CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2017-00474-00B-2019

Radicado: 11001-03-24-000-2017-00474-00

Actor: Guillermo Rivera Flórez RECURSO ORDINARIO DE SÚPLICA – Contra decisión que declaró no probadas las excepciones previas propuestas / PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ O FAST TRACK – Requisitos de competencia y de formalidad para el trámite y aprobación de actos legislativos / INFORME DE CONCILIACIÓN DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO – Es un requisito sine que non del proceso legislativo / ACTOS DEL CONGRESO PROFERIDOS EN EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA – Son pasibles de control ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo / ACTO ADMINISTRATIVO VERBAL – Pueden crear, modificar o extinguir una situación jurídica / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Procedencia contra una decisión de naturaleza política / ACTO ADMINISTRATIVO – Concepto / ACTO ADMINISTRATIVO Y ACTO POLÍTICO O DE GOBIERNO – Diferencias / ACTO ADMINISTRATIVO VERBAL – Efectos / EXCEPCIÓN PREVIA DE FALTA DE COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA – No probada porque también son demandables los actos dictados por el Congreso en ejercicio de función administrativa / EXCEPCIÓN DE NATURALEZA VERBAL DEL ACTO DEMANDADO – No probada porque no es cierto que por su naturaleza no puedan considerarse actos administrativos / EXCEPCIÓN PREVIA DE IMPOSIBILIDAD LEGAL DE EJERCER LA ACCIÓN DE NULIDAD DE UNA DECISIÓN POLÍTICA – No probada porque la jurisdicción conoce de

controversias que se originen en actos políticos o de gobierno La Sala observa que, aunque dicho recurso está dirigido a que se de prosperidad a las excepciones de falta de competencia de esta jurisdicción para conocer del acto cuestionado, a su naturaleza y a la “imposibilidad legal de ejercer la acción de nulidad para pretender la declaratoria de nulidad de una decisión política”, sus argumentos en esencia se encaminan a atacar la naturaleza del acto demandado y, por contera, a controvertir si el medio de control incoado es o no procedente, por lo que es dable analizar tales excepciones de manera conjunta. […] No es cierto que los únicos actos del Congreso pasibles de control ante esta jurisdicción de lo contencioso administrativo sean “los de elección en virtud del artículo 149-4 del CPACA”, dado que también son demandables aquellos dictados en ejercicio de la función administrativa, tales como los actos de nombramiento, los de naturaleza contractual o en todo caso los que crean, modifiquen o extingan una situación jurídica. No es cierto que los actos de naturaleza verbal no puedan considerarse actos administrativos, puesto que la característica esencial para tenerlos como tales es que tengan la potencialidad de crear, modificar o extinguir una situación jurídica. Tampoco es cierto que exista imposibilidad para ejercer el medio de control de Nulidad frente a una decisión de naturaleza política, puesto que al tenor de lo previsto por el artículo 104-5 de la Ley 1437 de 2011, esta jurisdicción también conoce de las controversias que “se originen en actos políticos o de gobierno”. […] [T]anto la doctrina como la jurisprudencia han aceptado la

posibilidad que existan actos administrativos verbales, “[e]s decir decisiones administrativas que a pesar de no constar en un instrumento material, producen efectos jurídicos, bien sea porque respecto de ellas se surta el requisito de publicidad, otorgándoles de esta manera eficacia y por lo tanto produciendo los efectos para los cuales fue tomada la respectiva decisión, o porque ésta sea ejecutada directamente. […]”. En consecuencia, la decisión así expresada, igualmente goza de los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad; por ende, su obligatoriedad se predica tanto para sus destinatarios como para la autoridad que la profiere y son pasibles de control judicial ante esta jurisdicción a través de los medios de control previstos en la ley, siempre que se demuestre su existencia por cualquier medio probatorio. En ese contexto, para la Sala, en la medida que en la declaración dada por el Presidente del Senado en la rueda de prensa que tuvo 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-24-000-2017-00474-00

