CE-SECCIÓN PRIMERA-11001-03-24-000-2018-00369-00A

DEMANDA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Frente al acto por medio del cual se modifica el Decreto 780 de 2016 en relación con la evaluación de tecnologías para propósitos de control de precios de medicamentos nuevos / EXCEPCIÓN INDEBIDA REPRESENTACIÓN JUDICIAL DE LA NACIÓN - Formulada al considerar que el Presidente de la República debe ser desvinculado por no ser el llamado a defender los decretos que expide junto con los ministros y directores de departamento administrativo / CAPACIDAD Y REPRESENTACIÓN - Reglas / REPRESENTACIÓN DE LA NACIÓN - Gobierno Nacional: Corresponde al Presidente de la República y al ministro del ramo o el director de departamento administrativo que haya suscrito el acto administrativo demandado / NACIÓN - Es quien goza de personería jurídica / VINCULACIÓN DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA AL PROCESO - Lineamientos para determinarla / VINCULACIÓN DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA AL PROCESO - Procede por haber suscrito el acto acusado / EXCEPCIÓN PREVIA DE INDEBIDA REPRESENTACIÓN JUDICIAL DE LA NACIÓN - No probada respecto del Presidente de la República En el caso objeto de examen, la apoderada del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República planteó la excepción que denominó “indebida representación judicial de la Nación”, con el fin de que el Presidente de la República sea desvinculado del presente proceso judicial, por no ser el llamado a defender los decretos que expide en conjunto con los ministros y directores de departamentos administrativos. En el caso objeto de examen, el Despacho advierte que no hay lugar a la configuración de la excepción de indebida

representación judicial de la Nación argumentada por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, por los motivos que se exponen a continuación. De conformidad con el artículo 115 de la Constitución Política, el Gobierno Nacional está conformado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de los departamentos administrativos. El Presidente y el ministro o director de departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el gobierno. Dicho artículo también establece que los actos del Presidente únicamente tendrán validez cuando hayan sido suscritos por él y por el ministro del ramo o director de departamento administrativo correspondiente, “[…] quienes, por el mismo hecho, se hacen responsables. […]”. Lo anterior significa que tanto el Presidente de la República como los ministros o directores de departamento administrativo, según el caso, son responsables por los actos administrativos que emiten. […] Como bien puede observarse de la norma transcrita, la regla general en materia de representación de entidades públicas está determinada porque ella corresponde a “la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho”, sin perjuicio de que concurran en ella el ministro, o director de departamento administrativo, o las demás personas indicadas en la norma; lo que implica que, cuando el acto es expedido por la Nación – Gobierno Nacional, la persona de mayor jerarquía que lo suscribe es, sin duda alguna, el Presidente de la República. Y ello es así porque la vinculación del Presidente de la República tiene fundamento en que, como lo señala el artículo 115 de la Constitución, es responsable por los actos administrativos que suscribe y, en esa medida, debe ser notificado de la existencia

del proceso pues, de lo contrario, no se le estaría garantizando el derecho fundamental al debido proceso; obsérvese al respecto que la decisión que se adopte en el proceso le afecta directamente, por lo que está llamado a defender su actuación. Aunado a lo anterior, a quien se demanda es a la Nación, Gobierno Nacional, pues quien goza de personería jurídica es la Nación; por ende, debido a que el Gobierno Nacional se conforma por el Presidente y el ministro del respectivo ramo o el director del departamento administrativo correspondiente, el contradictorio requiere la citación de todos ellos al proceso. Bajo estos parámetros, y teniendo en cuenta que el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República señala que la decisión tomada en la audiencia inicial va en contravía de la jurisprudencia del Consejo de Estado, el Despacho se permite observarle que ella no tiene cabida, pues como la misma entidad demandada lo reconoce, en los procesos en los cuales no ha sido citado el Presidente de la República la Nación – Gobierno Nacional ha estado representado por el ministro o director de departamento administrativo correspondiente. La citación al Presidente de la República es una medida que el Despacho no solo estima procedente, sino además necesaria, pues en una democracia el primero llamado a la defensa de sus actos frente al pueblo elector es la máxima autoridad ejecutiva, más cuando la Carta Política le hace responsable de ellos. […] De lo anterior es dable concluir que en las demandas que se promuevan contra actos administrativos en ejercicio del medio de control de nulidad, expedidos por la Nación, a través del Gobierno Nacional, se tendrá como único sujeto procesal a la Nación, la cual podrá estar representada en el proceso por el Presidente de la

