CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2018-00119-00-2019

TEORÍA DE LOS MÓVILES Y FINALIDADES - Aplicación / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHOProcedencia frente acto de carácter general / ACTO DE CARÁCTER GENERAL CON EFECTOS PARTICULARES – Lo es el acto que ordena el cierre temporal, prohíbe el ingreso de visitantes y la prestación de servicios ecoturísticos / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Es el que procede cuando se deriva de la nulidad del acto general un interés particular / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Procedencia frente acto de carácter general que produce efectos particulares. Presupuestos [E]l interés que le asistió a la Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales de Colombia al expedir la Resolución 007 del 3 de enero de 2018, fue el de ordenar el cierre temporal del Parque Nacional Natural Tayrona, prohibiendo el ingreso de visitantes y la prestación de servicios ecoturísticos en el mismo, dado que las tribus indígenas que habitan en el parque requieren de épocas apropiadas para el cumplimiento de actividades ancestrales como pagamentos, saneamiento y trabajos espirituales que deben llevarse a cabo en ámbitos de tranquilidad y silencio. Así las cosas, queda debidamente dilucidado que la citada disposición normativa, es un acto administrativo de carácter general y que en esas condiciones la regla es que si se pretende censurar su validez deba acudirse en principio a la acción prevista en el artículo 137 del C.P.A.C.A. No obstante lo

anterior, una vez aclarada la naturaleza de los actos que se discuten en esta sede, es necesario determinar si excepcionalmente procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho tal como se expuso anteriormente. En lo que hace al primer criterio o derrotero establecido legalmente para que proceda la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto administrativo general, advierte el Despacho que se cumple en el caso sub examine, dado que la Resolución 007 del 3 de enero de 2017 proferida por la Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales, puede eventualmente lesionar un derecho subjetivo de la actora amparado por el ordenamiento jurídico, toda vez que, con el cierre temporal del Parque Nacional Natural Tayrona, se le impidió el ingreso al predio de su propiedad que se encuentra dentro del área citado parque. CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Cómputo / REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL – Su agotamiento no es necesario cuando las pretensiones no tienen un contenido económico [L]a Resolución 007 del 3 de enero de 2018 fue publicada en el Diario Oficial No. 50.474 del miércoles 10 de enero de 2018, por ende de conformidad con el inciso segundo del artículo 138 del C.P.A.C.A. la sociedad actora tenía un plazo de cuatro (4) meses contados a partir del 11 del mismo mes y año para demandar la nulidad del acto acusado, de modo que el referido plazo finalizaba el 11 de mayo de ese mismo año. Así las cosas, como la demanda fue radicada en la Secretaría

General de esta Sección el 9 de abril de 2018 fue presentada en tiempo. Ahora bien, debe advertirse que, dado que no se observa una pretensión de contenido económico en el libelo introductorio, no era necesario el agotar el requisito de conciliación prejudicial de que trata el numeral 1º del artículo 161 del C.P.A.C.A […]. Bajo las anteriores premisas es forzoso concluir que la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, en la forma adoptada por el inciso final del artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, pues confluyen los requerimientos para que ello proceda, de conformidad con la teoría de móviles y finalidades antes expuesta, habida cuenta de que resulta evidente que el motivo para demandar estos actos generales no está en la tutela o protección del interés general, sino que deriva de un interés particular, esto es, que se permita el ingreso a los residentes del predio de propiedad de la Urbanizadora Villa Concha Ltda. que se encuentra dentro del Parque Nacional Natural Tayrona. INADMISIÓN DE LA DEMANDA – Procedencia por no vincular a todas las partes y no allegar todos los anexos de la demanda / PARQUES NACIONALES NATURALES DE COLOMBIA – Es una Unidad Administrativa Especial adscrita al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible que carece de personería jurídica y representación judicial / PARQUES NACIONALES NATURALES DE COLOMBIA – Carece de capacidad para comparecer al proceso de forma independiente o autónoma / VINCULACIÓN