Actor: Guillermo Rivera Flórez lugar el 6 de diciembre de 2017 manifestó que no accedía a la solicitud del actor de remitir para su promulgación y posterior control de constitucionalidad, el Proyecto de Acto Legislativo número 05 de 2017 Senado, 017 de 2017 Cámara, deviene la posibilidad de darle el tratamiento de acto administrativo general, expresado en forma verbal. Por tal razón, las excepciones de “falta de

competencia por cuanto los únicos actos del Congreso controlados por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa son los de elección en virtud del artículo 149-4 del CPACA”; “naturaleza del acto administrativo verbal demandado”, y la “imposibilidad legal de ejercer la acción de nulidad para pretender la declaratoria de nulidad de una decisión política”, no tienen vocación de prosperidad. RECURSO ORDINARIO DE SÚPLICA – Contra decisión que declaró no probadas las excepciones previas propuestas / ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER PARTICULAR Y ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL – Diferencias / ACTO DE CARÁCTER GENERAL – Lo es el acto administrativo verbal proferido por el Presidente del Senado / EXCEPCIÓN DE LA NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO VERBAL DEMANDADO – No probada porque el acto es de carácter general y, por ende, el medio de control procedente es el de nulidad El coadyuvante de la parte demandada en la misma audiencia inicial recurrió la decisión que declaró no probada la excepción previa denominada: “la naturaleza del acto administrativo verbal demandado”. Los argumentos en que radicaron sus cuestionamientos se dirigieron a controvertir: (i) si estaban reunidos los requisitos de procedibilidad para demandar, por considerar que el acto administrativo acusado es de carácter particular sin que el demandante hiciera uso de los recursos previstos en los artículos 76 y 161-2 de la Ley 1437 de 2011, y 44 de la Ley 5 de 1992; y (ii) si el medio de control empleado por el actor era el adecuado. Para resolver el primero de los cuestionamientos, esto es, si el acto acusado es de

carácter particular o de contenido general, resulta pertinente destacar las características que la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado para distinguir tales actos: […] los actos administrativos generales se identifican por la situación abstracta e impersonal que crean, modifican y extinguen, de manera que no pueden asociarse a un grupo determinado de personas destinatarias o que resulten cobijadas con el mismo ; mientras que los de tipo particular generan dichos efectos en situaciones jurídicas personales y subjetivas, lo que a su vez permite establecer las personas sobre las cuales recae. Ahora bien, como se afirmó en líneas atrás, en el presente asunto el acto demandado consiste en la respuesta dada en forma verbal por el Presidente del Senado a las peticiones del actor, consistentes en que fuese remitido al Presidente de la República para su promulgación y a la Corte Constitucional para su correspondiente estudio de exequibilidad el proyecto de acto legislativo que pretendía la creación de las denominadas curules de paz; en consecuencia es dable concluir que no se trata de un acto de contenido particular sino general. […] Conforme con lo anotado, tanto la solicitud efectuada por el señor Guillermo Rivera Flórez al Presidente de Senado como la respuesta por éste dada en la rueda de prensa realizada el 6 de diciembre de 2017, no pueden analizarse de manera aislada sino en el marco en que se produjeron. De lo anterior es posible deducir que el medio de control escogido fue el adecuado y en consecuencia, la decisión de no remitir el proyecto de acto legislativo que creaba 16 circunscripciones especiales en las zonas del

país afectadas por el conflicto armado interno, a través de las cuales se daría cumplimiento a uno de los puntos del Acuerdo Final de Paz, no es de contenido particular.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Sala Plena de lo

2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-24-000-2017-00474-00

Actor: Guillermo Rivera Flórez Contencioso Administrativo y Secciones Primera y Tercera, de 1 de agosto de 2017, Radicación 11001-03-15-000-2014-00529-00 (PI), C.P. Danilo Rojas Betancourth; 4 de junio de 2019, Radicación 11001-03-24-000-2019-00216-00, C.P. Oswaldo Giraldo López; 31 de agosto de 2014, Radicación 25000-23-24-0002005-00654-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 12 de agosto de 2014, Radicación 68001-23-15-000-1998-13667-01 (25052), C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; 20 de abril de 2005, Radicación 73001-23-31-000-1995-03243-01 (14519), C.P. Ramiro Saavedra Becerra; y Corte Constitucional, sentencia C-020 de 2018, M.P. Carlos Bernal Pulido; sentencia C-332 de 2017, M.P. Antonio José

Lizarazo Ocampo.

