CE-SECCIÓN PRIMERA-11001-03-24-000-2018-00123-00

DEMANDA DE NULIDAD – Frente al acto por medio del cual se adopta el Manual de Secretaría Común en la Contraloría General de la República / EXCEPCIÓN PREVIA DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA – Formulada con sustento en que el acto demandado no es susceptible de control judicial / MANUAL DE SECRETARÍA COMÚN DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA – Fue expedido en ejercicio de funciones administrativas y establece una situación jurídica concerniente al procedimiento a través del cual los funcionarios deben notificar al público las decisiones de la dependencia / ACTO ADMINISTRATIVO SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL – Lo es aquel por medio del cual se adopta el Manual de Secretaría Común de la Contraloría General de la República / EXCEPCIÓN PREVIA DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA – No probada por ser el acto susceptible de control judicial Como puede apreciarse, contrario a lo alegado por la demandada, la resolución acusada se trata de un verdadero acto administrativo susceptible de control judicial, en tanto que este ha sido expedido por una entidad pública en ejercicio de funciones administrativas, y a través del mismo, se establece una situación jurídica, concerniente al procedimiento a través del cual los funcionarios de la Secretaría Común de la Contraloría General de la República deben notificar al público las decisiones que se sustancien en esa dependencia. El acto acusado fue expedido por la Contraloría General de la República, organismo público de control fiscal, de conformidad con lo previsto en el artículo 267 de la Constitución Política. El acto demandado fue expedido en ejercicio de funciones administrativas, toda

vez que, de conformidad con los artículos 6 y 35 numeral 1 del Decreto 267 de 2000, que sustentan la competencia del Contralor General de la República para este caso, el acto se expide en ejercicio de la autonomía administrativa que le corresponde a la Contraloría General de la República, en virtud de la cual debe definir todos los aspectos relacionados con el cumplimiento de sus funciones en armonía con los principios consagrados en la Constitución. También se expide en virtud de la facultad del Contralor General de la República de fijar las políticas, planes, programas y estrategias para el desarrollo de la vigilancia de la gestión fiscal, del control fiscal del Estado y de las demás funciones asignadas a la Contraloría General de la República. La Resolución Reglamentaria Ejecutiva nro. REG-EJE 0038 de 22 de diciembre de 2017, por sí sola genera efectos jurídicos, toda vez que resuelve adoptar en la Contraloría General de la República el Manual de Secretaría Común, el cual hace parte integral de aquella. En los considerandos de ese acto se hace alusión a que las resoluciones reglamentarias ejecutivas se refieren, entre otras, a la adopción, modificación, adición o derogatoria de manuales, guías o instructivos para el ejercicio de las funciones de control fiscal, y establecimiento de sistemas, métodos, requisitos o procedimientos de trabajo o administración en el tema. En consecuencia, la adopción de un manual, por sí solo, crea una situación jurídica, en la medida en que antes no se había adoptado aquél para el ejercicio de las funciones en la Contraloría General de la República. El actor controvierte las Secciones 5.1 y 5.2 del manual de Secretaría Común, las

cuales regulan la manera en que se deben llevar a cabo las notificaciones personales y por estado por parte de los funcionarios que conforman la Secretaría Común de la Contraloría General de la República, así: […] Por lo tanto, los efectos del acto acusado no solo son frente a los funcionarios de la entidad demandada, sino, en general, frente a las personas que están incursas en indagaciones preliminares, procesos de responsabilidad fiscal y de cobro coactivo, pues son las destinatarias del trámite de notificación regulado en el manual. En conclusión, el acto acusado sí se trata de un verdadero acto administrativo susceptible de control judicial ante esta Corporación, en la medida en que regula y establece situaciones jurídicas; estas son, el trámite y los pasos que se deben seguir para las notificaciones de los asuntos que se sustancien ante la Secretaría Común de la Contraloría General de la República. EXCEPCIÓN PREVIA DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA – Formulada con sustento en que el acto demandado no es susceptible de control judicial por ser una circular de servicio / CIRCULAR DE SERVICIO – Concepto / CIRCULAR DE SERVICIO – Clases: externas e internas / CIRCULAR DE SERVICIO – Objeto / CIRCULAR DE SERVICIO – Control judicial en vigencia de la Ley 1437 de 2011 / EXCEPCIÓN PREVIA DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA – No probada por no ser el acto demandado una Circular de servicio Ahora, en relación con los argumentos que invocó el demandado al sustentar su excepción, el Despacho observa: El acto acusado se trata de una circular de servicio. En cuanto a la afirmación de la demandada, según la cual el acto

