CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2018-00127-00-2019

REMISIÓN DEL PROCESO POR COMPETENCIA AL CONSEJO DE ESTADO – Del tribunal administrativo por acumulación de pretensiones / ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES – Reglas / ACTO DEFINITIVO - Concepto / ACTO DE TRÁMITE – No es susceptible de control judicial / ACTO DE CARÁCTER GENERAL CON EFECTOS PARTICULARES – Lo es aquel que faculta a un mandatario con representación para pronunciarse sobre unos recursos interpuestos en un proceso liquidatorio / ACTO DE CARÁCTER PARTICULAR – Lo es el acto ficto generado por la ausencia de respuesta a un recurso interpuesto contra el acto de calificación y graduación de unas acreencias / ACTO DE CARÁCTER GENERAL CON EFECTOS PARTICULARES – No se examina de forma independiente por el juez sino como presupuesto de la nulidad de los actos definitivos particulares / ACTO DE CARÁCTER GENERAL CON EFECTOS PARTICULARES – Su examen recae en el juez que decide la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho Al observar el acto acusado se advierte que, en principio, se trata de un acto de trámite no susceptible, por sí solo, de control judicial, pues se expidió dentro del proceso de liquidación de la sociedad Solsalud EPS S.A. y su único propósito era designar una persona para que actuara como mandatario con representación de la sociedad con el objeto de resolver en nombre y representación de aquella los recursos de reposición en contra de las resoluciones expedidas dentro del proceso liquidatorio, una vez declarada la terminación de la existencia legal de la sociedad. Sin embargo, teniendo en cuenta la forma en que la parte actora estructura la demanda, el Despacho encuentra que dicho acto administrativo sí es susceptible

de control jurisdiccional, en consideración a que su invalidez sería a su vez presupuesto de la nulidad de los demás actos acusados, esto es, de los supuestos actos fictos derivados de la falta de respuesta a los recursos de reposición interpuestos contra los actos de calificación y graduación de acreencias. En efecto, según se observa en la demanda, se propone la nulidad de los actos particulares bajo los cargos de falta de competencia y expedición irregular, que se fundamentan en la incompetencia del agente liquidador de SOLSALUD E.P.S. en Liquidación para proferir actos administrativos luego de terminada la existencia legal de dicha entidad, censuras éstas cuya prosperidad dependería de la anulación previa del acto de trámite mencionado. Ahora bien, como el acto de trámite acusado (acto general) tiene efectos particulares y su nulidad no se examina por el juez de forma independiente sino como un presupuesto de la nulidad de los actos definitivos particulares, la competencia para conocer de aquella pretensión recae en el juez encargado de decidir sobre la nulidad y el restablecimiento del derecho formulada contra los últimos actos referidos que, como se examinará enseguida, no es el Consejo de Estado sino el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por tratase de un asunto de contenido económico con cuantía. FALTA DE COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO – Para conocer demandas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con cuantía / COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA – Para conocer de demandas del medio de control de

nulidad y restablecimiento del derecho que excedan la cuantía de los trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales / COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA - Para conocer de demandas del medio de control de reparación directa que excedan la cuantía de los quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales / COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO – En los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho se determina por el lugar donde se expidió el acto, o por el domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga oficina en ese lugar / PARTE DEMANDANTE - Es quien debe elegir el lugar de presentación de la demanda en cuanto a la competencia territorial / REMISIÓN POR COMPETENCIA DEL EXPEDIENTE – Por tratarse de un asunto cuyo conocimiento corresponde al tribunal administrativo El presente asunto es de contenido económico y su cuantía se deriva del valor de las acreencias reclamadas por la sociedad demandante, que fueron rechazadas por la sociedad liquidada, según la parte actora, a través de los actos fictos demandados. Esta cuantía corresponde a la suma de seis mil cincuenta y seis millones cuatrocientos noventa y seis mil cuatrocientos setenta y dos pesos ($6.056.496.472), la cual es superior a 300 salarios mínimos legales mensuales vigentes en el año 2015 (en que se presentó la demanda). Las pretensiones formuladas en ejercicio del medio de control de reparación directa igualmente tienen la misma cuantía, derivada precisamente del valor de la acreencia reclamada por la demandante, la cual es superior a 500 salarios mínimos legales

mensuales vigentes. De acuerdo con lo previsto en los numerales 3º y 6º del artículo 152 del CPACA, la competencia para conocer de la demanda con pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho y de reparación directa con cuantía superior a las antes mencionadas, es de los Tribunales Administrativos, por lo que se dispondrá la remisión del expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A. La competencia corresponde a la citada autoridad judicial, por el factor territorial, atendiendo a que el Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud tienen como domicilio o sede principal el Distrito Capital de Bogotá, y fue elección de la demandante radicar la demanda en esta ciudad.

