CE-SECCIÓN PRIMERA-11001-03-24-000-2020-00269-00A

SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONALRespecto del acto por medio del cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID 19 y el mantenimiento del orden público / PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Por pérdida de vigencia / DEROGATORIA TÁCITA - Configuración / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - No procede respecto de acto que ya no produce efectos / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONALNegada al no estar produciendo efectos jurídicos la norma demandada por haber sido derogada En el asunto bajo examen, la parte actora solicitó la suspensión provisional del Decreto 531 de 8 de abril de 2020, tras considerar que la norma en comento desconoce lo dispuesto en los artículos 1°, 2°, 3°, 4°, 5°, 6°, 13, 16, 19, 24, 25, 37, 38, 78, 84, 93, 94, 121, 122, 125, 150 (numerales 1 y 21), 153, 157, 189 (numeral 11), 209, 212, 213, 214, 215, 237, 241, 333 y 334 de la Constitución Política. En su sentir, el acto acusado contiene un régimen sancionatorio que suspende los derechos y garantías civiles, políticas y económicas de los ciudadanos colombianos, con el propósito de convalidar las decisiones adoptadas por el Ministerio de Salud y Protección Social a través de las Resoluciones 470, 380 y

385 de 2020, aun cuando esas facultades son propias del legislador. Las entidades demandadas afirmaron que la solicitud cautelar no cumple con los presupuestos de procedencia previstos en el artículo 231 del CPACA. También advirtieron que el Decreto 531 de 2020 no se encuentra vigente y cumplió su objeto temporal. En tal orden de ideas, antes de abordar las acusaciones de la accionante, el Despacho considera pertinente establecer si la norma acusada está o no produciendo efectos jurídicos. […] Con dicho propósito, es necesario resaltar que el Decreto 531 en su artículo primero señala su ámbito temporal de aplicación, así: «[…] Artículo 1. Aislamiento. Ordenar el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19 […]» De la lectura de la norma transcrita es claro que el Decreto 531 produjo efectos jurídicos desde el 13 de abril de 2020 hasta el 27 de abril de 2020. Adicionalmente, es importante mencionar que esa disposición fue derogada por el artículo 10° del Decreto 593 de 24 de abril de 2020 […] Se tiene, entonces, que en virtud de lo dispuesto en el artículo 1° del Decreto 531 de 2020 y en el artículo 10 del Decreto 593 de 24 de abril de 2020, el decreto acusado perdió su fuerza ejecutoria a partir del 27 de abril de 2017. Sobre este fenómeno, el

artículo 91 (numeral 5) del CPACA precisa lo siguiente: […] En ese orden, el Decreto 531 dejó de ser obligatorio y no podía ser ejecutado a partir del momento en que perdió su vigencia […] Sobre el particular, esta Corporación judicial pacíficamente ha sostenido que, en eventos como los aquí descritos, el estudio de la medida cautelar resulta improcedente, pues el objeto de la suspensión provisional es enervar la eficacia del acto acusado mientras se expide la providencia que pone fin al proceso, lo cual ya aconteció por la perdida de la fuerza ejecutoria. […] Así las cosas, no resulta procedente decretar la suspensión provisional de un Decreto que dejó de producir efectos jurídicos y, por ello, la Sala Unitaria negará la solicitud de suspensión provisional, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Lo anterior, sin perjuicio del control de legalidad que debe realizar esta jurisdicción frente al acto administrativo demandado y que se plasmará en la decisión judicial que ponga fin al proceso, en atención a los efectos que produjo mientras estuvo vigente. MEDIDAS CAUTELARES - Requisitos de procedencia / MEDIDAS CAUTELARES - Finalidad / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Requisitos para su procedencia / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias, Consejo de Estado Sala Plena y Secciones Primera y Tercera de 17 de marzo de 2015, Radicación 11001-03-15000-2014-03799-00, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; 11 de marzo de 2014,

Radicación 11001-03-24-000-2013-00503-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; y 13 de mayo de 2015, Radicación 11001-03-26-000-2015-00022-00, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 238 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 91 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 230 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 232 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 233

NORMA DEMANDADA: DECRETO 531 DE 2020 (8 de abril) GOBIERNO NACIONAL (No suspendido)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., ocho (8) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-24-000-2020-00269-00A

Actor: JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA

Demandado: NACIÓN – GOBIERNO NACIONAL – MINISTERIO DEL INTERIOR

– MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO – MINISTERIO DE

JUSTICIA Y DEL DERECHO – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL –

MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL – MINISTERIO DE

SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL – MINISTERIO DEL TRABAJO – MINISTERIO

