CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2017-00471-00-2018

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS - Entre juzgados de diferente distrito judicial. Bogotá y Villavicencio / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO – Para resolver conflictos de competencia / COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO – Reglas / COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO – Determinación en casos de imposición de sanciones: lugar donde se realizó el acto o el hecho que dio origen a la sanción /

REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA

[E]n el presente asunto la Superintendencia de Puertos y Transportes sancionó a través de los actos administrativos demandados, a la empresa VIAJEROS S.A., con ocasión del Informe de Infracciones de Transporte No. 13760890 de 4 de febrero de 2013, por medio del cual se señaló que el vehículo de placas UFZ-143 afiliado a dicha empresa, prestaba el servicio público de transporte de pasajeros sin que los pasajeros que transportaba estuviesen relacionados en extracto de contrato, hechos acaecidos en la “Avenida Villavicencio con Avenida Boyacá”, de la ciudad de Bogotá. Cabe poner de relieve que el referido Informe de Infracción de Transporte fue expedido por un agente de tránsito adscrito a la Secretaria de Tránsito y Transporte de la Alcaldía Mayor de Bogotá; lo que confirma que, la infracción, que dio origen a la sanción, fue cometida en la ciudad de Bogotá. Así las cosas, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 8º del artículo 156 del CPACA, el competente para conocer de la demanda sobre la que trata el conflicto negativo de competencia es el Juzgado Tercero Administrativo de Oralidad del

Circuito de Bogotá.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso administrativo y Sección Primera, de 17 de marzo de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2008-00354-00(C), C.P. María Claudia Rojas Lasso; 2 de octubre de 2017, Radicación 11001-03-24-000-2015-00448-00; 23 de octubre de 2017, Radicación 11001-03-24-000-2016-00583-00, C.P. Oswaldo Giraldo López; 21 de octubre de 2010, Radicación 11001-03-24-000-2010-00193-00, C.P.

Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta; y 4 de febrero de 2010, Radicación 25000-2324-000-2003-00234-01, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 156 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 158

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-24-000-2017-00471-00

Actor: VIAJEROS S.A

Demandado: SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTES Referencia: CONFLICTO DE COMPETENCIA El Despacho procede a resolver el conflicto de competencia suscitado entre los

Juzgados Tercero Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y Primero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio. I-. ANTECEDENTES I.1-. La empresa VIAJEROS S.A., a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, presentó demanda ante los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá, tendiente a que, mediante sentencia, se emitieran las siguientes declaraciones: “PRIMERA: Que se declare la Nulidad de la Resolución Nº 28391 del 17 de diciembre de 2015, que falló la investigación proferida por el Superintendente Delegado de Tránsito y Transporte Terrestre Automotor, mediante la cual se declara responsable y se sanciona a mi representada por infringir normas del transporte.

SEGUNDA: Que se declare la Nulidad de la Resolución Nº 43365 del 30 de agosto de 2016, proferida por el Superintendente Delegado de Tránsito y Transporte Terrestre Automotor, mediante la cual se resolvió negativamente el recurso de reposición confirmando la resolución nº 28391 del 17 de diciembre de 2015 y concediendo la apelación.

TERCERA: Que se declare la Nulidad de la Resolución Nº 746 del 17 de enero de 2017 proferida por el Superintendente de Puertos y Transporte, mediante la cual resolvió el recurso de apelación confirmando la resolución de fallo Nº 28391 del 17 de diciembre de 2015.

CUARTA: Como consecuencia de lo anterior se absuelva a mi representada de toda responsabilidad y sanción interpuesta y confirmada por las resoluciones demandadas.

QUINTA: Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho se condene a la SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE, reintegrar las sumas, que se llegaren a pagar por concepto de sanción, más los intereses autorizados por la ley, liquidados desde la fecha en que se efectúen dichos pagos, hasta la fecha en que se haga efectiva la devolución, y se ordene desembargar las cuentas o cualquier otro bien que se llegare a embargar, y se le condene al pago de costas y agencias en derecho.”.