República y los ministros del ramo o los directores de Departamentos Administrativos que expidieron y suscribieron el acto administrativo demandado. […] Bajo tales premisas, y atendiendo a que el acto acusado fue suscrito por el Presidente de la República y el Ministro del ramo, este es, el Ministerio de Salud y Protección Social, ambas autoridades están llamadas a representar a la Nación – Gobierno Nacional, y en esa medida no se configura la excepción denominada indebida representación judicial de la Nación alegada por el apoderado del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. Por lo anterior, el Despacho negará la prosperidad de la excepción denominada indebida representación judicial de la Nación alegada por la apoderada del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. EXCEPCIONES - Concepto / EXCEPCIONES - Clases / EXCEPCIONES DE FONDO - Concepto / EXCEPCIONES PREVIAS - Concepto / EXCEPCIONES MIXTAS - Concepto / EXCEPCIONES PREVIAS Y MIXTAS - Finalidad / EXCEPCIONES PREVIAS Y MIXTAS - No son taxativas / EXCEPCIONESOportunidad para plantearlas / DECISIÓN DE EXCEPCIONES - Variación por Decreto Legislativo 806 de 2020. Modificación Ley 2080 de 2021 / REFORMA PROCESAL - Introducida por la Ley 2080 de 2021 / LEY PROCESALVigencia inmediata / LEY 2080 DE 2021 - Aplicación / DECISIÓN DE EXCEPCIONES - Reglas en aplicación de la Ley 2080 de 2021

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencia Consejo de Estado, Sección Primera de

15 de febrero de 2018, Radicación 11001-03-24-000-2014-00573-00, C.P. Hernando Sánchez Sánchez; 9 de febrero de 2018, Radicación 11001-03-24-0002015-00522-00; y 18 de febrero de 2019, Radicación 11001-03-24-000-201500495-00, C.P. Oswaldo Giraldo López.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 115 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 159 / LEY 153 DE 1887 – ARTÍCULO 80 / LEY 2080 DE 2021 – ARTÍCULO 38 / LEY 2080 DE 2021 – ARTÍCULO 42 NUMERAL 3 / / LEY 2080

DE 2021 – ARTÍCULO 86

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-24-000-2018-00369-00A

Actor: JUAN DIEGO BUITRAGO GALINDO

Demandado: NACIÓN – PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y MINISTERIO DE

SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL – MINSALUD AUTO QUE RESUELVE EXCEPCIONES De conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 175 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante

CPACA), modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021, en concordancia con el numeral segundo del artículo 101 del Código General del Proceso (en adelante CGP), procede el Despacho a pronunciarse sobre una excepción previa planteada por la apoderada del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.

I. ANTECEDENTES I.1. El 21 de septiembre de 2018, el ciudadano Juan Diego Buitrago Galindo, actuando en nombre propio, presentó demanda de nulidad simple en contra de un aparte del artículo 2.8.12.16 del Decreto 780 de 2016, modificado por el artículo 1º del Decreto 710 de 2018, “Por el cual se modifican unos artículos del Título 12 de la Parte 8 del Libro 2 del Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social en relación con la evaluación de tecnologías para propósitos de control de precios de medicamentos nuevos”, expedido por la Presidencia de la República y el Ministerio de Salud y Protección Social.