NOTA DE RELATORÍA: Ver auto Consejo de Estado, Sección Cuarta, Radicación

25000-23-27-000-2013-00264-01, C.P. Jorge Octavio Ramirez Ramirez.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 43 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 152 NUMERAL 3 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 152 NUMERAL 6 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 165

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., veinte (20) de junio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-24-000-2018-00127-00

Actor: CLÍNICA METROPOLITANA DE BUCARAMANGA S.A

Demandado: MINISTERIO DE SALUD Y DE PROTECCIÓN SOCIAL Y OTROS

Referencia: NULIDAD, NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Y

REPARACIÓN DIRECTA

Tema: REMISIÓN A TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA AUTO Procede el Despacho a resolver sobre la admisión de la demanda presentada con acumulación de pretensiones de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho y reparación directa por la sociedad Clínica Metropolitana de Bucaramanga S.A.

La demandante formuló como pretensiones declarativas principales las siguientes: “[…] PRIMERA.- Que en ejercicio del medio de control de nulidad simple, se declare la nulidad de la Resolución No. 004478 del 5 de junio de 2014, “por medio de la cual el liquidador se faculta a sí mismo como mandatario con representación para efectos de pronunciarse en relación con los recursos de reposición que se interpusieran contra las resoluciones expedidas en el proceso liquidatorio una vez se declare la terminación de la existencia legal de SOLSALUD E.P.S. S.A. EN LIQUIDACIÓN”, con ocasión a los vicios de i.-) Infracción de las normas en que deberían fundarse; ii.-) Incompetencia temporal y funcional del Agente Liquidador para su expedición; iii.-) Expedición irregular y falsa motivación; así como iv.-) Desviación de las atribuciones del funcionario o Corporación que lo profirió. SEGUNDA.- Que se declare la inexistencia e inoponibilidad para la CLÍNICA METROPOLITANA DE BUCARAMANGA S.A., de las supuestas decisiones administrativas contenidas en las Resoluciones No. 005647 del 13 de Agosto

de 2014 y 006316 de esa misma fecha, por medio de las cuales el Agente Liquidador en virtud de su autodesignación ilegal, resolvió los recursos de reposición presentados por la actora contra las Resoluciones Nos. 003306 del 29 de mayo de 2014 y 003408 del 30 de mayo de ese mismo año y su consecuente ilegal notificación. TERCERA.- Que como consecuencia de la anterior declaración, se declare la configuración de un silencio administrativo negativo respecto de los recursos de reposición presentados por la actora contra las Resoluciones Nos. 003306 del 29 de mayo de 2014 y 003408 del 30 de mayo de ese mismo año. CUARTA.- Que en consonancia con la anterior pretensión, se declare la nulidad de los actos administrativos presuntos que se configuraron al no haberse resuelto los recursos de reposición interpuestos contra las Resoluciones Nos. 003306 del 29 de mayo de 2014 y 003408 del 30 de mayo de ese mismo año, así como la nulidad parcial de los numerales 1º, 2º y 3º de las citadas Resoluciones por medio de las cuales se determinan, califican y gradúan las acreencias oportunamente presentadas con cargo a la masa liquidatoria de la Sociedad Solidaria de Salud Solsalud E.P.S. S.A. EN LIQUIDACIÓN”, con ocasión a los vicios de i.-) La infracción de las normas en que deberían fundarse; ii.-) Incompetencia temporal y funcional del Agente Liquidador para su expedición; iii.-) Expedición irregular y falsa motivación; así como iv.-) Desviación de las atribuciones del funcionario o Corporación que lo profirió.” (Mayúsculas sostenidas y negrillas originales)