FUENTE FORMAL: LEY 5 DE 1992 – ARTÍCULO 227 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 104 NUMERAL 5

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., quince (15) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-24-000-2017-00474-00B

Actor: GUILLERMO RIVERA FLÓREZ

Demandado: CONGRESO DE LA REPÚBLICA – SENADO DE LA REPÚBLICA

Referencia: NULIDAD AUTO QUE RESUELVE RECURSO DE SÚPLICA La Sala decide el recurso de súplica1 interpuesto por el apoderado judicial del Congreso de la República y por el coadyuvante de la misma parte, en contra del auto proferido en la audiencia inicial celebrada el 18 de marzo de 2019 por el Consejero de Estado doctor Roberto Augusto Serrato Valdés, que declaró no probadas las excepciones previas presentadas en la contestación de la demanda.

I. ANTECEDENTES 1.1. El señor Guillermo Rivera Flórez, actuando en causa propia, en ejercicio del medio de control de Nulidad previsto por el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, promovió demanda el 7 de diciembre de 2017 ante esta Corporación, en contra 1 Ingresado al Despacho el 8 de abril de 2019.

3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-24-000-2017-00474-00

Actor: Guillermo Rivera Flórez

de la declaración que hizo el Presidente del Senado en rueda de prensa el 6 adiado, mediante la cual negó la remisión para su promulgación y examen de constitucionalidad del Proyecto de Acto Legislativo 017 de 2017 Cámara – 05 de 2017 Senado, “por medio del cual se crean 16 circunscripciones transitorias especiales de paz para la Cámara de Representantes en los periodos 2018 – 2022 y 2022 – 2026” 2. 1.2. Asignada por reparto al Consejero de Estado, Roberto Augusto Serrato Valdés, fue admitida por auto del 18 de diciembre de 20173. 1.3. El Senado de la República, actuando por conducto de apoderado judicial, contestó la demanda en oportunidad4, formulando como excepciones previas5: (i) “[…] improcedencia para promulgar un proyecto de acto legislativo archivado […]”, (ii) “[…] inexistencia de ley sustancial que obligue al Congreso de la República a remitir para su promulgación un acto legislativo archivado […]”, (iii) “[…] falta de competencia por cuanto los únicos actos del Congreso controlados por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa son los de elección en virtud del artículo 149-4 del CPACA […]”, (iv) “[…] no comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios […]”, (v) “[…] carencia de legitimación activa para demandar […]”, (vi) “[…] naturaleza del acto administrativo verbal demandado […]”, (vii) “[…] falta de legitimación en la causa por pasiva […]”, (viii) “[…] inepta demanda por inexistencia de

hechos y fundamentos de derecho en relación con la decisión del Presidente del Senado […]”, y (ix) “[…] imposibilidad legal de ejercer la acción de nulidad para pretender la declaratoria de nulidad de una decisión política […]”. 1.4. LA DECISIÓN RECURRIDA En la audiencia inicial celebrada el 18 de marzo de 2019, el Magistrado conductor del proceso resolvió lo siguiente, frente a las citadas excepciones6: 1.4.1. En cuanto a las de “improcedencia para promulgar un proyecto de acto 2 Folios 1 a 66 del cuaderno 1. 3 Folios 69 a 72 del cuaderno 1. 4 El 5 de abril de 2018. 5 Folio 114 a 125 del cuaderno 1. 6 Las decisiones y las intervenciones examinadas corresponden a lo consignado en el CD de la audiencia que se encuentra en el expediente a folio 378 del cuaderno 2 y del acta obrante a folios 350 a 377 del mismo cuaderno. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-24-000-2017-00474-00

Actor: Guillermo Rivera Flórez legislativo archivado”(i) e “inexistencia de ley sustancial que obligue al Congreso de la República a remitir para su promulgación un acto legislativo archivado”(ii), consideró que no tenían el carácter de previas ni de mixtas, sino que correspondía a las de mérito, puesto que los argumentos que las sustentaron

atacaron de manera directa la legalidad del acto administrativo acusado; por ello dispuso que sobre éstas había lugar a pronunciarse en la sentencia. 1.4.2. Respecto de las denominadas: (iii) “falta de competencia por cuanto los únicos actos del Congreso controlados por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa son los de elección en virtud del artículo 149-4 del CPACA”, (vi) “naturaleza del acto administrativo verbal demandado”, y (ix) “imposibilidad legal de ejercer la acción de nulidad para pretender la declaratoria de nulidad de una decisión política”, las resolvió de manera conjunta, al estimar que se fundamentaban en la misma consideración, según la cual, la declaración acusada no constituía un acto administrativo, manifestando que se ratificaba en lo expuesto en el auto admisorio de la demanda, en el siguiente sentido: - En primer lugar, indicó que el Acto Legislativo 01 del 7 de julio de 20167, estableció un procedimiento especial para agilizar y garantizar la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera y, en virtud del mismo, los proyectos de ley y de actos legislativos tendrían un control automático y único de constitucionalidad cuya competencia es de la Corte Constitucional, conforme a las previsiones de que tratan el literal k) del artículo 1 de la norma ejusdem8, acorde con los artículos 153 y 241 de la Carta Política. Sin embargo, debido a que el Acto Legislativo 017 de 2017 – Cámara y 05 de 2017 – Senado no se convirtió en un acto reformatorio de la Constitución no