I.2. En auto proferido el 22 de julio de 2019, el Despacho admitió la demanda y ordenó vincular y notificar al Presidente de la República a través de su secretario Jurídico, y al Ministerio de Salud y Protección Social. En auto proferido esa misma fecha, se corrió traslado de la solicitud de medida cautelar del acto acusado. I.3. En proveído proferido el 17 de septiembre de 2019, el Despacho decretó parcialmente la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto

administrativo demandado. I.4. En memorial presentado el 20 de septiembre de 2019, el apoderado de la Asociación de Laboratorios Farmacéuticos de Investigación y desarrollo (AFIDRO), solicitó ser reconocido como coadyuvante de la parte demandada. I.5. En escritos allegados el 24 y el 25 de septiembre de 2019, los apoderados del Ministerio de Salud y Protección Social y de AFIDRO presentaron recurso de reposición en contra del auto por medio del cual se decretó la suspensión provisional de un aparte del acto administrativo acusado. I.6. En memorial fechado el 9 de octubre de 2019, la apoderada del Ministerio de Salud y Protección Social contestó la demanda y no propuso excepciones previas o mixtas. Anexó los antecedentes administrativos del acto acusado. I.7. En memorial allegado el 9 de octubre de 2019, la apoderada del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República contestó la demanda y planteó la excepción previa que denominó “indebida representación judicial de la Nación”, con fundamento en que el Presidente de la República no es el funcionario legitimado para responder por las pretensiones de la demanda. I.8. En escrito presentado el 15 de octubre de 2019, el apoderado judicial de AFIDRO presentó escrito de contestación a la demanda, en el cual expuso argumentos de fondo para controvertir las pretensiones de la demanda; no planteó excepciones previas o mixtas. I.9. De conformidad con el parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA, la Secretaría

de la Sección Primera corrió traslado de excepciones por tres (3) días. Durante este término se pronunció la parte actora. I.10. En auto de 18 de agosto de 2020 el Despacho admitió la solicitud de coadyuvancia presentada por el apoderado de la Asociación de Laboratorios Farmacéuticos de Investigación y desarrollo (AFIDRO). I.11. En auto de 18 de agosto de 2020, el Despacho declaró improcedentes los recursos de reposición interpuestos por la parte demandada y por el coadyuvante de la demandada, adecuó a súplica y devolvió el expediente a la Secretaría de esta Sección. I.12. El 3 de noviembre de 2020, el cuaderno de medidas cautelares pasó al Despacho de la Magistrada Nubia Peña para resolver recurso de súplica interpuesto en contra del auto que decretó la medida cautelar de suspensión provisional parcial del acto acusado. I.13. En auto de sala del 18 de marzo de 2021, con ponencia de la Magistrada Nubia Peña Garzón, se confirmó el auto que decretó la medida cautelar.

II. EXCEPCIÓN PROPUESTA La apoderada del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, al contestar la demanda, planteó la excepción que denominó “indebida representación de la Nación”, con fundamento en los siguientes argumentos: Manifestó que esa entidad no es la llamada a responder por las pretensiones de la demanda, toda vez que de conformidad con el artículo 159 del CPACA, la representación judicial de la nación en asuntos contenciosos no le corresponde al

primer mandatario; esta norma no designa al Presidente como una de las autoridades responsables de la defensa de decretos reglamentarios, esta tarea la ley se la asignó a los ministros y directores de departamentos administrativos que integran el Gobierno Nacional en cada negocio particular. Aseguró que solamente en los casos previstos en el inciso 5 del artículo en cita es que el Presidente de la República debe asumir la defensa de algunas decisiones, referidas a los actos y contratos suscritos a nombre de la Nación. Apuntó que en los antecedentes legislativos de la Ley 1437 de 2011 se dejó planteado por el Consejo de Estado que en cuanto al artículo 159 de ese estatuto, se entiende que los actos expedidos por el Gobierno Nacional deben ser defendidos por los ministros y directores de departamentos administrativos responsables, estos son, quienes hayan firmado el acto acusado, y quienes cuentan con la correspondiente capacidad de representación judicial. Aseveró que si hubiese sido voluntad del legislador que el Presidente de la República fuera el responsable judicial en asuntos de esa naturaleza, nada le habría impedido redactar así el artículo 159 del CPACA. Según su criterio, esto guarda relación con el artículo 115 constitucional, del cual se deriva que el primer mandatario no tiene vocación para integrar la parte pasiva de este litigio, esta debe recaer sobre el Ministerio de Salud y Protección Social, que está dotado de personería jurídica para defender la legalidad del acto demandado. Por último, indicó que, de conformidad con la jurisprudencia de las Secciones Tercera y Cuarta del Consejo de Estado, no es procedente vincular al Presidente

de la República en este tipo de procesos.

