CE-SECCIÓN PRIMERA-11001-03-24-000-2020-00043-00A

RECURSO DE REPOSICIÓN – Frente a decisión que adecúa el trámite del medio de control al de nulidad y restablecimiento del derecho y ordena remitir el expediente / DEMANDA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Frente a los actos por medio de los cuales se califican reclamaciones presentadas en término, dentro de un proceso liquidatorio / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Procedencia excepcional respecto de acto de carácter particular / ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER PARTICULAR – Lo es aquel que califica las reclamaciones presentadas dentro de un proceso liquidatorio / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Es el que procede contra actos de contenido particular y concreto / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Es el que procede cuando se deriva de la nulidad del acto un restablecimiento automático del derecho / ADECUACIÓN DEL MEDIO DE CONTROL – De nulidad a nulidad y restablecimiento del derecho / COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA – Para conocer demandas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con cuantía que excede de trescientos 300 salarios mínimos legales mensuales / REMISIÓN POR COMPETENCIA DEL EXPEDIENTE – Por tratarse de un asunto cuyo conocimiento corresponde a los tribunales administrativos El Despacho en el proveído objeto del recurso de reposición consideró que el medio de control procedente no era el de nulidad sino el de nulidad y restablecimiento, pues se controvertían actos de carácter particular y concreto. […]

Teniendo en cuenta lo anterior, el Despacho encontró que con la nulidad de los actos administrativos demandados, los cuales, se reitera, son carácter particular y concreto, se generaría el restablecimiento automático de un derecho de contenido económico, por lo que resultaba procedente adecuar el medio de control interpuesto al de nulidad y restablecimiento del derecho, y remitir por competencia el proceso al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues la cuantía del mismo excedía los trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes, como evidentemente se desprendía de las propias resoluciones controvertidas. Así las cosas, contrario a lo afirmado por la recurrente, el Despacho analizó la procedencia excepcional del medio de control de nulidad frente a actos administrativos de carácter particular y concreto, conforme a los casos previstos expresamente en el artículo 137 del CPACA, sin encontrar procedente la aplicación de la causal establecida en el numeral 3 de la citada disposición, esto es “Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico”. […] En conclusión, para el Despacho no se advierte que los actos administrativos demandados afecten gravemente el orden público, político, social o ecológico, pues a través de los mismos simplemente se calificaron unas reclamaciones particulares dentro de un proceso liquidatorio, sin que ello genere crisis de credibilidad alguna en el sistema normativo de este tipo de procedimientos administrativos concursales, como lo afirma el recurrente, por el hecho de estar en desacuerdo con las mismas. Por tal razón, no se repondrá el auto recurrido.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 NUMERAL 1 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Bogotá, D.C., ocho (8) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-24-000-2020-00043-00A

Actor: FIDUAGRARIA S.A.

Demandado: MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL –

MINAGRIULTURA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Tema: Resuelve recurso de reposición.

AUTO INTERLOCUTORIO El apoderado de la parte actora interpuso recurso de reposición contra el auto de 28 de mayo de 2021, a través del cual se resolvió adecuar el trámite de la demanda de nulidad al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20111, y remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por competencia2. Fundamenta su recurso, en síntesis, en que al adecuarse el trámite de la demanda al del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se configuraría el fenómeno de la caducidad, pues los actos administrativos demandados fueron expedidos en el año 2016. Sobre el particular, se CONSIDERA: En el caso en concreto, la parte actora solicitó la nulidad de las resoluciones núms. 00880 de 23 de septiembre de 2016, “Por medio de la cual se califican

las reclamaciones presentadas en término, dentro del proceso liquidatorio”, 1 En adelante CPACA. 2 Visible en el índice núm. 5 del expediente digital. y 01353 de 29 de noviembre de 2016, “Por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por el señor Raúl García Valderrama contra la Resolución 880 de 23 de septiembre de 2016”, expedidas por el liquidador del INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL – INCODER EN LIQUIDACIÓN, al considerar que vulneran normas especiales y particulares de los procesos liquidatorios de entidades públicas y la prelación de pagos establecida en el Código Civil. El Despacho en el proveído objeto del recurso de reposición consideró que el medio de control procedente no era el de nulidad sino el de nulidad y restablecimiento, pues se controvertían actos de carácter particular y concreto. En efecto, en el auto de 28 de mayo de 2021, se indicó lo siguiente: “[…] Revisados los actos administrativos controvertidos, es claro que se trata de decisiones de contenido particular y concreto, dado que la controversia tiene su origen en el proceso judicial de expropiación que inició el INCODER ante el Tribunal Administrativo del Tolima contra JUAN MANUEL ROJAS Y OTROS, con el fin de que se decretara por causa de utilidad pública e interés social, la expropiación de los inmuebles denominados “LA ESPERANZA Y EL SALITRE”. En sentencia de 27 de febrero de 2012, el Tribunal Administrativo del Tolima ordenó al INCODER el pago de la indemnización como