I.2-. El conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Tercero Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, despacho judicial que mediante auto de 08 de agosto de 20171, declaró que carecía de competencia para conocer del proceso y ordenó remitir el expediente a los Juzgados Administrativos del Circuito de Valledupar; señalando, para el efecto que “… la sanción se impuso teniendo como base el informe de Infracciones de Transporte número 137608 del 4 de febrero de 2013 impuesto al vehículo de placas UFZ-143 (fl.11). En dicho documento se evidencia que el lugar en el que se cometió la infracción que dio lugar a la expedición del informe de Infracciones de Transporte, fue en Villavicencio, por ende en este lugar se dio origen a la sanción impuesta por la Superintendencia de Puertos y Transportes, al haber sido allí en donde el vehículo de placas UFZ-143

de la empresa Viajeros S.A. se encontraba en operación sin el extracto del contrato”. I.3-. El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio2, mediante auto de 30 de octubre de 2017, resolvió promover el conflicto negativo de competencia y ordenó remitir el expediente a esta Corporación a efecto de que dirimiera el conflicto, argumentando para el efecto que “…si bien el Informe de Infracciones de Transporte Nº 13760890 del 04 de febrero de 2009 indica como lugar de la infracción Villavicenció, lo cierto es que se refiere a una vía principal que tiene dicho nombre y no se refiere a la ciudad, pues simultáneamente se señala como vía secundaria una denominada Boyacá´; adicionalmente, la orden de comparendo tiene el membrete de la Secretaria de Tránsito y Transporte de la Alcaldía Mayor de Bogotá, lo cual presupone que el lugar donde ocurrió el hecho que dio origen a la sanción no fue en la ciudad de Villavicencio, sino en la ciudad de Bogotá…”. I.4-. Este Despacho, conforme a lo dispuesto en el artículo 158 del CPACA, mediante auto de 29 de mayo de 20183, corrió traslado a las partes, para que, si lo consideraban necesario, presentaran sus alegatos, traslado frente al cual guardaron silencio, según constancia secretarial que obra a folio 60 del expediente. II-. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO De conformidad con lo dispuesto en el artículo 158 de la Ley 1437 de 2011, corresponde a las Secciones y Subsecciones del Consejo de Estado resolver los

1 Folios 41. 2 Folios 50. 3 Folio 55. conflictos de competencia entre los Tribunales Administrativos, entre Secciones de distintos Tribunales Administrativos, entre los Tribunales y Jueces de la Jurisdicción Contencioso Administrativa pertenecientes a distintos distritos judiciales administrativos y entre Jueces Administrativos de los diferentes distritos judiciales administrativos. Dicha norma dispuso que los conflictos deben ser resueltos por las respectivas Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, de acuerdo con su especialidad. En el caso concreto los Juzgados Tercero Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y Primero Administrativo del Oral del Circuito de Villavicencio, respectivamente, consideran que no son competentes para conocer del presente asunto. Para resolver la controversia es necesario analizar el contenido los actos administrativos acusados, a saber: La Resolución No. 28391 de 17 de diciembre de 2015 “por la cual se falla la investigación administrativa iniciada mediante Resolución Nº 00003223 del 22 de marzo de 2013, contra la empresa de Transporte Público Terrestre Automotor VIAJEROS S.A. identificada con NIT 819004747-2”, suscrita por el Superintendente Delegado de Tránsito y Transporte Automotor, en su parte resolutiva dispuso: “ARTÍCULO PRIMERO: DECLARAR responsable a la empresa de servicio Público de Transporte Terrestre Automotor especial VIAJEROS S.A. identificada con NIT 819004747-2, por incurrir en la conducta descrita en el artículo 1º, código de infracción 587 de la Resolución 10800 de 2003

proferida por el Ministerio de Transporte en concordancia con el código de infracción 518 de la misma Resolución, en atención a lo normado en el literal e) del artículo 46 de la Ley 336 de 1996 de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.

ARTÍCULO SEGUNDO: Sancionar con multa de cinco (5) salarios mínimos mensuales legales vigentes a DOS MILLONES NOVECIENTOS CUARENTA Y SIETE MIL QUINIENTOS PESOS M/CTE ($2.947.500) a la empresa servicio Público de Transporte Terrestre Automotor especial VIAJEROS S.A. identificada con NIT 819004747-2. […] ARTÍCULO TERCERO: NOTIFICAR el contenido de la presente resolución

[…].

ARTÍCULO CUARTO: Contra la presente resolución proceden los recursos de reposición y en subsidio de apelación […].