acusado se trata de una circular de servicio que busca simplemente acatar lo dispuesto en las normas especiales que regulan el proceso de responsabilidad fiscal, como las leyes 610 de 2000 y 1474 de 2011, el Despacho observa lo siguiente. En primer lugar, las circulares del servicio se tratan de comunicaciones de carácter general dirigidas a un grupo específico de personas que tienen una situación jurídica o unos intereses comunes en razón de su actividad o su relación jurídica, económica, social, o laboral. Estas pueden ser externas cuando interesan o afectan a los administrados, por ejemplo, en el servicio de transporte, de acueducto y alcantarillado. También pueden ser internas cuando están dirigidas a sujetos que están al servicio del Estado, de modo que sólo los afecta a ellos de manera directa. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, las circulares del servicio están orientadas a informar, orientar o a reproducir decisiones o normas adoptadas con anterioridad. En el caso objeto de examen, el acto acusado no reúne las anotadas características de una circular de servicio, pues, como se expuso en líneas anteriores, se trata de una resolución por medio de la cual se adopta el Manual de Secretaría Común de la Contraloría General de la República, estableciendo un procedimiento secretarial para las notificaciones personales, por aviso y por estado de los asuntos que sustancia la Secretaría Común, y ese manual forma parte integral de la resolución demandada. De todas maneras, actualmente, la discusión acerca de si se trata de una circular de servicio o no resulta irrelevante, en la medida en que, con la entrada en vigencia

de la Ley 1437 de 2011, se previó expresamente en el artículo 137 inciso 3 la posibilidad de demandar a través del medio de control de simple nulidad las circulares del servicio, así: “También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares del servicio y de los actos de certificación y registro”. En consecuencia, el argumento de que el acto acusado se trata de una circular de servicio, no susceptible de control judicial, no es de recibo. MANUAL DE SECRETARÍA COMÚN DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA – Simplemente acata lo dispuesto en las leyes especiales que regular el proceso de responsabilidad fiscal: Su determinación requiere un análisis de fondo / SE DEBE REALIZAR UN ESTUDIO DE FONDO QUE NO ES PROPIO DE ESTA ETAPA PROCESAL En segundo lugar, el Despacho pone de presente que la afirmación de la demandada, según la cual el acto acusado simplemente acata lo dispuesto en las leyes especiales que regulan el proceso de responsabilidad fiscal, se trata de un asunto de fondo, relacionado con la legalidad o no del acto acusado. En otras palabras, ese argumento implica analizar si el acto demandado es contrario o no al ordenamiento jurídico superior, ya sea por ir más allá de lo autorizado o por contradecirlo directamente, asunto propio de la decisión de fondo de este proceso, que se adoptará en el momento de dictar sentencia. DEMANDA DE NULIDAD – No fue dirigida contra el Oficio 2016EE0002136 La parte demandada afirma que cualquier reparo que tuviera el actor en relación con el Oficio nro. 2016EE0002136, aquél contaba con los recursos de reposición