Como consecuencia de las declaraciones anteriores, formuló como pretensiones condenatorias principales, a título de restablecimiento del derecho y de reparación integral, que se condene a la Nación-Ministerio de Salud y de la Protección Social, a la Superintendencia Nacional de Salud y al señor Luis Fernando Hernández Vélez, en su calidad de agente especial liquidador de la sociedad Solidaria de Salud Solsalud E.P.S. S.A., al pago a favor de la sociedad demandante de: i) seis mil cincuenta y seis millones cuatrocientos noventa y seis mil cuatrocientos setenta y dos pesos ($6.056.496.472), correspondientes a las acreencias debidas y no pagadas, ii) la reparación integral y pago de todos los perjuicios materiales: lucro cesante, daño emergente y pérdida de oportunidad y, iii) los intereses comerciales de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 del Decreto 1281 de 2002 favor de la misma sociedad. De igual forma, solicitó como pretensiones subsidiarias, en ejercicio del medio de control de reparación directa, que bajo el título de imputación de daño especial, i) se declare solidaria, extracontractual y administrativamente responsable a las demandadas por los daños antijurídicos causados a la sociedad demandante con la operación administrativa materializada en la intervención y liquidación de Solsalud EPS S.A.; ii) se condene a las entidades demandadas al pago de seis mil cincuenta y seis millones cuatrocientos noventa y seis mil cuatrocientos setenta y dos pesos ($6.056.496.472), correspondientes a las acreencias reclamadas y no pagadas en virtud de la inexistencia de disponibilidad presupuestal derivada de la

operación administrativa que terminó con la liquidación de Solsalud E.P.S.; iii) se declare que las demandadas se han enriquecido sin justa causa, en razón al no pago de los servicios médicos prestados por la sociedad demandante y, iv) bajo el título de imputación de falla del servicio, se declare solidaria, extracontractual y administrativamente responsable a las entidades demandadas por los daños antijurídicos causados a la sociedad demandante con la operación administrativa materializada en la intervención y liquidación de Solsalud EPS S.A.

I. Antecedentes La parte actora promovió la demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Corporación que, a través de auto de 15 de diciembre de 20161 1 Folios 79 y 80 del expediente proferido por la Sección Primera, Subsección A, declaró la falta de competencia para conocer del asunto, con el siguiente fundamento: “[…] 6. Vistas así las cosas, como el AGENTE LIQUIDADOR de SOLSALUD EPS S.A. actuando como particular en ejercicio de funciones administrativas transitorias con sustento en las facultades administrativas que le fueron otorgadas por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, profirió el acto administrativo demandado en ejercicio del medio de control de nulidad simple, esto es, la Resolución No. 004478 del 5 de junio de 2014, y de este se desprenden las otras pretensiones de restablecimiento y reparación directa, de conformidad con la trascrita disposición normativa, es el H. Consejo de Estado el competente para conocer del presente asunto, razón por la cual se dispondrá que se remita el expediente a esa autoridad judicial.”

Para resolver, el Despacho hace las siguientes:

II Consideraciones Teniendo en cuenta que la presente demanda corresponde a una con acumulación de pretensiones de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho y reparación directa, se debe observar lo que establece sobre el particular el artículo 165 del CPACA: “ARTÍCULO 165. ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES. En la demanda se podrán acumular pretensiones de nulidad, de nulidad y de restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de reparación directa, siempre que sean conexas y concurran los siguientes requisitos:

1. Que el juez sea competente para conocer de todas. No obstante, cuando se acumulen pretensiones de nulidad con cualesquiera otras, será competente para conocer de ellas el juez de la nulidad. Cuando en la demanda se afirme que el daño ha sido causado por la acción u omisión de un agente estatal y de un particular, podrán acumularse tales pretensiones y la Jurisdicción Contencioso Administrativa será competente para su conocimiento y resolución.

2. Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias.

3. Que no haya operado la caducidad respecto de alguna de ellas.

4. Que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento.” A efectos de decidir lo pertinente, el Despacho procede a verificar si se cumplen en este caso los requisitos legales de la acumulación de pretensiones, empezando por examinar el relativo a la competencia para conocer del medio de control de nulidad, pues de acuerdo con el artículo 165 del CPACA, quien conoce de éste será el competente para tramitar la demanda con pretensiones acumuladas.

2.1. Respecto a la Resolución No. 004478 de 5 de junio de 2014 De acuerdo con lo previsto en el artículo 43 de la Ley 1437 son actos definitivos, susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, “los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”. En este orden, sólo aquellas decisiones proferidas por la Administración en ejercicio de sus funciones, producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos que hacen imposible continuar con dicha actuación, en tanto afectan derechos o intereses, impongan cargas, obligaciones o sanciones o incidan en situaciones jurídicas, son susceptibles de control de legalidad, lo que significa que los actos de trámite se encuentran excluidos de dicho control, en tanto no deciden el fondo de la actuación administrativa ni ponen fin a la misma. En este sentido, esta Corporación2 ha señalado que “[…] para proceder a admitir una demanda contra un acto de la Administración, debe analizarse, por el respectivo Juez, si se trata de un verdadero acto administrativo, en tanto decide de fondo el asunto, o, si siendo de trámite pone fin al proceso, haciendo imposible continuar la actuación”. En el caso bajo examen, la parte actora pretende a través del medio de control previsto en el artículo 137 del CPACA que se declare la nulidad de la Resolución No. 004478 del 5 de junio de 2014, “Por la cual se faculta un mandatario con representación para pronunciarse en relación con los recursos de reposición que se interpusieron contra las resoluciones expedidas en el proceso liquidatorio una

