CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2018-00133-00-2019

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS – Entre juzgados de diferente distrito judicial. Bogotá y Neiva / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO - Para resolver conflictos de competencia / COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO – Reglas para su determinación no suponen un orden de jerarquía o residualidad / COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO - En los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho se determina por el lugar donde se expidió el acto o el domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga oficina en ese lugar / COMPETENCIA EN LOS PROCESOS DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Es a prevención o preventiva entre el juez del lugar donde se expidió el acto y el juez del domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad tenga oficina en dicho lugar / COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO – Determinación: numerales 2 y 8 del artículo 156 de la Ley 1437 de 2011 / COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO – A pesar de tratarse de un acto sancionatorio se aplica la competencia a prevención. Numeral 2 del artículo 156 de la ley 1437 de 2011 / COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO RESPECTO DE SANCIONES – El demandante puede elegir el lugar de presentación de la demanda / PARTE DEMANDANTE - Es quien debe elegir el lugar de presentación de la demanda en cuanto a la competencia territorial / DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE

JUSTICIA - Garantía / RECTIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA

En el caso concreto los Juzgados Sexto Administrativo del Circuito de Bogotá y Séptimo Administrativo de Neiva, consideran que no son competentes para conocer del presente asunto. Ahora bien, Observa el Despacho que los actos controvertidos imponen una multa como sanción a la actora, […] Vistas así las cosas, en principio podría pensarse que aplicaría el criterio dispuesto en el numeral 8º del artículo 156 del CPACA, como quiera el caso se enmarca en lo allí dispuesto debido a que se trata de impugnar la decisión tomada dentro de un procedimiento sancionatorio adelantado por la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca - AUNAP en contra de la sociedad actora. No obstante, el Despacho rectifica la postura que sobre el punto ha adoptado pues el artículo 156 ibídem no supone un orden de jerarquía o residualidad al que deba sujetarse quien se encuentre interesado en poner en consideración una controversia ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. […] Lo anterior por cuanto al interior de la Comisión Redactora de la Ley 1437 de 2011 se ventiló este preciso tópico, dejando presente que el horizonte de la regulación que se pretendía implementar era el de facilitar al administrado su acceso al órgano jurisdiccional. […] Además, la Sección Cuarta de ésta Corporación ha adoptado la tesis allí esbozada, señalando que la lectura del artículo 156 del CPACA, específicamente del numeral 2, se conecta con la llamada competencia a prevención, es decir, aquélla según la cual el demandante, siguiendo los derroteros del criterio del citado numeral, puede

seleccionar el lugar donde se expide el acto o el domicilio del demandante siempre que la entidad tenga oficina en dicho lugar, o en su caso, irse por el criterio especial que recogen los numerales subsiguientes, y de cualquier manera, el Juez no puede negarse a tramitar la pretensión correspondiente. […] Visto lo anterior, y atendiendo a que la interpretación otorgada en estas posturas representa más garantía del derecho de acceso a la administración de justicia del ciudadano, y en manera alguna desconoce la intención del Legislador al momento de elaboración de la norma, el Despacho dirime el presente conflicto de competencias remitiendo el asunto de la referencia al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Bogotá para que lo tramite, pues la sociedad demandante consideró pertinente aplicar el parámetro de competencia fijado en el numeral 2 del artículo 156 del CPACA que aplica con precisión dado que los actos cuya validez discute fueron expedidos en la ciudad de Bogotá.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Secciones Primera y Cuarta, de 12 de abril de 2018, Radicación 11001-03-24-000-2016-00451-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; de 16 de noviembre de 2016, Radicación

05001-33-33-030-2016-00141-01, C.P. Hugo Fernando Bastidas Barcenas. Consejo de Estado.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 156 / LEY 1437 DE 2011 ARTÍCULO 158.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., veinte (20) de junio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-24-000-2018-00133-00

Actor: PISCICOLA FISH FLOW LTDA

Demandado: AUTORIDAD NACIONAL DE ACUICULTURA Y PESCA - AUNAP

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Tema: RESUELVE CONFLICTO DE COMPETENCIA AUTO Atendiendo lo previsto en el auto del 30 de julio de 2018, mediante el cual el Consejero de Estado Hernando Sánchez Sánchez remitió el presente proceso a este Despacho en cumplimiento de la medida de compensación aprobada en el Acuerdo 094 de 16 de mayo del año 2018, proferido por la Sala Plena de esta Corporación, se AVOCA el conocimiento del asunto.