establecidos en la Ley 610 de 2000 para controvertir lo decidido allí. Sobre el punto, el Despacho destaca que ese oficio no es objeto de demanda en este proceso judicial; en el escrito de la demanda se hace referencia a ese oficio para evidenciar ante el órgano judicial encargado de analizar la legalidad del acto administrativo, los efectos jurídicos que el Manual de Secretaría Común ha tenido frente a los funcionarios de esta dependencia. EXCEPCIÓN PREVIA DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR INDEBIDA ESCOGENCIA DEL MEDIO DE CONTROL – Formulada con sustento en que debió ejercerse el de nulidad por inconstitucionalidad / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDADRequisitos para su procedencia / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD - Improcedente por no tratarse de reglamentos constitucionales autónomos / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Es el que procede contra acto administrativo de carácter general / EXCEPCIÓN PREVIA DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR INDEBIDA ESCOGENCIA DEL MEDIO DE CONTROL – No probada por ser el acto de carácter general y no expedirse en desarrollo directo de la Constitución Política La apoderada de la demandada aseveró que “el juicio planteado por el demandante no ataca las disposiciones de la Resolución reglamentaria, en realidad predica una contradicción entre la Ley 1474 de 2011 acápite de notificaciones y la Ley 1437 de 2011, y el artículo 29 de la Constitución política

constitución (sic) lo que hace su medio de control interpuesto inepto, pues debió argüir a la demanda de inconstitucionalidad de la referida ley, y no de la resolución que en realidad no genera situaciones jurídicas de ninguna índole”. A juicio del Despacho, no hay lugar a declarar la prosperidad de la excepción denominada indebida escogencia del medio de control, como quiera que, contrario a lo manifestado por la parte demandada, el medio de control adecuado sí es el de nulidad y no el de nulidad por inconstitucionalidad. A este respecto, es importante destacar que, acerca de los requisitos de procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, la Sala Plena de esta Corporación ha sostenido que éste no procede simplemente porque en la demanda se invoque la transgresión directa de preceptos constitucionales […] En el caso objeto de examen no se cumplen los anotados requisitos para la procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, básicamente porque el acto acusado no se trata de un reglamento o decreto constitucional autónomo, expedido en desarrollo directo de atribuciones constitucionales; este ha sido expedido en desarrollo de normas con rango legal. En efecto, la Resolución nro. 038 de 22 de diciembre de 2017, “por la cual se adopta el manual de Secretaría Común en la Contraloría General de la República”, fue expedida en ejercicio de las facultades legales contenidas en los artículos 6 y 35 numeral 1 del Decreto Ley 267 de 2000, las cuales establecen la competencia del Contralor General de la República para que, en ejercicio de la autonomía administrativa que le corresponde a la

Contraloría General de la República, defina todos los aspectos relacionados con el cumplimiento de sus funciones. En consecuencia, al existir una norma de rango legal entre el acto acusado y la Constitución Política, no es procedente el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad. Por el contrario, se advierte que el medio de control adecuado en este caso efectivamente es el de nulidad, regulado en el artículo 137 del CPACA, así: “Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. (…)” En el caso objeto de examen, se observa que la Resolución nro. 038 de 22 de diciembre de 2017 se trata de un acto administrativo de carácter general, toda vez que, a través de ella, se adopta el manual de Secretaría Común en la Contraloría General de la República, el cual, para el caso objeto de examen, establece en sus secciones 5.1 y 5.2 la forma de llevar a cabo las notificaciones personales y por estado de dicha dependencia de la Contraloría General de la República a los sujetos incursos en “indagaciones preliminares, procesos de responsabilidad fiscal y procesos de cobro coactivo” , según lo establece la parte introductoria del manual.Los sujetos incursos en indagaciones preliminares, procesos de responsabilidad fiscal y procesos de cobro coactivo son indeterminados, es decir, el acto acusado no individualiza e identifica cada uno de los sujetos sobre los cuales recaen sus efectos, sino que, de manera general, modifica y crea una situación jurídica para una pluralidad de sujetos que no se