vez se declare la terminación de la existencia legal de Solsalud EPS S.A.” Al observar el acto acusado se advierte que, en principio, se trata de un acto de trámite no susceptible, por sí solo, de control judicial, pues se expidió dentro del proceso de liquidación de la sociedad Solsalud EPS S.A. y su único propósito era designar una persona para que actuara como mandatario con representación de la 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente 25000233700020130026401. sociedad con el objeto de resolver en nombre y representación de aquella los recursos de reposición en contra de las resoluciones expedidas dentro del proceso liquidatorio, una vez declarada la terminación de la existencia legal de la sociedad. Sin embargo, teniendo en cuenta la forma en que la parte actora estructura la demanda, el Despacho encuentra que dicho acto administrativo sí es susceptible de control jurisdiccional, en consideración a que su invalidez sería a su vez presupuesto de la nulidad de los demás actos acusados, esto es, de los supuestos actos fictos derivados de la falta de respuesta a los recursos de reposición interpuestos contra los actos de calificación y graduación de acreencias3. En efecto, según se observa en la demanda, se propone la nulidad de los actos particulares bajo los cargos de falta de competencia y expedición irregular, que se fundamentan en la incompetencia del agente liquidador de SOLSALUD E.P.S. en Liquidación para proferir actos administrativos luego de terminada la existencia legal de dicha entidad, censuras éstas cuya prosperidad dependería de la

anulación previa del acto de trámite mencionado. Ahora bien, como el acto de trámite acusado (acto general) tiene efectos particulares y su nulidad no se examina por el juez de forma independiente sino como un presupuesto de la nulidad de los actos definitivos particulares, la competencia para conocer de aquella pretensión recae en el juez encargado de decidir sobre la nulidad y el restablecimiento del derecho formulada contra los últimos actos referidos que, como se examinará enseguida, no es el Consejo de Estado sino el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por tratase de un asunto de contenido económico con cuantía. 2.2. La competencia para conocer del presente asunto El presente asunto es de contenido económico y su cuantía se deriva del valor de las acreencias reclamadas por la sociedad demandante, que fueron rechazadas por la sociedad liquidada, según la parte actora, a través de los actos fictos demandados. Esta cuantía corresponde a la suma de seis mil cincuenta y seis millones cuatrocientos noventa y seis mil cuatrocientos setenta y dos pesos ($6.056.496.472), la cual es superior a 300 salarios mínimos legales mensuales vigentes en el año 2015 (en que se presentó la demanda). Las pretensiones 3 Para la parte actora, no pueden tenerse como existentes ni oponibles los actos que resolvieron los recursos de reposición, en consideración a que fueron expedidos por el liquidador de Solsalud E.P.S. en Liquidación con fundamento en una auto designación ilegal. formuladas en ejercicio del medio de control de reparación directa igualmente

tienen la misma cuantía, derivada precisamente del valor de la acreencia reclamada por la demandante, la cual es superior a 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes. De acuerdo con lo previsto en los numerales 3º y 6º del artículo 1524 del CPACA, la competencia para conocer de la demanda con pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho y de reparación directa con cuantía superior a las antes mencionadas, es de los Tribunales Administrativos, por lo que se dispondrá la remisión del expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A. La competencia corresponde a la citada autoridad judicial, por el factor territorial, atendiendo a que el Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud tienen como domicilio o sede principal el Distrito Capital de Bogotá, y fue elección de la demandante radicar la demanda en esta ciudad. Por lo anterior, el Despacho RESUELVE: PRIMERO: Declarar que la Corporación no tiene competencia para conocer de la demanda con acumulación de pretensiones promovida por la sociedad Clínica Metropolitana de Bucaramanga S.A.

SEGUNDO: Remítase el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

Notifíquese y cúmplase, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado 4 Artículo 152 CPACA. “Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 3. De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de trescientos (300) salarios

mínimos legales mensuales vigentes. […] 6. De los de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes. […]”.