El Despacho procede a resolver el conflicto de competencia suscitado entre los Juzgados Sexto Administrativo del Circuito de Bogotá y Séptimo Administrativo del Circuito de Neiva. I-. ANTECEDENTES 1.1.- La demanda PISCICOLA FISH FLOW LTDA., a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, presentó demanda ante los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá, para que se emitieran las siguientes declaraciones:

“PRIMERA: Que se declare que es nula la Resolución No. 001545 del 27 de octubre de 2014, “Por medio de la cual se resuelve la investigación administrativa 072B-2013 iniciada en contra de la SOCIEDAD PISCICOLA FISH FLOW LTDA., identificada con NIT 900.035.629-8, representada legalmente por Robinson Lizcano, identificado con la cédula de ciudadanía N° 7.706.749”, suscrita por JULIÁN BOTERO ARANGO, Director General de la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca – AUNAP.

SEGUNDA: Que se declare que es nula la Resolución No. 00001390 del 3 de agosto de 2015 expedida por el Director General de la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca – AUNAP – OTTO POLANCO RENGIFO, “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por la SOCIEDAD PISCICOLA FISH FLOW LTDA., identificada con NIT 900.035.629-8, contra la Resolución 001545 del 27 de octubre de 2014, proferida dentro de la investigación administrativa 072B-2013.” TERCERA: Que como consecuencia de las declaraciones anteriores, deberá restablecerse en sus derechos a la PSICICOLA FISH FLOW LTDA. con NIT 900.035.629-8, ordenando el pago de las sumas canceladas debidamente indexada en razón a la sanción impuesta y la cancelación del registro de sanción ante la Oficina competente de la entidad demandada de haberse cancelado en la fecha de (sic) sentencia dicha sanción.

CUARTA: La liquidación de las anteriores condenas deberá efectuarse

mediante sumas líquidas de moneda de curso legal en Colombia, y se ajustarán dichas condenas tomando como base el índice de precios al consumidor, o al por mayor, conforme a lo dispuesto por el artículo 187 del CPACA.

QUINTA: Para el cumplimiento de la sentencia, se ordenará dar aplicación a los artículos 192 y siguientes del CPACA.

SEXTA: Que se condene en costas y gastos del proceso a la demandada en la medida en que se excedan en el derecho de contradicción, conforme lo dispone el artículo 188 del CPACA.” El apoderado de la actora dirigió la demanda al Juez Administrativo del Circuito de Bogotá (Reparto) y determinó la competencia en los siguientes términos: “Es competente el Juzgado Administrativo en primera instancia toda vez que nos encontramos frente a un proceso con pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se controvierte un acto administrativo, de cualquier autoridad, y su cuantía no excede de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes, de conformidad a lo contemplado en el numeral 3 del artículo 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Y en razón al territorio, por el lugar donde fue expedido el acto administrativo susceptible de la presente demanda, de conformidad a lo establecido en el numeral 2 del artículo 156 del CPACA”. 1.2.- El conflicto de competencias 1.2.1.- Decisión del Juzgado Sexto (6º) Administrativo del Circuito de Bogotá El conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Sexto (6º) Administrativo