conocen, motivo por el cual es susceptible de control judicial a través del medio de control de nulidad. Por los motivos anteriores, no prospera la excepción denominada ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia del medio de control, toda vez que el acto acusado es de carácter general y no se expide en desarrollo directo de la Constitución Política. DEBER DE LA ENTIDAD PÚBLICA DEMANDADA O EL PARTICULAR QUE EJERZA FUNCIONES ADMINISTRATIVAS DEMANDADO – De allegar el expediente administrativo que contenga la actuación objeto del proceso y se encuentre en su poder [S]e observa que la entidad demandada no allegó los antecedentes administrativos del acto acusado. El Despacho destaca que, de acuerdo con el parágrafo 1 del artículo 175 del CPACA “Durante el término para dar respuesta a la demanda, la entidad pública demandada o el particular que ejerza funciones administrativas demandado deberá allegar el expediente administrativo que contenga los antecedentes de la actuación objeto del proceso y que se encuentren en su poder.” Por lo tanto, el Despacho requerirá a la Contraloría General de la República para que allegue los antecedentes del acto acusado, advirtiéndole que, de conformidad con el inciso final de la norma citada, la inobservancia del deber de allegarlos constituye falta gravísima del funcionario encargado del asunto. EXCEPCIONES - Concepto / EXCEPCIONES - Clases / EXCEPCIONES DE FONDO - Concepto / EXCEPCIONES PREVIAS - Concepto / EXCEPCIONES MIXTAS - Concepto / EXCEPCIONES PREVIAS Y MIXTAS - Finalidad /

EXCEPCIONES PREVIAS Y MIXTAS - No son taxativas / EXCEPCIONESOportunidad para plantearlas / DECISIÓN DE EXCEPCIONES - Variación por Decreto Legislativo 806 de 2020. Modificación Ley 2080 de 2021 / REFORMA PROCESAL - Introducida por la Ley 2080 de 2021 / LEY PROCESALVigencia inmediata / LEY 2080 DE 2021 - Aplicación / DECISIÓN DE EXCEPCIONES - Reglas en aplicación de la Ley 2080 de 2021

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencia Consejo de Estado, Sala Plena de lo

Contencioso Administrativo, Radicación 11001-03-15-000-2008-1255-00, C.P. Oswaldo Giraldo López.

FUENTE FORMAL: DECRETO 267 DE 2000 – ARTÍCULO 6 / DECRETO 267 DE 2000 – ARTÍCULO 35 NUMERAL 1 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 175

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-24-000-2018-00123-00

Actor: GUSTAVO QUINTERO NAVAS Demandado: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA De conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 175 del Código de

Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021, en concordancia con el numeral segundo del artículo 101 del Código General del Proceso (en adelante CGP), el Despacho procede a pronunciarse sobre las excepciones planteadas por la parte demandada.

I. ANTECEDENTES I.1. El 15 de febrero de 2018, el ciudadano Gustavo Quintero Navas, actuando en nombre propio, instauró demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del CPACA, con el fin de obtener la declaratoria de nulidad de las Secciones 5.1 y 5.2 del Manual de Secretaría Común Versión 1.0 adoptado mediante Resolución Reglamentaria Ejecutiva nro. REG-EJE 0038 de 22 de diciembre de 2017, “por la cual se adopta el manual de Secretaría Común en la Contraloría General de la República”, suscrito por el Contralor General de la