DE MINAS Y ENERGÍA – MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y

TURISMO – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – MINISTERIO DE

VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO – MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA

INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES – MINISTERIO DE TRANSPORTE – DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA Referencia: Medio de control de nulidad Tema: Improcedencia de la medida cautelar de suspensión provisional en relación con actos administrativos derogados. Niega medida cautelar Auto que resuelve solicitud de medida cautelar El Despacho procede a resolver la solicitud de medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos jurídicos del Decreto 531 de 8 de abril de 20201, expedido por el Presidente de la República, la Ministra del Interior, el Ministro de Hacienda y Crédito Público, la Ministra de Justicia y del Derecho, el Ministro de Defensa Nacional, el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministro de Salud y Protección Social, el Ministro del Trabajo, la Ministra de Minas y Energía, el Ministro de Comercio, Industria y Turismo, la Ministra de Educación Nacional, el Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio, la Ministra de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, la Ministra de Transporte y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública.

I. ANTECEDENTES

I.1. La demanda

1. El ciudadano José Andrés Rojas Villa, en ejercicio del medio de control de que

trata el artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, presentó demanda ante esta Corporación, con el fin de obtener las siguientes declaratorias y condenas: «[…] Declarar la Nulidad por Inconstitucionalidad del Decreto 531 de 2020 (Abril 08) “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público”, expedido por el Gobierno. Declarar los efectos ex tunc a la sentencia que ponga fin al proceso […]».

2. El Despacho, mediante auto del 29 de julio de 2020, trasmutó el medio de control a la acción de nulidad prevista en el artículo 137 del mismo Código, y admitió la demanda.

I.2. Solicitud de medida cautelar

3. El actor, en cuaderno separado, solicitó la siguiente medida cautelar: «[…] decretar, con arreglo a la Ley (sic) Ley 1437 de 2011 -artículo 230-, la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado (numeral 3); y en su defecto, ordenar que se adopte la decisión de reproducir el acto administrativo a través de un Decreto legislativo por el Gobierno Nacional con el objeto de evitar el acaecimiento de un perjuicio a la ciudadanía receptora de un comparendo por infracción a las normas sancionatorias adoptadas por el Ministerio de Salud y Protección Social - Resoluciones 470, 380 y 385 de 2020-, convalidadas por el Gobierno2 y ratificadas en el acto 1 «Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la

pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público» 2 No por el Gobierno Nacional, como era deber constitucional. administrativo demandado, para precaver que los efectos de este se agraven (numeral 4) (parágrafo) […]».

4. Para sustentar la petición, se remitió a las razones consignadas en la demanda que son del siguiente tenor: «[…] Se expidieron “medidas de carácter general” en el marco de las competencias ordinarias -reglamentarias o ejecutivasde orden público, de salud, gestión del riesgo y de policía -Leyes 136 de 1994, 715 de 2001, 1523 de 2012, 1751 y 1753 de 2015 y 1801 de 2016-, que se encuentran en cabeza de la potestad reglamentaria en todo tiempo; medidas que, sin embargo y en estas materias regladas por el Legislador, no podían ser variadas con el acto administrativo demandado sino como Decreto legislativo -artículo 315 de la Carta-, so pena de mutar en letra muerta el precepto Superior 84 por cuanto que “Cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio”, con apariencia de interpretar las leyes, que es competencia del Congreso 150-1, pero introduciéndose en los vericuetos de los artículos 333 y 334

Ib., por cuanto “conviene reiterar que el ejercicio de la potestad reglamentaria no opera, en el contexto jurídico constitucional colombiano, como un mecanismo supletorio o sustitutivo a la voluntad

legislativa, por el contrario averiguado se tiene que la competencia de que trata el artículo 189.11 constitucional es secundum legem, esto es, está circunscrita a la observancia de los criterios de competencia y de necesidad, estándole proscrito al reglamentador adicionar disposiciones más allá de las previstas en la Ley o ejercer esta potestad cuando el legislativo ya agotó el objeto de la materia regulada”