del Circuito de Bogotá, despacho judicial que, mediante providencia del 3 de octubre de 2016, dispuso su admisión y notificación a la parte demandada. Posteriormente, el 26 de mayo de 2017, señaló fecha y hora para celebrar la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del C.P.A.C.A. Sin embargo, a través de auto de 4 de agosto de 20171, declaró la falta de competencia para conocer del proceso, en razón a que el numeral 8° del artículo 156 ibídem establece que aquellos asuntos en los que la controversia se fundamenta en la imposición de una sanción, la competencia recae en el juez del lugar donde ocurrieron los hechos o actos objeto de reproche; en consecuencia, ordenó remitir el asunto a los Juzgados Administrativos de Neiva. 1.2.2.- Decisión del Juzgado Séptimo (7º) Administrativo del Circuito de Neiva Remitido el asunto, le fue repartido al Juzgado Séptimo (7º) Administrativo de Neiva, despacho que, mediante auto de 22 de noviembre de 20172, declaró su falta de competencia y propuso el conflicto negativo de competencia territorial, por considerar que ésta corresponde al circuito de Bogotá. Estimó, con sustento en una jurisprudencia del Consejo de Estado3, que en los juicios en los que se pretende la nulidad de un acto administrativo de naturaleza sancionatoria, se debe privilegiar la elección del demandante para determinar al 1 Folios 185 y 186 del expediente. 2 Folios 239 a 241 del expediente. 3 Providencia del 16 de noviembre de 2016, Sección Cuarta, radicado No. 05001-33-33-030-201600141-01 (22526), Actor: Ivy Annette Henríquez Barraza, Álvaro de Jesús tirado Quintero, Demandado: Superintendencia Financiera de Colombia, C.P. Hugo Fernando Bastidas Barcenas. juez competente, quien puede elegir entre el lugar de expedición del acto, el domicilio del demandante o el de ocurrencia de los hechos que dieron origen a la sanción. En ese sentido, consideró que el Juez Sexto (6º) Administrativo de Bogotá era competente para conocer del proceso, como quiera que en dicha ciudad se expidió el acto acusado y ésta fue la elegida por la parte actora para radicar la demanda. Así mismo, señaló que en virtud del principio de perpetuatio jurisdictionis, le corresponde a esa instancia judicial continuar conociendo el proceso como garantía de la inmodificabilidad de la competencia, en razón a que ninguna de las partes se opuso en las oportunidades correspondientes, máxime cuando el expediente se encontraba para celebrar la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del C.P.A.C.A. 1.3.- Traslado Recibido el expediente en esta Corporación, por auto de 22 de enero de 2019 se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos4. Intervino la entidad demandada, Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca – AUNAP, para solicitar que el conflicto negativo de competencia sea resuelto en el sentido de designar como juez competente a los Jueces Administrativos de Bogotá, porque “[…] por razón del territorio el legislador permitió fijar la competencia a elección del demandante al darle la opción de presentar la demanda donde se expidió el acto, que en este caso fue la ciudad de Bogotá D.C.,

que además es la sede de la entidad […]”5. II-. CONSIDERACIONES 2.1.- Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 158 del CPACA., los conflictos de competencia suscitados entre los tribunales y los jueces administrativos de diferentes distritos judiciales, serán resueltos por el Consejo de Estado. Veamos: “Artículo 158. Conflictos de Competencia. Los conflictos de competencia entre los Tribunales Administrativos y entre estos y los jueces administrativos de diferentes distritos judiciales, serán decididos de oficio o a petición de parte por el Consejo de Estado, conforme al siguiente procedimiento: 4 Folio 312 del expediente. 5 Folios 319 y 320 del expediente. Cuando una Sala o sección de un tribunal o un juez administrativo declarare su incompetencia para conocer de un proceso por considerar que corresponde a otro Tribunal o a un juez administrativo de otro distrito judicial, ordenará remitirlo a este, mediante auto contra el cual sólo procede el recurso de reposición. Si el tribunal o juez que recibe el expediente también se declara incompetente, remitirá el proceso al Consejo de Estado para que decida el conflicto. Recibido el expediente y efectuado el reparto entre las secciones, según la especialidad, el Ponente dispondrá que se dé traslado a las partes por el término común de tres (3) días, para que presenten sus alegatos; vencido el traslado, el conflicto se resolverá en un plazo de diez (10) días, mediante auto que ordenará remitir el expediente al competente. Contra este auto no procede ningún recurso. Si el conflicto se presenta entre jueces administrativos de un mismo distrito