III. TRASLADO Durante el término de traslado de las excepciones, la parte actora indicó que no hay lugar a declarar la prosperidad de la excepción planteada por la Presidencia de la Republica, toda vez que, de acuerdo con el artículo 115 constitucional, el Gobierno Nacional está conformado por el Presidente de la República y por el correspondiente ministro o director de Departamento Administrativo, con lo cual, la representación recae en estos funcionarios que expidieron el acto administrativo.

Apuntó que, tal y como lo ha señalado el Consejo de Estado en demandas de nulidad simple en contra de decretos expedidos por el Gobierno Nacional, la representación de la Nación está en cabeza del Presidente y los ministros o directores de departamento administrativo que suscribieron el acto.

IV. CONSIDERACIONES Sea lo primero advertir que los medios exceptivos son una herramienta con la que cuenta el demandado para ejercer sus derechos de contradicción y defensa durante el trámite procesal. Así, el Legislador contempló tres (3) tipos, a saber, las previas, las mixtas y las de fondo.

La última, es decir, las de fondo, son aquellas que tienen por objeto controvertir las pretensiones en que se funda el libelo introductorio y, por lo tanto, deben ser resueltas al momento de proferir sentencia, pues con ella se controvierte el derecho sustancial que se reclama vía jurisdiccional. Por su parte, las excepciones previas y mixtas tienen como finalidad sanear el proceso en su parte inicial en aras de evitar pronunciamientos inhibitorios, o en caso contrario, terminarlo cuando las falencias tengan tal connotación que sean insuperables.

Ahora bien, el carácter mixto se explica en que pueden proponerse para sanear el proceso, y además atacar el medio de control, por lo que pueden, eventualmente, ser resueltas en la sentencia definitiva, siempre que el juez carezca de los suficientes elementos para resolverla en la oportunidad correspondiente. De igual forma, el numeral 3 del artículo 42 de la Ley 2080 establece que, en cualquier estado del proceso, cuando el juzgador encuentre probadas las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, podrá dictar sentencia anticipada. Vistas así las cosas, y entendiendo que las excepciones previas y las mixtas buscan atacar el ejercicio del medio de control al existir inconsistencias en la forma en la que fue presentada la demanda, se advierte que la finalidad de este tipo de herramientas es sanear los mencionados vicios en aras de evitar una decisión inhibitoria o, en su defecto, impedir la continuación del proceso en caso de que la naturaleza de las citadas falencias no permitan su trámite. Es decir, se refieren a situaciones acontecidas de manera previa a que se trabe la Litis, momento éste en el cual existe una verdadera controversia ventilada ante los jueces de la República; de modo que las irregularidades que tengan que ver con situaciones propias del devenir procesal una vez admitida la demanda, tendrán que ser ventiladas en la etapa de saneamiento. En ese mismo sentido esta Corporación ha manifestado: “Sobre este tema conviene precisar que, acorde con la finalidad prevista por el numeral 6º del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, en

la audiencia inicial el funcionario judicial deberá decidir tan sólo las excepciones que tengan la calidad de previas, es decir, aquellas que se encaminen a atacar la forma del proceso, en procura de evitar decisiones inhibitorias; también podrá resolver, como lo anuncia la norma, las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, pero, en todo caso, encaminadas a atacar el ejercicio de la acción, mas no de la pretensión. Resulta propicio comentar aquí la diferencia que existe entre las dos clases de excepciones que puede formular la parte demandada en ejercicio del derecho de defensa, las previas, y las de mérito, siendo aquellas, también denominadas dilatorias o de forma, las que buscan atacar el ejercicio de la acción, por presentarse alguna inconsistencia en la manera como fue presentada la demanda, vale decir, por alguna deficiencia externa; y estas, llamadas también de fondo o perentorias, destinadas a atacar el derecho sustancial reclamado por el accionante. La finalidad de las excepciones previas, es la de conjurar vicios formales en procura de evitar decisiones inhibitorias o, dada la entidad de las falencias, impedir que continúe el curso del proceso ab inicio, ya que no sería posible, ante su existencia, llegar a la sentencia por sustracción de materia; por su parte, la finalidad de las excepciones de fondo, es controvertir la existencia misma y alcance del derecho reclamado por el demandante, por lo que tienen la virtud de enervar las pretensiones y provocar que el fallo correspondiente se constituya en cosa juzgada, dando término de manera definitiva al