estaba cobijado por el referido trámite especial, en razón a que requería que hubiese entrado en vigor; puso de relieve la comunicación de la Corte 7 Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. 8 El literal k) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, prevé: “[L]os proyectos de ley y de acto legislativo tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz tendrán control automático y único de constitucionalidad, posterior a su entrada en vigencia. Las Leyes Estatuarias tendrán control previo, de conformidad con lo previsto en el artículo 153 de la Constitución. El control de constitucionalidad de los actos legislativos se hará solo por vicios de procedimiento en su formación. Los términos de esta revisión para leyes y actos legislativos se reducirán a la tercera parte de los del procedimiento ordinario y no podrán ser prorrogados. […]” 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-24-000-2017-00474-00

Actor: Guillermo Rivera Flórez Constitucional dirigida al entonces Presidente de la República, Juan Manuel Santos Calderón, según la cual, “[l]uego de analizado el escrito en sesión de la Sala Plena del 12 de diciembre de los corrientes, se concluyó, por mayoría, que

este Tribunal no tiene competencia para activar el control automático y único de constitucionalidad establecido en el Acto Legislativo 1 de 2016, artículo 1°., literal k […]”. - En segundo lugar, sobre la naturaleza jurídica del acto dictado por el Presidente del Senado de la República motivo de controversia, resaltó que se trata de un acto administrativo propiamente dicho y, por tanto, el control de legalidad es de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, según lo dispuesto por el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011; para el efecto, adujo que la doctrina y esta Corporación han aceptado la posibilidad que se dicten actos administrativos verbales por lo que el pronunciamiento cuestionado constituye una respuesta a las peticiones efectuadas por el actor cuando ejercía el cargo de Ministro del Interior, donde solicitó la remisión del proyecto de acto legislativo al Presidente de la República para su promulgación, dado que a su juicio éste había sido aprobado. Resaltó que esa manifestación se enmarca en la regulación prevista por el Título II de la Ley 1437 de 2011 y no como lo señaló la parte demandada que fuese en ejercicio de una función netamente legislativa. - En tercer lugar, precisó que el acto que se cuestiona deviene de la función de los Presidentes de las Cámaras Legislativas prevista en el numeral 4 del artículo 43 de la Ley 5 del 17 de junio de 19929, según la cual, les corresponde decidir las cuestiones que se presenten sobre la aplicación del Reglamento10; agregó que el motivo de inconformidad resulta de la aplicación de los artículos 116 y 117 de la

norma ibídem, de donde coligió que se trata de una función típicamente administrativa. Recordó que la función administrativa es toda actividad que cumplen no sólo las instituciones de la Rama Ejecutiva sino también los órganos legislativos y judiciales, por lo que, aseguró, no le asiste razón a la demandada al aseverar que el Congreso de la República la desempeña únicamente en lo que se refiere a la 9 Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes. 10 “[…] ARTÍCULO 43. FUNCIONES. Los Presidentes de las Cámaras Legislativas cumplirán las siguientes funciones: // (…) 4. Cumplir y hacer cumplir el Reglamento, mantener el orden interno y decidir las cuestiones o dudas que se presenten sobre la aplicación del mismo. […] 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-24-000-2017-00474-00

Actor: Guillermo Rivera Flórez organización y funcionamiento interno de las Cámaras o a los actos de elección a que se contrae el numeral 4 del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011; subrayó que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido uniforme al definir que para distinguir si se trata de un acto administrativo debe tenerse en cuenta principalmente la naturaleza de la función y no la autoridad que lo profiere.