3. […] Se llama la atención sobre el hecho de que los tipos sancionatorios creados por el acto administrativo vulneran el artículo 29 de la Constitución Política por el eventual incumplimiento de las restricciones al ejercicio de las actividades lícitas que en tiempos de pandemia debió adoptar el Gobierno Nacional y no el Gobierno, a través de Decreto legislativo y no como decreto ordinario o ejecutivo o reglamentario como se formuló la normación demandada, sin garantía de la protección del derecho al debido proceso. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”, Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA; Sentencia del 19 de septiembre de 2016, Radicación número: 11001-03-26-000-2013-00091-00 (47693). Actor: Margarita Ricaurte de Bejarano y Andrés Jaramillo Velásquez, Demandado: Nación - Ministerio de Minas y Energía, Referencia: Medio de Control de Nulidad (Sentencia), Contenido. Descriptor: Medio de control de nulidad promovido contra un aparte del artículo 1° y la totalidad del artículo 5° del Decreto 0935 de 2013, este último modificado por el artículo 1° del Decreto 1300 de 2013, que se pronunciaron

sobre el criterio para determinar las áreas libres y requisitos documentales para soportar la realización de trabajos de exploración. Se declara nulidad de ambas disposiciones al incurrir en exceso de potestad reglamentaria por falta de competencia. Restrictor: La potestad reglamentaria. El medio de control de nulidad. Características y causales de nulidad. La falta de competencia como vicio de nulidad de los actos administrativos. La intervención del Estado en la economía y particularmente en las actividades mineras. La reserva de ley para modular, limitar o condicionar el ejercicio de ciertas actividades de carácter económico, en materia minera y en cuanto a la creación de procedimientos administrativos. Análisis normativo del enunciado demandado. Caso concreto. Síntesis de la decisión. Otras determinaciones. […] es evidente que la elusión del Gobierno al expedir el acto administrativo de la referencia como un Decreto legislativo, también tuvo por propósito innegable sustraerse del control inmediato de legalidad a cargo de ésta Corporación, razón por la cual, la emisión del acto administrativo desborda el artículo 215 Superior, en perfecta conjunción desobligante de los artículos 237 y 241 Ib. […] Pero el Gobierno, en ejercicio de la función administrativa no actuó desarrollando uno de los decretos legislativos, ni dictando uno de esos decretos legislativos; en el caso de autos, no hizo adecuación de las prescripciones nacionales incorporadas en un Decreto legislativo, y por consiguiente, la conclusión natural y obvia es entender NO satisfechos los requisitos de avenimiento a las normas superiores específicas para tomar muchas medidas de policía administrativaseguridad, salubridad, moralidad y tranquilidad-, tales como 1. el Aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, 2. la imposibilidad de la libre circulación de personas y vehículos en el territorio nacional, con excepciones, es cierto, 3. la Suspensión de transporte doméstico por vía aérea, 4. la Prohibición de consumo de bebidas embriagantes en espacios abiertos y establecimientos de comercio, 6. la libre circulación (artículo 24 CP) en conexidad con el derecho al trabajo (artículo 25 CP), 7. el derecho a la igualdad (artículo 13), por la fijación de las excepciones invalidantes, 8. el derecho al libre desarrollo de la personalidad (artículo 16), por imposibilidad de ejercer la lúdica a propia iniciativa, 9. las libertades de reunión (artículo 37), 10. de religión (artículo 19), 11. asociación (artículo 38 CP), entre otros; además, por la técnica mixta de reglamentar las leyes a las que se alude en sendas partes considerativas, 12. restringen o nulitan temporalmente el ejercicio de artes o profesiones o actividades lícitas como el comercio y la industria y 13. la prestación de servicios esenciales como la educación, la administración de justicia y 14. tantas otros derechos como el de petición. Se repite, estas decisiones debieron adoptarse como Decreto legislativo y no como acto administrativo convalidante de actos administrativos del Ministerio de Salud que en la práctica significaba la suspensión del Estado de derecho; ello implica dejar sin control judicial automático la decisión restrictiva y nugatoria de los Derechos

Humanos, Civiles y Políticos incorporados en la Carta y en el Bloque de Constitucionalidad ; el artículo 93 de la Ley fundamental debe ser necesariamente interpretado en relación con los artículos 214-2 y 215 ibídem, que prohíbe la suspensión de los derechos humanos y libertades fundamentales durante los estados de excepción. En este orden de ideas los derechos humanos, para los fines y propósitos del artículo constitucional en estudio, son aquellos rigurosamente esenciales para el individuo, valga citar a título de ejemplo, los derechos enunciados.