debate planteado. Pues bien, teniendo como premisa tales definiciones, debe el juez, en ejercicio del principio constitucional del iura novit curia, determinar con total claridad, ante omisiones de los postulantes en un proceso sometido a su conocimiento, independientemente del título que hubieren dado a cada una de ellas, si las excepciones planteadas se encaminan a atacar la forma de la demanda o el fondo del asunto, a fin de pronunciarse sobre cada una de ellas en la correspondiente etapa procesal (…).” 3. Bajo tal perspectiva, es claro para la Sala que los medios exceptivos señalados en los artículos 100 del CGP y 180 del CPACA no son taxativos, y que, en tal medida, corresponde al operador judicial valorar en cada caso en concreto cuáles de las excepciones invocadas en la contestación de la demanda, se ajustan o no dentro del análisis antes descrito. En materia contenciosa administrativa la oportunidad para plantearlas es en la contestación a la demanda y en la contestación a la reforma a la demanda. Ahora bien, el momento de resolver las excepciones presentadas fue variado inicialmente por el artículo 12 del Decreto Legislativo 806 de 2020, y posteriormente por el artículo 38 de la Ley 2080 de 20214, que modificó el parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA, pues con anterioridad a tales normativas su análisis debía acometerse en la audiencia inicial. En este punto es importante precisar que el artículo 86 de la Ley 2080 de 2021, preceptúa lo siguiente: “De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas

procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011. En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.” (Se destaca) Como quiera que en el caso objeto de examen la demanda fue presentada el 21 de septiembre de 2018, es decir, en vigencia de la Ley 1437 de 2011, y que la regulación sobre la resolución de excepciones fue modificada por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021, con efecto general inmediato, esta norma es la aplicable para este caso. En este contexto, el artículo 38 de la ley en comento preceptúa lo siguiente: “Modifíquese el parágrafo 2 del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011, el cual será del siguiente tenor: PARÁGRAFO 2o. De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos

anotados en ellas. En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas. Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad. Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A.” (Se destaca). Como puede apreciarse, la disposición normativa vigente ordena resolver los medios exceptivos según el trámite previsto en los artículos 100, 101 y 102 del CGP. Los preceptos del Código General del Proceso tienen el siguiente alcance literal: “Artículo 100. Excepciones Previas. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda:

4. Incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado. “Artículo 101. Oportunidad y trámite de las excepciones

previas. Las excepciones previas se formularán en el término del traslado de la demanda en escrito separado que deberá expresar las razones y hechos en que se fundamentan. Al escrito deberán acompañarse todas las pruebas que se pretenda hacer valer y que se encuentren en poder del demandado. El juez se abstendrá de decretar pruebas de otra clase, salvo cuando se alegue la falta de competencia por el domicilio de persona natural o por el lugar donde ocurrieron hechos, o la falta de integración del litisconsorcio necesario, casos en los cuales se podrán practicar hasta dos testimonios. Las excepciones previas se tramitarán y decidirán de la siguiente manera:

1. Del escrito que las contenga se correrá traslado al demandante por el término de tres (3) días conforme al artículo 110, para que se pronuncie sobre ellas y, si fuere el caso, subsane los defectos anotados.