[…]”. De otro lado, la Resolución No. 43365 del 30 de agosto de 2016 “Por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por la empresa de Transporte Público Terrestre VIAJEROS S.A. identificada con N.I.T. 8190047472 contra de la Resolución No. 28391 de 17 de diciembre de 2015”, suscrita por la Superintendente Delegada de Tránsito y Transporte Terrestre Automotor, confirmó en todas sus partes la Resolución 28391 de 17 de diciembre de 2015. Seguidamente, la Resolución 746 de 17 de enero de 2017 “Por la cual se resuelve el recurso de apelación interpuesto en contra de la Resolución Nº 28391 del 17 de

diciembre del 2015, por medio de la cual se sancionó a la empresa de Transporte Público Terrestre Automotor ESPECIAL VIAJEROS S.A., identificada con NIT 819.004.747-2.”, suscrita por el Superintendente de Puertos y Transporte, dispuso: “Artículo 1: Resolver el recurso de apelación interpuesto por la empresa ESPECIAL VIAJEROS S.A. identificada con el NIT 849004747-2 en el sentido de confirmar en su totalidad la resolución Nº 28391 del 17 de diciembre del 2015 […]. […]”. El Juez Tercero Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá expresó que la competencia para resolver la controversia se establece conforme a lo dispuesto en el numeral 8° del artículo 156 del CPACA, al considerar que “… la sanción se impuso teniendo como base el informe de Infracciones de Transporte número 137608 del 4 de febrero de 2013 […] el lugar en el que se cometió la infracción que dio lugar a la expedición del informe de Infracciones de Transporte, fue en Villavicencio…”. Por su parte, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, consideró si bien la competencia se determina con base en lo dispuesto en el numeral 8° del artículo 156 ibídem, es menester distinguir que “…si bien el Informe de Infracciones de Transporte […] indica como lugar de la infracción Villavicencio , lo cierto es que se refiere a una vía principal que tiene dicho nombre y no se refiere a la ciudad, pues simultáneamente se señala como vía secundaria una denominada Boyacá´; adicionalmente, la orden de comparendo tiene el membrete

de la Secretaria de Tránsito y transporte de la Alcaldía Mayor de Bogotá, lo cual presupone que el lugar donde ocurrió el hecho que dio origen a la sanción no fue en la ciudad de Villavicencio, sino en la ciudad de Bogotá…”. Así las cosas, nos encontramos frente a una demanda que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho impetró la empresa VIAJEROS S.A., tendiente a que se declare la nulidad de las Resoluciones Nos. 28391 del 17 de diciembre de 2015, 43365 de 30 de agosto de 2016 y 746 de 17 de enero de 2017, por medio de las cuales la Superintendencia de Puertos y Transportes sancionó a dicha sociedad “…por incurrir en la conducta descrita en el artículo 1º, código de infracción 587 de la Resolución 10800 de 2003, con ocasión del hecho consistente en que “…el día 04 de febrero del 2013 el vehículo de placas UFZ-143 no portaba el correspondiente extracto de contrato que soportara la operación de transporte…”. Cabe resaltar que el artículo 156 del CPACA, establece las reglas de competencia por razón del territorio al señalar: “Artículo 156. Competencia por razón del territorio. Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas:

1. En los de nulidad, por el lugar donde se expidió el acto.

2. En los de nulidad y restablecimiento se determinará por el lugar donde se expidió el acto, o por el del domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga oficina en dicho lugar.

(…)

8. En los casos de imposición de sanciones, la competencia se

determinará por el lugar donde se realizó el acto o el hecho que dio origen a la sanción. (…)”. En tal sentido, y respecto a la competencia territorial para conocer de las demandas impetradas en contra de actos administrativos que imponen sanciones, la Sala Plena del Consejo de Estado, con ponencia de la Magistrada María Claudia Rojas Lasso4, señaló la existencia de un criterio de especialidad en los siguientes términos: 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejera ponente: Maria Claudia Rojas Lasso, 17 de marzo de 2009, Radicación numero: 11001-03-15-000-2008-00354-00(C), Actor: Eurolatina Shipping & Chartering Limitada, Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales “[…] El conflicto en estudio gira en torno al alcance del artículo 134 D del C. C. A., en cuanto regula la competencia por razón del territorio para conocer de procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en los que se pretende la nulidad de actos de autoridades nacionales que imponen sanciones. En efecto, mientras que el Juez Cuarto Administrativo del Circuito de Barranquilla considera que dicha competencia se determina por el lugar donde se expidió el acto, o en el del domicilio del demandante, siempre y cuando que la entidad demandada tenga oficina en dicho lugar, como lo dispone el literal b) del numeral 2 ibídem; el Juez Quinto Administrativo del Circuito de Barranquilla (sic) estima que dicha competencia se determina atendiendo el lugar donde ocurrieron los hechos que dieron lugar a la sanción, como lo establece el numeral h) del numeral