judicial, este será decidido por el tribunal administrativo respectivo, de conformidad con el procedimiento establecido en este artículo. La falta de competencia no afectará la validez de la actuación cumplida hasta la decisión del conflicto.” (Subrayado ajeno al texto original). 2.2.- Fundamentos jurídicos Observa el Despacho que los actos controvertidos imponen una sanción a la parte demandante, por el incumplimiento del mandato del numeral 1º del artículo 54 de la Ley 13 de 1990, por exceder la capacidad de producción aprobada en la explotación de la actividad piscícola desarrollada en el Embalse de Betania – Vereda Llano del Sur - Municipio Campoalegre – Departamento del Huila6. Vistas así las cosas, en principio podría pensarse que aplicaría el criterio dispuesto en el numeral 8º del artículo 156 del CPACA, debido a que se trata de impugnar la decisión adoptada dentro de un procedimiento sancionatorio adelantado por la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca - AUNAP en contra de la sociedad actora, por lo que se enmarcaría en lo dispuesto en la citada norma. No obstante, el Despacho rectifica la postura que sobre el punto ha adoptado, pues el artículo 156 ibídem no supone un orden de jerarquía o residualidad al que deba sujetarse quien se encuentre interesado en poner en consideración una controversia ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La norma en comento es del siguiente tenor: 6 Folio 20 del expediente. “Artículo 156. Competencia por razón del territorio. Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas:

1. En los de nulidad, por el lugar donde se expidió el acto.

2. En los de nulidad y restablecimiento se determinará por el lugar donde se expidió el acto, o por el del domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga oficina en dicho lugar.

3. En los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral se determinará por el último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios.

4. En los contractuales y en los ejecutivos originados en contratos estatales se determinará por el lugar donde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato. Si este comprendiere varios departamentos será tribunal competente a prevención el que elija el demandante.

5. En los asuntos agrarios que no estén atribuidos al Consejo de Estado, conocerá el tribunal del lugar de ubicación del inmueble. Si este comprendiere varios departamentos será tribunal competente a prevención el que elija el demandante.

6. En los de reparación directa se determinará por el lugar donde se produjeron los hechos, las omisiones o las operaciones administrativas, o por el domicilio o sede principal de la entidad demandada a elección del demandante.

7. En los que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, tasas y contribuciones nacionales, departamentales, municipales o distritales, se determinará por el lugar donde se presentó o debió presentarse la declaración, en los casos en que esta proceda; en los demás casos, en el lugar donde se practicó la liquidación.

8. En los casos de imposición de sanciones, la competencia se determinará por el lugar donde se realizó el acto o el hecho que dio origen a la

sanción.

9. En las ejecuciones de las condenas impuestas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o de las obligaciones contenidas en una conciliación aprobada por esta jurisdicción, será competente el juez que profirió la providencia respectiva”. (Subrayas del Despacho).

Lo anterior por cuanto al interior de la Comisión Redactora de la Ley 1437 de 2011 se ventiló este preciso tópico, dejando presente que el horizonte de la regulación que se pretendía implementar era el de facilitar al administrado su acceso al órgano jurisdiccional. Resulta entonces útil acudir a los debates de la Comisión de Reforma al Código Contencioso Administrativo sobre éste aspecto en particular, veamos: “Doctor Ostau de Lafont: Doctora Carmen Ligia ¿Por qué no buscamos otra fórmula? Porque es que mire el tema para el administrado es muy complejo y la tendencia de esta jurisdicción es que cada vez más el juez debe estar más cerca del administrado, el estado tiene un poder de acción y está bien que se puedan haber presentado dificultades en las notificaciones, pero digo que es mucho menos complicado notificar a una entidad pública que no tenga una dependencia en el lugar donde se produjeron los hechos que poner al demandado a venir del amazonas a demandar a Bogotá, eso es terrible, entonces, yo creo que la sugerencia es muy buena pero para pensar en algo que proteja al administrado, si, que le facilite a la administración yo estoy de acuerdo, pero no que pongamos al administrado”. 7 Además, la Sección Cuarta de ésta Corporación ha adoptado la tesis allí esbozada, señalando que la lectura del artículo 156 del CPACA, específicamente