Señaló el Consejero que “[l]a declaración del Presidente del Senado contiene una declaración manifestada a través de un acto administrativo de interés general al

relacionarse con la paz, como valor constitucional trascendente. No se trató de un simple comunicado de prensa dirigido a informar a la comunidad respecto de lo ocurrido en la Sesión Plenaria del 30 de noviembre de 2017, sobre la no aprobación del Proyecto de Acto Legislativo, dado que en el mismo se adoptó una decisión consistente en no enviar el referido proyecto para la promulgación del mismo. […]”. Cuestionó que en el escrito de contestación se haya indicado en un aparte que se trataba de un comunicado, y en otro, que era una decisión política.

Concluyó: “(…) siendo el precitado pronunciamiento una declaración unilateral de una autoridad que resolvió una petición en interés general, nos hallamos frente a un pronunciamiento expedido en ejercicio de la función administrativa que produjo un efecto jurídico, directo y definitivo; es claro entonces, que nos hallamos frente a un acto jurídico, susceptible y claro está, de control judicial en sede de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, todo ello de conformidad a lo previsto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (…)”, por lo que declaró no probadas las citadas excepciones. 1.4.3. Sobre la excepción denominada “la demanda no comprende a todos los litisconsortes necesarios”, fue denegada con base en las previsiones de que trata el artículo 61 de la Ley 156411 de 201212, y para ello, aseveró que en el auto admisorio del 18 de diciembre de 2017 se tuvo como parte demandada al 11 Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. 12 “[…] ARTÍCULO 61. LITISCONSORCIO NECESARIO E INTEGRACIÓN DEL CONTRADICTORIO. Cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, haya de resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas; si no se hiciere así, el juez, en el auto que admite la demanda, ordenará notificar y dar traslado de esta a quienes falten para integrar el contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia dispuestos para el demandado. […]”

7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-24-000-2017-00474-00

Actor: Guillermo Rivera Flórez Congreso de la República y como su representante al Presidente del Senado, quien además profirió el acto administrativo verbal acusado.

Precisó que, según lo dispone el artículo 7 de la Ley 5 de 1992, la mencionada Corporación legislativa está integrada por el Senado y la Cámara de Representantes, de manera que le corresponde al Presidente del Senado representarla ante las demás Ramas del Poder Público de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 19 de la norma ejusdem; en tal sentido, estimó que se encontraba bien integrado el contradictorio, y por tanto, esta excepción no estaba llamada a prosperar. 1.4.4. En cuanto a la falta de legitimación en la causa por activa, también fue

declarada no probada al considerar que en los términos del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, cualquier persona está habilitada para promover demandas contra actos administrativos de carácter general sin ningún tipo de distinción, de manera que el señor Guillermo Rivera Flórez estaba legitimado para incoarla. Asimismo indicó, “[e]n lo atinente al argumento de que el acto acusado no tiene como fuente de legitimidad normativa el ejercicio de la función administrativa del Presidente del Senado, el Despacho se remite a lo considerado en relación con la naturaleza jurídica del acto acusado, en el sentido de que la declaración del Presidente del Senado es un verdadero acto administrativo, expedido en ejercicio de la función administrativa, como anteriormente lo señalé, y a través del cual se dispuso la negación en cuanto a la remisión del proyecto de acto legislativo para su promulgación […]” 1.4.5. En lo referente a la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva”, recordó las consideraciones expuestas para denegar el medio exceptivo relacionado con la integración del litisconsorte necesario, reiterando que el Presidente del Senado es la persona llamada a integrar la litis, por tratarse de la autoridad que expidió el acto administrativo acusado y tiene la representación del Congreso de la República. Por otro lado, acerca del argumento de que no existe disposición que sustente la obligación a cargo del demandado para remitir un proyecto de acto legislativo archivado, indicó “[q]ue se trata de un aspecto que atañe al fondo del asunto, el cual, por lo demás, en nada incide en la determinación e integración del

8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-24-000-2017-00474-00

Actor: Guillermo Rivera Flórez contradictorio. (…) // En consecuencia, se declara como no probada la excepción propuesta. […]”. 1.4.6. Finalmente, sobre la excepción de “inepta demanda por inexistencia de hechos y de fundamentos de derecho”, el magistrado conductor del proceso aseveró que la demanda en forma es un requisito procesal que debe ser controlado por el juez o las partes en la admisión, en las excepciones previas o en la etapa del saneamiento de la audiencia inicial, de manera que agotadas estas fases no es procedente revivir la discusión sobre los requisitos formales los cuales deben entenderse superados, siempre que sean subsanables.