consecuencia de la expropiación de los citados predios; y mediante auto de 3 de febrero de 2015 determinó como valor total de la condena la suma de $4.242.456.139,40. Posteriormente, el 14 de mayo de 2015, el apoderado de los beneficiarios de la indemnización solicitó ante el INCODER su pago. Así pues, el INCODER a través de la Resolución núm. 00711 de 19 de julio de 2016, “Por la cual se ordena el pago de una orden judicial proferida mediante Auto del 03 de febrero de 2015, dentro del proceso de Expropiación adelantado por el INCODER en contra de Juan Manuel Rojas y Otros ante el Tribunal Administrativo del Tolima según radicado No. 73001-23-00-000-2007-00688-00”, reconoció un pago parcial a favor del señor JUAN MANUEL ROJAS Y OTROS, por la suma de $1.000.000.000. No obstante, en los actos acusados por el apoderado de la parte actora, el INCODER rechazó el pago reconocido en la Resolución núm. 00711 de 19 de julio de 2016, dejando en firme la suma de $3.242.456.139,40 como se evidencia en la parte resolutiva de la Resolución núm. 00880, artículo segundo3. Posteriormente, dicha entidad volvió a adecuar el pago con la Resolución núm. 01353 de 29 de noviembre de 2016, por un valor de $3.770.658.472,444 […]”. Teniendo en cuenta lo anterior, el Despacho encontró que con la nulidad de los

actos administrativos demandados, los cuales, se reitera, son carácter particular y concreto, se generaría el restablecimiento automático de un derecho de contenido económico, por lo que resultaba procedente adecuar el medio de control interpuesto al de nulidad y restablecimiento del derecho, y remitir por competencia el proceso al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues la cuantía del mismo excedía los trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes, como evidentemente se desprendía de las propias resoluciones controvertidas. Así las cosas, contrario a lo afirmado por la recurrente, el Despacho analizó la procedencia excepcional del medio de control de nulidad frente a actos administrativos de carácter particular y concreto, conforme a los casos previstos expresamente en el artículo 137 del CPACA, sin encontrar procedente la aplicación de la causal establecida en el numeral 3 de la citada disposición, esto es “Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico” 5. 3 Cfr. folio 65. 4 Cfr. folio 66. 5 Sobre el particular, la parte actora indicó en la demanda lo siguiente (folio 18): “[…] Así, el incumplimiento de la Ley concursal tiene la potencialidad de destruir cualquier sistema de garantías reales que establezca la legislación civil o mercantil, o incluso la confianza general de los agentes que intervienen en el mundo jurídico frente a todo tipo de transacciones, sean financieras o pertenecientes al sector real de la economía. Luego, fuera de ya ese contexto de crisis por inaplicación de las normas relativas al proceso

concursal, el apotegma resultante sería sostener que inclinarse en gesto de docilidad para mantener actos administrativos a todas luces contrarios a la ley, resulta perjudicial para la expansión del crédito, la inversión extranjera y la sostenibilidad general de las transacciones propias de la interposición en el cambio de bienes y servicios y, por ende, para el desarrollo de la economía colombiana. (…) Pero, en fin, el efecto de no credibilidad en el sistema normativo de los procesos concursales, a la postre encarecen los costos de las transacciones, y en algunos casos impedirán o harán mucho más difícil el acceso al crédito de personas que realmente lo necesitan para crear empresa o para expandir las ya existentes. Al respecto, en el auto de 28 de mayo de 2021 se indicó: “[…] Sobre el particular, cabe señalar que a pesar de que el artículo 137 del CPACA abrió la posibilidad de demandar actos administrativos de contenido particular, a través del medio de control de nulidad, expresamente precisó que esa era una situación completamente excepcional y solo se limitaba a cuatro casos particulares: “1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero; 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público; 3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico y 4. Cuando la Ley lo consagre expresamente”. Igualmente, en dicho artículo se estableció un parágrafo que reza: “Si

de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente6”. Así las cosas, el Despacho advierte que en el presente caso al solicitar la parte actora la declaratoria de nulidad de un acto de carácter particular, se encuentra inmerso el restablecimiento automático de un derecho de contenido económico, por lo que se adecuará el medio de control de la presente demanda al de nulidad y restablecimiento del derecho […]”. En conclusión, para el Despacho no se advierte que los actos administrativos demandados afecten gravemente el orden público, político, social o ecológico, pues a través de los mismos simplemente se calificaron unas reclamaciones particulares dentro de un proceso liquidatorio, sin que ello genere crisis de credibilidad alguna en el sistema normativo de este tipo de procedimientos Por lo tanto, el riesgo legal de mantener actos administrativos con efectos contrarios a la ley, cuando es real y no simplemente percibido, produce efectos negativos sobre el crédito y, en general, sobre el conjunto de la economía […]”. 6 Artículo 138 de la Ley 1437 de 2011. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el

restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel. administrativos concursales, como lo afirma el recurrente, por el hecho de estar en desacuerdo con las mismas. Por tal razón, no se repondrá el auto recurrido. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria, RESUELVE: PRIMERO: NO REPONER el proveído de 28 de mayo de 2021.

SEGUNDO: Por Secretaria, una vez el firme la presente providencia, remítase el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE,

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Consejera