del numeral 2, se conecta con la llamada competencia a prevención, es decir, aquélla según la cual el demandante, siguiendo los derroteros del criterio del citado numeral, puede seleccionar el lugar donde se expide el acto o el domicilio del demandante siempre que la entidad tenga oficina en dicho lugar, o en su caso, escoger el criterio especial que recogen los numerales subsiguientes, y de cualquier manera, el Juez no puede negarse a tramitar la pretensión correspondiente. El discernimiento efectuado es el siguiente: “Entonces, respecto al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la norma enunciada estableció una regla de competencia a prevención en razón al factor territorial al disponer que los demandantes podrían escoger, básicamente, entre dos lugares para presentar la demanda, a saber: i) en el lugar donde se expidió el acto o ii) en el lugar en el que tenga domicilio o sede principal el demandante. Aunque es claro que el legislador estableció una posibilidad de que las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando se trata de sanciones, fueran presentadas en un lugar distinto al de la expedición del acto o el domicilio del demandante, lo cierto es que los demandantes pueden elegir el lugar de presentación de la demanda. El legislador, con esta regla, pretende asegurar que efectivamente, quien pretenda demandar sea el que elija, de acuerdo con sus intereses, circunstancias personales, facilidad de acceso al expediente, entre otros aspectos, el lugar que más le convenga para el trámite del proceso, como una garantía de acceso a la administración de justicia y al derecho de

defensa de las partes”8. La Sección Primera también se ha pronunciado al respecto, entendiendo la disposición en cita como la determinación de la competencia territorial a prevención. Así lo explicó la providencia del 12 de abril de 2018, proferida en el proceso número 11001-03-24-000-2016-00451-00, en la cual se señaló: 7 Comisión para la Reforma de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.Transcripción de la sesión número 76 del 13 de agosto de 2009. Página 73. 8 Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto del 16 de noviembre de 2016, radicación número: 05001-33-33-030-2016-00141-01(22526). C.P. Hugo Fernando Bastidas Barcenas. “Con base en lo anterior, el Despacho recuerda que el artículo 156 del CPACA, establece las reglas que se deben tener en cuenta para determinar la competencia, por razón del territorio, en esta clase de procesos; norma que en lo pertinente es del siguiente tenor: “[…] Artículo 156. Competencia por razón del territorio. Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas: […]

2. En los de nulidad y restablecimiento se determinará por el lugar donde se expidió el acto, o por el del domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga oficina en dicho lugar […]”

(Negrillas fuera de texto). De la lectura de la disposición transcrita, el Despacho resalta que la misma desarrolla la figura jurídica de la “[…] competencia a prevención […]”, según la cual quien pretenda impetrar una demanda, puede elegir en donde

presentarla, según sus intereses. […] En el sub lite y teniendo en cuenta lo anterior, el Despacho advierte que la parte actora optó por presentar la demanda ante los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá, en tanto una de las demandantes tiene su domicilio en esta ciudad. Nótese, a este respecto, que si bien es cierto que las señoras Marina Osorio de Londoño y María Marleny Londoño Osorio tienen su domicilio en la ciudad de Medellín, también lo es que la señora María Orfilia Londoño Osorio se encuentra domiciliada en la ciudad de Bogotá, circunstancia que por sí misma resulta suficiente para que tal integrante de la parte actora eligiera, válidamente, impetrar la demanda en la ciudad de Bogotá”. Visto lo anterior, y atendiendo a que la interpretación otorgada en estas posturas representa más garantía del derecho de acceso a la administración de justicia del ciudadano, y en manera alguna desconoce la intención del Legislador al momento de elaboración de la norma, el Despacho dirime el presente conflicto de competencias remitiendo el asunto de la referencia al Juzgado Sexto (6º) Administrativo del Circuito de Bogotá para que lo tramite, pues la sociedad demandante consideró pertinente aplicar el parámetro de competencia fijado en el numeral 2 del artículo 156 del CPACA que aplica con precisión, dado que los actos cuya validez discute fueron expedidos en la ciudad de Bogotá. 2.3.- Conclusión En el anterior contexto, se dirime el presente conflicto negativo de competencia en el sentido de declarar que el juez competente es el Juzgado Sexto (6º)

Administrativo del Circuito de Bogotá. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, RESUELVE: PRIMERO: DIRIMIR el presente conflicto negativo de competencia en el sentido de declarar que el juez competente es el Juzgado Sexto (6º) Administrativo del Circuito de Bogotá.

SEGUNDO: REMITIR este expediente al citado Juzgado para que avoque su conocimiento y continúe con su trámite.

TERCERO: COMUNICAR esta decisión al Juzgado Séptimo (7º) Administrativo de

Neiva. Notifíquese y cúmplase.

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Consejero de Estado