República. I.2. La demanda se fundamentó principalmente en que las secciones 5.1 y 5.2 del Manual de Secretaría Común Versión 1.0 establecen el trámite para efectuar las notificaciones personalmente o por estado de las providencias administrativas proferidas en el desarrollo de un proceso de responsabilidad fiscal. En esta regulación, no se incluye la posibilidad de que las notificaciones se puedan realizar a través de medios electrónicos. También estimó, en síntesis, que el aludido manual desconoce los artículos 56 y 205 del CPACA y contraría los principios de publicidad, debido proceso, eficacia, economía y celeridad que deben orientar las actividades de las entidades estatales, por cuanto limita el derecho de defensa del

investigado al obstaculizar sus posibilidades de enterarse de forma eficiente de decisiones que afectan sus derechos. I.3. En oficio de 28 de febrero de 2018, la Secretaría de la Sección Tercera del Consejo de Estado remitió el expediente a la Sección Primera del Consejo de Estado. I.4. Mediante auto del 20 de agosto de 2019, el Despacho admitió la demanda presentada y ordenó notificar a la Contraloría General de la República, al señor Procurador delegado para la Conciliación Administrativa y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. I.5. En el escrito de contestación a la demanda, la Contraloría General de la República propuso las excepciones que denominó “ineptitud sustantiva de la demanda por no ser el acto demandado susceptible de control judicial” e “indebida escogencia del medio de control”. I.6. En cumplimiento de lo regulado en el parágrafo 2 del artículo 175 del CPACA, la Secretaría de la Sección Primera del Consejo de Estado corrió traslado de las excepciones propuestas, por el término de tres días, plazo durante el cual la parte actora se pronunció.

II. EXCEPCIONES PROPUESTAS En el escrito de contestación a la demanda, la apoderada de la Contraloría General de la República propuso las excepciones que denominó ineptitud sustantiva de la demanda por no ser el acto demandado susceptible de control judicial e indebida escogencia del medio de control, así: II.1 Ineptitud sustantiva de la demanda por no ser el acto demandado susceptible de control judicial

A juicio de la apoderada de la demandada, la resolución acusada no es un acto administrativo de carácter general que genere efectos jurídicos para los usuarios de la Contraloría General de la República (en adelante CGR), investigados o vinculados en los procesos de responsabilidad fiscal. Adujo que la Resolución nro. 0038 de 2017 es un acto por medio del cual se adopta un manual interno de la CRG, tendiente a organizar el funcionamiento de la Secretaría Común, pero, bajo la directriz de acatar o seguir lo dispuesto en las Leyes 610 de 2000 y 1474 de 2011, referente a las notificaciones personales y por estado dentro de los procesos ordinarios de responsabilidad fiscal. En consecuencia, no imparte ninguna orden que repercuta en crear o suprimir situaciones jurídicas de carácter general o particular. En cuanto a la afirmación del actor, consistente en que la resolución produce efectos jurídicos que se evidencian en el Oficio nro. 2016EE0002136, por medio del cual, con base en la Resolución nro. 0038 de 2017, se definió la posición jurídica de la entidad sobre notificaciones electrónicas de la Contraloría General de la República, adujo que ese oficio se produjo como consecuencia de una solicitud presentada por el apoderado de una investigada dentro del proceso de responsabilidad fiscal nro. 025 de 2014. Por lo tanto, si dicha respuesta no era de recibo para el apoderado, éste contaba con los recursos de reposición establecidos en la Ley 610 de 2000 para controvertir dicha determinación. También contaba con la posibilidad de solicitar la nulidad de ese oficio.

Estimó que, bajo ninguna lógica puede argüirse que la nulidad que ahora se invoca surja de la resolución reglamentaria demandada, dado que ésta no dispuso efecto alguno dentro de los procesos de responsabilidad fiscal, sino que se limitó a indicar cómo deben efectuarse las notificaciones dentro de esos procesos. Apuntó que el Consejo de Estado ha señalado que las circulares del servicio son susceptibles de ser demandadas cuando contienen una decisión de una autoridad pública, capaz de producir efectos jurídicos, pero, si se limitan a reproducir lo decidido por otras normas o instancias, con el fin de instruir a los funcionarios encargados de ejercer determinadas competencias, no serán un acto susceptible de control judicial.1 II.2 Ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia del medio de control La apoderada de la demandada aseveró que “el juicio planteado por el demandante no ataca las disposiciones de la Resolución reglamentaria, en realidad predica una contradicción entre la Ley 1474 de 2011 acápite de notificaciones y la Ley 1437 de 2011, y el artículo 29 de la Constitución política constitución (sic) lo que hace su medio de control interpuesto inepto, pues debió argüir a la demanda de inconstitucionalidad de la referida ley, y no de la resolución que en realidad no genera situaciones jurídicas de ninguna índole”.