Resaltó que en la Ley 1437 de 2011, este presupuesto procesal se encuentra regulado en los artículos 161, 162, 166 y 167; aludiendo al contenido de la presente demanda, aseguró que estaban cumplidos, toda vez que el actor individualizó con precisión el acto administrativo de naturaleza verbal sobre el cual pretende su nulidad, señaló con claridad y certeza el concepto de violación que busca hacer valer, puesto que argumentó la presunta transgresión de los artículos 134 inciso tercero y 165 de la Constitución Política, 116, 117 y 196 de la Ley 5ª de 1992, estimando que el Presidente del Senado desconoció las mayorías requeridas para la aprobación del precitado proyecto de acto legislativo.

Agregó que “[e]l cargo de ilegalidad recae sobre una proposición jurídica real y existente y no simplemente deducida por el actor o implícita en el cuerpo de la demanda […].” En consecuencia la declaró no probada. 1.5. LOS RECURSOS El apoderado del Senado de la República interpuso en la misma audiencia recurso de súplica en contra de la decisión de no declarar probadas las siguientes excepciones: “falta de competencia por cuanto los únicos actos del Congreso controlados por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa son los de elección en virtud del artículo 149-4 del CPACA”; “naturaleza del acto administrativo verbal demandado”, e “imposibilidad legal de ejercer la acción de nulidad para pretender la declaratoria de nulidad de una decisión política”. A su turno, el coadyuvante de la parte demandada manifestó que recurría la 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-24-000-2017-00474-00

Actor: Guillermo Rivera Flórez excepción de “naturaleza del acto administrativo verbal demandado”.

En síntesis los recursos se sustentaron así: 1.5.1. El Senado de la República, el apoderado judicial concretó su disentimiento en que esta Jurisdicción no tiene competencia para conocer de la legalidad del acto acusado; para ello trajo a colación el artículo 104 de la Ley 1437 de 201113, llamando la atención sobre el concepto de función administrativa y su ejercicio. Recordó que la misma es propia del Estado y se manifiesta a través de actos

administrativos; que la Constitución y la ley prevén dentro de la dinámica del ejercicio de la función pública del Estado, otras, como en este caso, la legislativa. Añadió que debe distinguirse entre los actos propios de la función legislativa y los actos propios de la función administrativa, la cual está prevista en la Ley 5ª de 1992, específicamente en el artículo 4114, que determina la atribución de cada Mesa Directiva, como órgano de orientación y dirección de la respectiva Cámara, “[A]doptar las decisiones y medidas necesarias y procedentes para una mejor organización interna, en orden a una eficiente labor legislativa y administrativa […]”, para significar que existe una delimitación entre una tarea o una labor administrativa que se refiere a su funcionamiento y organización, expidiéndose en virtud de ella actos administrativos, y otra muy diferente la labor propia de la función legislativa. Señaló que el reglamento del Congreso prevé un trámite para los proyectos de reforma constitucional el cual está regulado en los artículos 219 y siguientes de la Ley 5ª, que remite al procedimiento ordinario del trámite legislativo, para expresar que existe todo un marco jurídico que determina las reglas para la expedición de actos de esa naturaleza, lo que se desarrolla dentro de la función legislativa a cargo del Congreso de la República, y en ese orden, la parte demandante en ejercicio del debido proceso tuvo la oportunidad de recurrir o apelar la decisión de archivo del proyecto. 13 “[…] ARTÍCULO 104. DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. […]” 14 Artículo modificado por el artículo 7 de la Ley 974 de 2005. 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-24-000-2017-00474-00

Actor: Guillermo Rivera Flórez Por último, indicó que mal hizo el despacho de conocimiento en darle trámite a este proceso toda vez que “ese acto que decreta el archivo y el acto que le hubiere dado curso para su promulgación, también constituyen un acto propio de la función legislativa, no le reviste la naturaleza de acto administrativo, pues se entiende, de nuevo, inmerso dentro de un trámite y dentro de una legalidad que es el ejercicio de la función legislativa que desarrolla el Congreso”.

En tal sentido, solicitó declarar probada la excepción previa de falta de jurisdicción por no tratarse de un acto de naturaleza administrativa sino un típico acto de la función legislativa y dar por terminado el proceso. 1.5.1.1. Traslado del recurso interpuesto por la parte demandada Corrido el traslado de ley en la misma audiencia, la parte demandante, el coadyuvante de la parte demandada, el apoderado de la Agenci