DEL MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE –

Procedencia / DEMANDA – Anexos de la demanda / COPIAS DE LA DEMANDA Y SUS ANEXOS – Son necesarias para notificar a las partes y al Ministerio Público Revisado el contenido de la demanda y sus anexos, el Despacho observa que la demandante no cumplió con varios de los requisitos legales para promover el mencionado medio de control […]. Observa el Despacho que debe vincularse al Ministerio de Medio Ambiente, dado que la entidad Parques Naturales de Colombia es una es una Unidad Administrativa Especial, sin personería jurídica y sin representación judicial adscrita al citado Ministerio. […] [L]a comparecencia al proceso de la entidad Parques Naturales Nacional de Colombia no puede realizarse de forma independiente o autónoma, sino que debe hacerse a través del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Así las cosas, estudiado el líbelo de la demanda el Despacho encuentra que la pretensión no cumple con los requisitos previstos en el artículo 166 del C.P.A.C.A […]. En efecto, hacen falta tres (3) copias de la demanda y sus anexos con el fin de notificar al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y para el Archivo de la Corporación.

NOTA DE RELATORÍA: Ver auto Consejo de Estado, Sección Primera, de 29 de noviembre de 2018, Radicación 11001-03-24-000-2017-00124-00, C.P. Oswaldo

Giraldo López.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 138 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 161 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 166

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., catorce (14) de marzo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-24-000-2018-00119-00

Actor: URBANIZADORA VILLA CONCHA LTDA

Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO

SOSTENIBLE – UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARQUES

NACIONALES NATURALES DE COLOMBIA

I. Consideraciones Previo a decidir sobre la admisión de la demanda de nulidad presentada por la sociedad Urbanizadora Villa Concha Ltda, a través de apoderado judicial, en contra de la Resolución 007 del 3 de enero de 2018 “Por medio de la cual se ordena el cierre temporal y se prohíbe el ingreso de visitantes, la prestación de servicios ecoturísticos en el Parque Nacional Natural Tayrona y se toman otras determinaciones”, proferida por la Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales de Colombia, este Despacho considera necesario hacer las siguientes precisiones: 1.1. Del medio de control procedente Sea lo primero advertir que acorde con lo dispuesto en los artículos 137 y 138 del C.P.A.C.A, los actos administrativos de carácter general son pasibles de impugnación judicial a través del medio de control de nulidad; mientras que, para los actos particulares el medio es el de nulidad y restablecimiento del derecho,

respectivamente. Ahora bien, las citadas disposiciones normativas previenen que en algunos eventos y siguiendo determinadas pautas, esta regla general puede encontrar una verdadera excepción funcional, es decir, la posibilidad de atacar actos de carácter general a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, o de hacer uso de la acción pública de nulidad para demandar actos administrativos de carácter particular. Así, las circunstancias descritas han sido enmarcadas dentro de un ámbito funcional restringido y excepcional y, por consiguiente, deben ceñirse a unos criterios o derroteros específicos que, igualmente, se encuentran previstas en las anotadas disposiciones. En ese orden de ideas, para determinar la viabilidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de actos administrativos generales, deben concurrir los siguientes dos presupuestos: (i) que con la aplicación directa de dichos actos se lesione eventualmente un derecho subjetivo del demandante amparado por el ordenamiento jurídico y (ii) que la acción se interponga dentro del término de presentación oportuna, es decir, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la publicación del acto general, salvo que exista un acto intermedio que ejecute o de cumplimiento al acto general, pues en este último caso, el término se contará a partir de la notificación de aquél. En otras palabras, si existe un acto particular que desarrolle el general, se podrá impugnar el general a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, siempre que la demanda se haya interpuesto dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de los actos particulares que desarrollen o den cumplimiento el acto

general1. Así lo dispone el artículo 138 ibídem: “Artículo 138. Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel”. (Subrayas del Despacho). Ahora, del texto de la demanda y de los anexos de ella, se desprende que el interés que le asistió a la Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales de Colombia al expedir la Resolución 007 del 3 de enero de 2018, fue el de ordenar el cierre temporal del Parque Nacional Natural Tayrona, prohibiendo el ingreso de visitantes y la prestación de servicios ecoturísticos en el mismo, dado que las tribus indígenas que habitan en el parque requieren de épocas apropiadas para el cumplimiento de actividades ancestrales como pagamentos, saneamiento

y trabajos espirituales que deben llevarse a cabo en ámbitos de tranquilidad y silencio. Así las cosas, queda debidamente dilucidado que la citada disposición normativa, es un acto administrativo de carácter general y que en esas condiciones la regla 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Auto del 28 de noviembre de

2018. Proceso radicado número 11001 0324 000 2017 00124 00. Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López. es que si se pretende censurar su validez deba acudirse en principio a la acción prevista en el artículo 137 del C.P.A.C.A.