III. TRASLADO DE LAS EXCEPCIONES La parte actora, en escrito allegado el 9 de diciembre de 2019, se pronunció sobre las excepciones planteadas por la demandada, así: III.1. Ineptitud sustantiva de la demanda por no ser el acto demandado

susceptible de control judicial En relación con la excepción denominada ineptitud sustantiva de la demanda por no ser el acto demandado susceptible de control judicial, adujo que la accionada yerra al indicar que el Manual de la Secretaría Común adoptado por la entidad no es un acto administrativo de carácter general, puesto que en aquél se manifiesta la voluntad de la entidad en ejercicio de sus funciones administrativas. Las disposiciones contenidas en el manual, al ser aplicadas por los funcionarios de la Secretaría Común, conllevan efectos jurídicos respecto de las personas a quienes les deben notificar las actuaciones dentro de los procesos de responsabilidad fiscal. En lo que respecta al Oficio nro. 2016EE0002136, precisó que en la demanda se citó este documento con el objetivo de evidenciar los efectos jurídicos que el Manual de Secretaría Común ha tenido frente a los funcionarios de esta dependencia. Ese oficio muestra la posición jurídica de la CGR en torno a las notificaciones electrónicas, basándose en el manual objeto de demanda. Esta situación no puede ser confundida con la pretensión de revivir algún tipo de actuación dentro del proceso de responsabilidad fiscal nro. 025 de 2014, que es completamente independiente a la presente actuación judicial. Señaló que la Ley 1474 de 2011, “por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”, desarrolló en el artículo 104 qué tipo de decisiones se deben notificar personalmente. Sin 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente:

Guillermo Vargas Ayala, radicado nro. 11001 0324 000 2009 00614 00, providencia de 28 de febrero de 2013. embargo, en esta disposición no se encuentra definida la forma, esto es, el procedimiento para realizar la notificación personal y por aviso, y es por esa razón que el artículo en cuestión realiza la remisión normativa a los artículos 67, 68 y 69 de la Ley 1437 de 2011. De manera que el procedimiento que debe hacer la entidad para llevar a cabo la notificación personal, y en su defecto la notificación por aviso, está señalado en esos artículos. III.2. Ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia del medio de control En cuanto a la excepción denominada indebida escogencia del medio de control, señaló que en el caso concreto no se cuestionan las disposiciones contenidas en la Ley 1474 de 2011 ni en la Ley 1437 de 2011 frente a la Constitución Política, como lo expone la demandada; el objeto del presente proceso es el de evidenciar la carencia de validez de las secciones objeto de impugnación contenidas en el Manual de Secretaría Común adoptado por la Contraloría, bajo el medio de control de nulidad simple, de acuerdo a la naturaleza de acto administrativo de carácter general que tiene ese manual. Aseguró que la apoderada de la demandada confunde la argumentación referente a las normas en las que debía fundarse el manual adoptado por la Contraloría con la acción pública de inconstitucionalidad. Esta acción tiene como fin hacer efectivo el principio de integridad y supremacía de la Constitución, lo cual no sucede en el

caso concreto, por medio del cual se pretende obtener la declaratoria de invalidez del acto de carácter general que contiene el manual de Secretaría Común, por ser contrario a las normas en que debió fundarse.

