstitucionalidad de los reglamentos o actos administrativos en

general corresponda al ejercicio de este medio de control, pues existe otro requisito, no establecido por la naturaleza de la norma violada, sino por la de la disposición demandada. Establece el art. 135 que lo demandado serán: “… los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política”, y el inciso segundo agrega que: “También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional. Aunque una lectura ligera de la norma admite pensar que cualquier disposición administrativa que viole la Constitución se examina con este medio de control, lo cierto es que la filosofía que recoge el art. 135 no es esa; más bien establece un medio de control especial para aquellas normas que carecen de fuerza de ley, pero que desarrollan directamente la Constitución, y que expiden tanto el Gobierno Nacional como otras entidades u organismos, sin ley que trate previamente el tema. Se alude a los denominados reglamentos autónomos, o praeter legem, o constitucionales o independientes, cuya naturaleza es la de un reglamento no la de una ley. En estos términos, el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad exige varios requisitos, entre ellos –para efectos de esta providenciase destacan tres: i) que la norma demanda (sic) sea un reglamento autónomo o constitucional, requisito

principal del medio de control; ii) que la confrontación o juicio de validez se haga directamente contra la Constitución Política; y iii) no importa la autoridad que expida 2 Nota original de la providencia en cita: [6] Consejo de Estado, Sección Cuarta, Auto del 30 de noviembre de 2016, Radicación 11001-03-27-000-2012-00046-00. 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 6 de junio de

2018. Consejero ponente: Oswaldo Giraldo López.

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Demandantes: Seifar Andrés Arce Arbeláez el acto, porque puede ser el Gobierno Nacional u otra autoridad, siempre que expidan un reglamento autónomo -por autorización de la Constitución. (…) Aunado a ello, conforme al artículo 49 de la Ley 270 de 1996, la procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad estará sujeta a que sobre el acto no recaiga la competencia del Consejo de Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo. (…) En estas condiciones, se concluye que las disposiciones acusadas material y formalmente se expidieron en ejercicio de la facultad reglamentaria y que los cargos invocados no implican una confrontación directa con la Constitución Política, por lo que el medio de control debe adecuarse al de nulidad, regulado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

Administrativo […]”.4 En el caso concreto, el Decreto demandado no es un reglamento constitucional autónomo. Por el contrario, se tratan de un acto administrativo de carácter general

expedido por la Alcaldía del Municipio de Cali que, de acuerdo con su parte motiva, fue proferido en ejercicio de la competencia prevista no solamente en el artículo 315 numeral 3 de la Constitución Política, sino con fundamento en la Ley 136 de 1994, “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, modificada por la Ley 1551 de 2012, “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, y la Ley 489 de 1998, “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”. Como puede apreciarse, el acto demandado no se expide en desarrollo directo de la Constitución Política, requisito indispensable para la procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, es decir, no se trata de un reglamento o decreto constitucional autónomo. La norma demandada, en realidad es un acto administrativo de carácter general, expedido en ejercicio de la potestad del municipio para dirigir la acción administrativa regulada por la Ley 136 de 1994 y 1551 de 2012. Luego, el examen del acto acusado implica no solamente analizar las normas constitucionales citadas por el demandante, sino también las normas legales en las cuales se fundamenta. Adicional a lo anterior, de la lectura de la demanda, de sus hechos y de sus pretensiones no se desprende un restablecimiento automático del derecho, se

4 Auto de 10 de octubre de 2012, Expediente núm. 2012-00056-00, consejero ponente: Enrique Gil Botero, y Auto de 12 de febrero de 2015, Expediente núm. 2014-01542-00, consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Auto de 12 de noviembre de 2015, Expediente núm. 2014-00573-00, consejera ponente. María Elizabeth García González.

Radicado: 11001-03-24-000-2017-00467-00

Demandantes: Seifar Andrés Arce Arbeláez observa que la parte actora simplemente actúa en defensa del ordenamiento jurídico en abstracto, motivo por el cual no se configura la exigencia prevista en el parágrafo del artículo 137 del CPACA para que el medio de control sea tramitado como de nulidad y restablecimiento del derecho.

En este orden de ideas, y teniendo en cuenta que el acto acusado es de carácter general, el medio de control impetrado no es el de nulidad por inconstitucionalidad cuyo conocimiento le corresponde a esta Corporación sino el de nulidad simple. II.2. Competencia La Sala Plena Contenciosa de esta Corporación mediante auto proferido el 9 de diciembre del 20145, estableció que los competentes para conocer en primera instancia de la demandas de nulidad contra la actos administrativos expedidos por autoridades del orden municipal o distrital son los jueces administrativos. Por su parte, el artículo 155 de la Ley 1437 de 2011, establece que el juez competente para conocer sobre la demanda de nulidad presentada contra actos administrativos proferidos por funcionarios u organismos de orden distrital y

municipal es el Juez Administrativo en primera instancia y, según lo dispuesto por el articulo 156 ejusdem, serán los del lugar donde se haya expedido el acto demandado. Como el Decreto 4110200541 fue expedido por la Alcaldía de Santiago de Cali, son los jueces administrativos de ese municipio los competentes para conocer de la presente demanda. En razón de lo anterior, el despacho advierte que atendiendo el criterio de la entidad que profirió el acto, el competente para conocer del actual medio de control sigue siendo el Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito de Cali. En consecuencia, se devolverá el expediente al Juzgado Catorce (14) Administrativo para lo de su competencia. En vista de lo anterior, el Despacho 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, proceso núm. 110010324000 20130062400, Consejera Ponente: María Claudia Rojas Lasso.

Radicado: 11001-03-24-000-2017-00467-00

Demandantes: Seifar Andrés Arce Arbeláez RESUELVE: DEVOLVER el presente proceso a la autoridad judicial competente, esto es, al Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Santiago de Cali, para que continúe su trámite.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Consejero de Estado