No obstante lo anterior, una vez aclarada la naturaleza de los actos que se discuten en esta sede, es necesario determinar si excepcionalmente procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho tal como se expuso anteriormente. En lo que hace al primer criterio o derrotero establecido legalmente para que proceda la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto administrativo general, advierte el Despacho que se cumple en el caso sub examine, dado que la Resolución 007 del 3 de enero de 2017 proferida por la Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales, puede eventualmente lesionar un derecho subjetivo de la actora amparado por el ordenamiento jurídico, toda vez que, con el cierre temporal del Parque Nacional Natural Tayrona, se le impidió el ingreso al predio de su propiedad que se encuentra dentro del área citado parque. De lo anterior dan cuenta las pretensiones de la demanda en las que se solicita:

“II. DECLARACIONES Y CONDENAS:

PRIMERA: Sírvase señores Magistrados declarar que es nulo el acto administrativo, Resolución No. 007 del 3 de enero de 2.018, “Por medio de la cual se ordena el cierre temporal y se prohíbe el ingreso de visitantes, la prestación de servicios ecoturísticos en el Parque Nacional Natural Tayrona y se toman otras determinaciones”, expedida por

PARQUES NATURALES NACIONALES DE COLOMBIA.

SEGUNDA: Como consecuencia de la anterior determinación, sírvanse señores Magistrados ordenar a PARQUES NATURALES NACIONALES DE COLOMBIA que en adelante, se disponga a establecer con claridad el alcance de limitación a la propiedad, diferenciando zonza por zona entre Taganga, Palangana, Calabazo y El Zaino, el área del Parque nacional Natural Tayrona, para darle aplicabilidad a los que se pretende

(sic) en el territorio ancestral de las poblaciones indígenas de la Sierra Nevada de Santa Marta, que corresponde a los sectores de Calabazo y el Zaino, pero sin incurrir en la vulneración de los derechos fundamentales y constitucionales de quienes detentan propiedad sobre inmuebles dentro del área del PNN Tayrona, acordes con la naturaleza de los derechos en cierne.

TERCERA: Que se disponga que hacía el futuro, se abstengan de incurrir en violaciones de los derechos fundamentales constitucionales de quienes detentan propiedad sobre inmuebles dentro del área del PNN Tayrona, y de manera particular de los que las tenemos en Villa Concha, que es el sector de Palangana, so pena de incurrir en las sanciones que sea del caso aplicar” 2 (Subrayas del Despacho).

Entre tanto, en el hecho diecisiete (17) de la demanda indica lo siguiente: “17. La vulneración de nuestros derechos fundamentales o constitucionales es evidente y se debe eliminar el elemento que genera esta vulneración, en nuestro caso, se nos impide el acceso al inmueble, desde el sector mismo de Palangana, que es un relleno sanitario, la vía que conduce a Villa Concha, es propiedad pública y sólo nosotros la mantenemos, ello permite llegar hasta la puerta de nuestro inmueble, pero tenemos una vía peatonal, que fue insinuada por Parques, para garantizar, que quienes deseen ir a la playa, lo puedan hacer sin tener que utilizar nuestra vías internas las cuales se encuentran dentro de nuestro lote”3 (Subrayas del Despacho) De otra parte, la Resolución 007 del 3 de enero de 20184 fue publicada en el Diario Oficial No. 50.474 del miércoles 10 de enero de 20185, por ende de conformidad con el inciso segundo del artículo 138 del C.P.A.C.A. la sociedad actora tenía un plazo de cuatro (4) meses contados a partir del 11 del mismo mes y año para demandar la nulidad del acto acusado, de modo que el referido plazo finalizaba el 11 de mayo de ese mismo año. Así las cosas, como la demanda fue radicada en la Secretaría General de esta Sección el 9 de abril de 2018 fue presentada en tiempo. Ahora bien, debe advertirse que, dado que no se observa una pretensión de contenido económico en el libelo introductorio, no era necesario el agotar el requisito de conciliación prejudicial de que trata el numeral 1º del artículo 161 del C.P.A.C.A, que dispone:

“Artículo 161. Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos:

1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales. 2 Visible a folios 54 a 55 del expediente 3 Visible a folio 59 del expediente 4 “Por medio de la cual se ordena el cierre temporal y se prohíbe el ingreso de visitantes, la prestación de servicios ecoturísticos en el Parque Nacional Natural Tayrona y se toman otras determinaciones” 5 Visible en http://www.parquesnacionales.gov.co/portal/es/normatividad/marco-normativo-areas-protegidas/ parque-nacional-natural-tayrona/ En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida.

Cuando la Administración demande un acto administrativo que ocurrió por medios ilegales o fraudulentos, no será necesario el procedimiento previo de conciliación.” (Subrayas del Despacho). Bajo las anteriores premisas es forzoso concluir que la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, en la forma adoptada por el inciso final del artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, pues confluyen los requerimientos para que ello proceda, de conformidad con la teoría de móviles y finalidades antes expuesta, habida cuenta de que resulta evidente que el motivo para demandar estos actos generales no está en la tutela o protección del interés general, sino

que deriva de un interés particular, esto es, que se permita el ingreso a los residentes del predio de propiedad de la Urbanizadora Villa Concha Ltda. que se encuentra dentro del Parque Nacional Natural Tayrona. 1.2. Del análisis de la demanda Revisado el contenido de la demanda y sus anexos, el Despacho observa que la demandante no cumplió con varios de los requisitos legales para promover el mencionado medio de control, los cuales se precisan a continuación: 1.2.1. Observa el Despacho que debe vincularse al Ministerio de Medio Ambiente, dado que la entidad Parques Naturales de Colombia es una es una Unidad Administrativa Especial, sin personería jurídica y sin representación judicial adscrita al citado Ministerio. De lo anterior da cuenta el Artículo 1 del Decreto 3572 del 27 de septiembre de 2011; veamos: “Artículo 1. Creación de la Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales de Colombia. Créase la Unidad Administrativa Especial denominada Parques Nacionales Naturales de Colombia, del orden nacional, sin personería jurídica, con autonomía administrativa y financiera, con jurisdicción en todo el territorio nacional, en los términos del artículo 67 de la Ley 489 de 1998, cuyas funciones serán las establecidas en el presente decreto. La entidad estará encargada de la administración y manejo del Sistema de Parques Nacionales Naturales y la coordinación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas. Este organismo del nivel central está adscrito al Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible.” En ese orden de ideas, la comparecencia al proceso de la entidad Parques

Naturales Nacional de Colombia no puede realizarse de forma independiente o autónoma, sino que debe hacerse a través del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Así las cosas, estudiado el líbelo de la demanda el Despacho encuentra que la pretensión no cumple con los requisitos previstos en el artículo 166 del C.P.A.C.A que establece: “Artículo 166. Anexos de la demanda. A la demanda deberá acompañarse: (…)

5. Copias de la demanda y de sus anexos para la notificación a las partes y al Ministerio Público.” (Subrayas del Despacho).

En efecto, hacen falta tres (3) copias de la demanda y sus anexos con el fin de notificar al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y para el Archivo de la Corporación. Así las cosas, dado que no se cumplieron los anteriores requisitos previstos en los artículos 161 a 166 del CPACA, el Despacho dispone: PRIMERO: INADMITIR la demanda de nulidad presentada por la sociedad Urbanizadora Villa Concha LTDA en contra de la Resolución 007 del 3 de enero de 2018 “Por medio de la cual se ordena el cierre temporal y se prohíbe el ingreso de visitantes, la prestación de servicios ecoturísticos en el Parque Nacional Natural Tayrona y se toman otras determinaciones” SEGUNDO: CONCEDER un plazo de diez (10) días para que corrija la demanda de conformidad con lo dispuesto en la parte considerativa de esta providencia, so pena de rechazo. Notifíquese y cúmplase,

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Consejero de Estado