2. El juez decidirá sobre las excepciones previas que no requieran la práctica de pruebas, antes de la audiencia inicial, y si prospera alguna que impida continuar el trámite del proceso y que no pueda ser subsanada o no lo haya sido oportunamente, declarará terminada la actuación y ordenará devolver la demanda al demandante.”. (Se destaca) En el caso objeto de examen, la apoderada del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República planteó la excepción que denominó “indebida representación judicial de la Nación”, con el fin de que el Presidente de la República sea desvinculado del presente proceso judicial, por no ser el llamado a defender los decretos que expide en conjunto con los ministros y directores de

departamentos administrativos. III.1. Indebida representación judicial de la Nación en el caso concreto En el caso objeto de examen, el Despacho advierte que no hay lugar a la configuración de la excepción de indebida representación judicial de la Nación argumentada por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, por los motivos que se exponen a continuación. De conformidad con el artículo 115 de la Constitución Política, el Gobierno Nacional está conformado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de los departamentos administrativos. El Presidente y el ministro o director de departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el gobierno. Dicho artículo también establece que los actos del Presidente únicamente tendrán validez cuando hayan sido suscritos por él y por el ministro del ramo o director de departamento administrativo correspondiente, “[…] quienes, por el mismo hecho, se hacen responsables. […]”. (Se destaca) Lo anterior significa que tanto el Presidente de la República como los ministros o directores de departamento administrativo, según el caso, son responsables por los actos administrativos que emiten. Sobre este aspecto específico, el artículo 159 del CPACA señala lo siguiente: “[…] ARTÍCULO 159. CAPACIDAD Y REPRESENTACIÓN. Las entidades públicas, los particulares que cumplen funciones públicas y los demás sujetos de derecho que de acuerdo con la ley tengan capacidad para comparecer al proceso, podrán obrar como demandantes, demandados o intervinientes en los procesos contenciosos administrativos, por medio de sus representantes, debidamente acreditados. // La entidad, órgano u organismo estatal estará representada, para efectos judiciales, por el Ministro, Director

de Departamento Administrativo, Superintendente, Registrador Nacional del Estado Civil, Procurador General de la Nación, Contralor General de la República o Fiscal General de la Nación o por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho. // El Presidente del Senado representa a la Nación en cuanto se relacione con la Rama Legislativa; y el Director Ejecutivo de Administración Judicial la representa en cuanto se relacione con la Rama Judicial, salvo si se trata de procesos en los que deba ser parte la Fiscalía General de la Nación. // En los procesos sobre impuestos, tasas o contribuciones, la representación de las entidades públicas la tendrán el Director General de Impuestos y Aduanas Nacionales en lo de su competencia, o el funcionario que expidió el acto. // En materia contractual, la representación la ejercerá el servidor público de mayor jerarquía de las dependencias a que se refiere el literal b), del numeral 1 del artículo 2o de la Ley 80 de 1993, o la ley que la modifique o sustituya. Cuando el contrato o acto haya sido suscrito directamente por el Presidente de la República en nombre de la Nación, la representación de esta se ejercerá por el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. // Las entidades y órganos que conforman el sector central de las administraciones del nivel territorial están representadas por el respectivo gobernador o alcalde distrital o municipal. En los procesos originados en la actividad de los órganos de control del nivel territorial, la representación judicial corresponderá al respectivo personero o contralor. […]”. Como bien puede observarse de la norma transcrita, la regla general en materia

de representación de entidades públicas está determinada porque ella corresponde a “la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho”, sin perjuicio de que concurran en ella el ministro, o director de departamento administrativo, o las demás personas indicadas en la norma; lo que implica que, cuando el acto es expedido por la Nación – Gobierno Nacional, la persona de mayor jerarquía que lo suscribe es, sin duda alguna, el Presidente de la República. Y ello es así porque la vinculación del Presidente de la República tiene fundamento en que, como lo señala el artículo 115 de la Constitución, es responsable por los actos administrativos que suscribe y, en esa medida, debe ser notificado de la existencia del proceso pues, de lo contrario, no se le estaría garantizando el derecho fundamental al debido proceso; obsérvese al respecto que la decisión que se adopte en el proceso le afecta directamente, por lo que está llamado a defender su actuación. Aunado a lo anterior, a quien se demanda es a la Nación, Gobierno Nacional, pues quien goza de personería jurídica es la Nación;1 por ende, debido a que el Gobierno Nacional se conforma por el Presidente y el ministro del respectivo ramo o el director del departamento administrativo correspo