IV. CONSIDERACIONES Teniendo en cuenta que de oficio no se advierten excepciones previas y mixtas, el Despacho procede a pronunciarse sobre las excepciones de ineptitud sustantiva de la demanda por no ser el acto demandado susceptible de control judicial e indebida escogencia del medio de control, planteadas por la apoderada de la

Contraloría General de la República. Sea lo primero advertir que los medios exceptivos son una herramienta con la que cuenta el demandado para ejercer sus derechos de contradicción y defensa durante el trámite procesal. Así, el Legislador contempló tres (3) tipos, a saber, las previas, las mixtas y las de fondo. La última, es decir, las de fondo, son aquellas que tienen por objeto controvertir las pretensiones en que se funda el libelo introductorio y, por lo tanto, deben ser resueltas al momento de proferir sentencia, pues con ella se controvierte el derecho sustancial que se reclama vía jurisdiccional. Por su parte, las excepciones previas y mixtas tienen como finalidad sanear el proceso en su parte inicial en aras de evitar pronunciamientos inhibitorios, o en caso contrario, terminarlo cuando las falencias tengan tal connotación que sean insuperables. Ahora bien, el carácter mixto se explica en que pueden proponerse para sanear el proceso, y además atacar el medio de control, por lo que pueden, eventualmente, ser resueltas en la sentencia definitiva, siempre que el juez carezca de los

suficientes elementos para resolverla en la oportunidad correspondiente. De igual forma, el numeral 3 del artículo 42 de la Ley 2080 establece que, en cualquier estado del proceso, cuando el juzgador encuentre probadas las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, podrá dictar sentencia anticipada. Vistas así las cosas, y entendiendo que las excepciones previas y las mixtas buscan atacar el ejercicio del medio de control al existir inconsistencias en la forma en la que fue presentada la demanda, se advierte que la finalidad de este tipo de herramientas es sanear los mencionados vicios en aras de evitar una decisión inhibitoria o, en su defecto, impedir la continuación del proceso en caso de que la naturaleza de las citadas falencias no permitan su trámite. Es decir, se refieren a situaciones acontecidas de manera previa a que se trabe la Litis, momento éste en el cual existe una verdadera controversia ventilada ante los jueces de la República; de modo que las irregularidades que tengan que ver con situaciones propias del devenir procesal una vez admitida la demanda, tendrán que ser ventiladas en la etapa de saneamiento. En ese mismo sentido esta Corporación ha manifestado: “Sobre este tema conviene precisar que, acorde con la finalidad prevista por el numeral 6º del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, en la audiencia inicial el funcionario judicial deberá decidir tan sólo las excepciones que tengan la calidad de previas, es decir, aquellas que se encaminen a atacar la forma del proceso, en procura de evitar decisiones inhibitorias; también podrá resolver, como lo

anuncia la norma, las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, pero, en todo caso, encaminadas a atacar el ejercicio de la acción, mas no de la pretensión. Resulta propicio comentar aquí la diferencia que existe entre las dos clases de excepciones que puede formular la parte demandada en ejercicio del derecho de defensa, las previas, y las de mérito, siendo aquellas, también denominadas dilatorias o de forma, las que buscan atacar el ejercicio de la acción, por presentarse alguna inconsistencia en la manera como fue presentada la demanda, vale decir, por alguna deficiencia externa; y estas, llamadas también de fondo o perentorias, destinadas a atacar el derecho sustancial reclamado por el accionante. La finalidad de las excepciones previas, es la de conjurar vicios formales en procura de evitar decisiones inhibitorias o, dada la entidad de las falencias, impedir que continúe el curso del proceso ab inicio, ya que no sería posible, ante su existencia, llegar a la sentencia por sustracción de materia; por su parte, la finalidad de las excepciones de fondo, es controvertir la existencia misma y alcance del derecho reclamado por el demandante, por lo que tienen la virtud de enervar las pretensiones y provocar que el fallo correspondiente se constituya en cosa juzgada, dando término de manera definitiva al debate planteado. Pues bien, teniendo como premisa tales definiciones, debe el juez, en