5. También adujo que la medida era procedente por las siguientes razones: […] 1. El Gobierno expidió el Decreto No. 531 de 2020 para convalidar decisiones adoptadas por el Ministerio de Salud y Protección Social en las Resoluciones 470, 380 y 385 de 2020 y prohibir el ejercicio de derechos con la creación de normas infractoras sancionables por el Código de Policía (Convivencia); y con ello, disponer las medidas de confinamiento connaturales al aislamiento social obligatorio en la República de Colombia, 2. Las Resoluciones 470, 380 y 385 de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social y el acto demandado introdujeron en el tráfico jurídico colombiano un régimen sancionatorio i. con la creación de conductas punitivamente sancionables, que es competencia exclusiva y excluyente del Legislador, ii. con interpretación de conductas infractoras sancionables, por vulneración del confinamiento asociado al aislamiento social obligatorio, que también a. son facultades reservadas del Legislador y por vía de

control abstracto, b. a la Corte Constitucional; además, iii. determinó el cese de actividades lícitas y constitucionalmente admisibles como la libre circulación (artículo 24 CP) en conexidad con el derecho al trabajo (artículo 25 CP), el derecho a la igualdad (artículo 13), el derecho al libre desarrollo de la personalidad (artículo 16), las libertades de reunión (artículo 37), religión (artículo 19), asociación (artículo 38 CP), entre otros. Además, por la técnica mixta de reglamentar las leyes a las que se alude en sendas partes considerativas, nulitan temporalmente el ejercicio de artes o profesiones o actividades lícitas como el comercio y la industria y la prestación de servicios esenciales como la educación, la administración de justicia y tantas otros, 3. Así se determina que las decisiones incorporadas en dicho acto administrativo vulnera los artículos 213 a 215 de la Carta, en cuanto a. la forma normativa para expedir las medidas necesarias para conjurar la crisis sanitarias -que debían ser Decretos legislativos-, b. los controles institucionales de las medidas adoptadas -ni en el Congreso, ni en la Corte Constitucional, ni en el Consejo de Estado-, c. la regulación suspensiva o nugatoria de los derechos consagrados en la Carta y en el Bloque de Constitucionalidad, y d. en el deber de someter el acto administrativo al control judicial correspondiente. […]»4.

II.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR

6. El Despacho mediante auto de 29 de julio de 2020, corrió traslado de la solicitud

de medida cautelar a las entidades demandadas, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado5 para que, en el término de (5) días, se pronunciaran sobre ella, de conformidad con lo establecido en el artículo 233 del CPACA.

7. Las apoderadas judiciales de la Presidencia de la República y del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y el Ministerio del Interior6 anotaron que la medida cautelar es improcedente por no cumplir con los requisitos establecidos en el inciso 1° del artículo 231 del CPACA. 4 Folio 25 del Cuaderno medida cautelar. 5 Folios 91 a 103. Cuaderno medida cautelar. 6 Folios 58 a 84. Cuaderno medida cautelar.

Además, consideraron que el decreto demandado no es contrario a las normas invocadas en la demanda, pues el mismo fue expedido en el marco de las competencias constitucionales y legales atribuidas al ejecutivo por el ordenamiento jurídico, especialmente, las señaladas en los artículos 189, numeral 4, 303 y 315 de la Constitución Política, y en el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016.

Señalaron que: «[…] las Resoluciones 3807, 3858 y 4709 de 2020, proferidas por el Ministerio de Salud y Protección Social, son actos administrativos que gozan de presunción de legalidad y que hacen parte, entre otras, de las consideraciones que fundamentan la expedición del Decreto 531 de 2020 […]». Tales decisiones administrativas son anteriores a la declaratoria de pandemia del brote del nuevo

Coronavirus COVID-19. De otra parte, afirmaron que no es cierto que con la expedición del decreto enjuiciado se prohibió «el ejercicio de derechos con la creación de normas infractoras sancionables por el Código de Policía (Convivencia)», por cuanto, «[…] el decreto demandado no creó normas infractoras sancionables por el Código de Policía, sino que, para efectos de preservar el orden público y la salud, limitó la circulación en el territorio nacional, en el marco de las medidas de confinamiento connaturales al aislamiento social obligatorio en la República de Colombia […]».

8. El apoderado judicial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público10 solicitó al Despacho que se abstuviera de decretar la medida cautelar solicitada, por cuanto «[…] la norma objeto de control ya fue derogada y su contenido ya fue agotado.

Situación que imposibilita real y materialmente suspender sus efectos, puesto que, dicha norma no está produciendo efecto alguno en el ordenamiento jurídico […]». Asimismo, adujo que la solicitud de suspensión provisional no fue debidamente sustentada, dado que la parte actora «[…] no señala un posible perjuicio irremediable al no otorgarse la misma, ni tampoco indica que (sic) qué forma serían nugatorios los efectos de la sentencia en caso tal de que no se decretara la medida […]». Además, que tampoco se evidencia el cumplimiento de los requisitos de la norma citada11, «[…] pues no se puede identificar un juicio de ponderación y tampoco un análisis probatorio, que permita establecer que sería más gravoso decretar la medida que no decretarla […]».