2 ibídem. (…) Como se advierte, el numeral primero de la norma transcrita establece una competencia general por razón del territorio en consideración al lugar de ubicación de la sede de la entidad demandada o por el domicilio del particular demandado, y el numeral segundo, literal b) ibídem, por su parte, establece una competencia a prevención por razón del territorio para conocer de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en los asuntos del orden nacional, en tanto señala que se determinará por el lugar donde se expidió el acto, o en el del domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demanda tenga oficina en dicho lugar. De modo que el competente para conocer de los asuntos señalados será el juez del lugar donde se expide el acto o el del domicilio del demandante que primero aprehenda el proceso. No obstante, el literal h) ibídem establece una competencia territorial especial en los asuntos del orden nacional, para los casos de imposición de sanciones, que se determina por el lugar donde se realizó el acto o el hecho que dio origen a la sanción. Esta disposición se debe aplicar de manera preferente sobre las que regulan de modo general la asignación de competencia territorial y es la que sin duda debe aplicarse para decidir el conflicto negativo de competencia en estudio, porque la demanda al que está referido fue incoada en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y está orientada a obtener la nulidad de un acto administrativo proferido por una autoridad del orden nacional que impone una sanción. […]”. Cabe precisar, que aunque la sentencia citada fue proferida en vigencia del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo), también es cierto que el

contenido normativo de la disposición de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA), en materia de competencia territorial, es casi idéntico. En ratificación de lo anterior, el doctor Oswaldo Giraldo López5, Magistrado de la Sección Primera de esta Corporación, en providencia del 2 de octubre de 2017, indicó: “[…] el factor que determina la competencia territorial es el lugar donde ocurrieron los hechos o actos que dieron origen a la sanción y no el lugar de expedición del acto administrativo sancionatorio. En ese orden de análisis, el juzgado competente para conocer del presente proceso es el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Florencia – Caquetá, puesto que acorde con las pruebas arrimadas (fls. 3, 54 a 56 y 65 a 68) el lugar de decomiso de la mercancía fue el Departamento del Caquetá. En efecto, de conformidad con el Acta de incautación de fecha 24 de septiembre de 2012 (fls. 65 a 68) y el Acta de aprehensión No. 28/00032 de fecha 10 de octubre de 2012 (fls. 54 a 56), la mercancía incautada se encontraba en el Departamento del Caquetá (Florencia). […]” (negrillas originales). Ahora bien, en el presente asunto la Superintendencia de Puertos y Transportes sancionó a través de los actos administrativos demandados, a la empresa VIAJEROS S.A., con ocasión del Informe de Infracciones de Transporte No. 13760890 de 4 de febrero de 2013 (folio 11), por medio del cual se señaló que el

vehículo de placas UFZ-143 afiliado a dicha empresa, prestaba el servicio público de transporte de pasajeros sin que los pasajeros que transportaba estuviesen relacionados en extracto de contrato, hechos acaecidos en la “Avenida Villavicencio con Avenida Boyacá”, de la ciudad de Bogotá. Cabe poner de relieve que el referido Informe de Infracción de Transporte fue expedido por un agente de tránsito adscrito a la Secretaria de Tránsito y Transporte de la Alcaldía Mayor de Bogotá; lo que confirma que, la infracción, que dio origen a la sanción, fue cometida en la ciudad de Bogotá. Así las cosas, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 8º del artículo 156 del CPACA, el competente para conocer de la demanda sobre la que trata el conflicto negativo de competencia es el Juzgado Tercero Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá. 5 Consejo de Estado, Sección Primera, 2 de octubre de 2017, Expediente número. 11001 0324 000 2015 00448 00, Actor: Distribuidora Surtilima S.A.S., Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN.

Ver además: Auto de 23 de octubre de 2017, expediente 2016-00583-00, M.P. Dr. Oswaldo Giraldo López; Auto de 21 de octubre de 2010, expediente 2010-00193-00, M.P. Dr. Rafael Enrique Ostau De Lafont Pianeta; Auto de 4 de febrero de 2010, expediente 2003-010234-01, M.P. Dr. Marco Antonio Velilla Moreno.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria, R E S U E L V E: PRIMERO: DECLARAR que el competente para conocer de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, promovida por la empresa VIAJEROS S.A., en contra de la Superintendencia de Puertos y Transportes, es el Juzgado Tercero Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá.

SEGUNDO: COMUNÍQUESE esta decisión a los juzgados que suscitaron el conflicto de competencia decidido.

TERCERO: En firme esta providencia, por Secretaría REMÍTASE el expediente al Juzgado Tercero Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, previas las anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Consejero de Estado