9. El Ministerio de Justicia y del Derecho solicitó denegar la medida cautelar porque «[…] el actor basa su solicitud en un alcance que el decreto no tiene y porque el mismo ya no se encuentra surtiendo efectos por haberse cumplido el 7 “por la cual se adoptan medidas preventivas sanitarias en el país, por causa del coronavirus COVI-19 y se dictan otras disposiciones”. 8 “por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”. 9 “por la cual se adoptan las medidas sanitarias obligatorias de aislamiento preventivo de personas adultas mayores en centros de larga estancia y de cierre parcial de actividades de centros vida y centros”. 10 Folios 143 a 145 cuaderno medida cautelar. 11 Artículo 231 del CPACA. periodo para el cual se expidió y por haber sido derogado expresamente por el artículo 10 del decreto 593 de 2020 […]».

De otra parte, anotó que no es cierto que el decreto acusado «[…] esté convalidando resolución alguna del Ministerio de Salud y Protección Social sino que, por el contrario, contempla medidas de orden público en el contexto de la pandemia por el Covid-19, que moderan el aislamiento obligatorio ordenado en dichas resoluciones, en el sentido de que, para efectos de proteger al mismo tiempo el derecho a la salud, se contemplan excepciones a dicho aislamiento para permitir actividades que gradualmente se han ido considerando como necesarias para no aumentar los efectos de la pandemia, de tal suerte que se logre un balance razonable entre la protección a la salud y otros derechos como el derecho a la supervivencia, al trabajo y otros […]».

Finalmente, planteó dos conclusiones: (i) «[…] que las medidas contenidas en el decreto acusado fueron impartidas en el ejercicio de las facultades constitucionales y legales asignadas al Presidente de la República, y, su sustento radica en asegurar la conservación de la salubridad de la población y el orden público, objetivo constitucionalmente válido […]»; y (ii) «[…] que el objeto del Decreto acusado ya se agotó, al haberse cumplido el periodo de aislamiento preventivo obligatorio allí contemplado, sin que parte alguna del mismo esté surtiendo efectos en este momento […]». 10.El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural12 alegó que el actor no desarrolló ningún argumento, ni adujo prueba conducente respecto de la procedencia de la cautela, puesto que solo se limita a «[…] una serie de aseveraciones propias de los aspectos de fondo del proceso […]». Argumentó que el Decreto 531 de 2020 se ajusta tanto a la Constitución Política como a la Ley por cuanto: «[…] (i) en cabeza del Gobierno Nacional está la facultad de ejercer las funciones de policía administrativa; y (ii) los derechos fundamentales de los ciudadanos no son absolutos y pueden ser regulados o limitados por las autoridades públicas para garantizar el orden público, y (iii) porque este último es presupuesto para el ejercicio de los derechos fundamentales, y es entendido como “el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos humanos” de acuerdo a lo establecido en la Ley 1801 de 2016 […]».

Adujo que: «[…] para efectos de la acción de nulidad, es importante anotar que el

Decreto 531 de 2020 no está vigente, pues su vigencia se extendió hasta el 27 de abril del presente año en virtud de lo estipulado en su Artículo 1° […]». 11.El Ministerio de Salud y Protección Social se opuso a la medida cautelar solicitada por cuanto no están acreditados los requisitos previstos en la Ley 1437 de 2011. 12 Folios 114 a 119 Cuaderno medida cautelar. 12.El Ministerio de Transporte contestó la solicitud cautelar en el sentido de señalar que «[…] no aparece que se presente transgresión a las normas invocadas o de norma superior, como tampoco se demuestra trasgresión o infracción de las normas en que debía fundarse, o que el mismo haya sido expedido en forma irregular o mediante falsa motivación o con desviación de las atribuciones propias de quien lo profirió […]». En cuanto a la pérdida de ejecutoriedad de los actos acusado, advirtió que: «[…] la medida cautelar que se analiza carece de objeto, toda vez que el 531 de 8 de abril de 2020, “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público”, expedido por el Gobierno, no es procedente la solicitud de suspensión provisional, por cuanto fue modificado por el Decreto 536 del 11 de abril de 2020, sobre el cual no recae demanda de nulidad ni solicitud de suspensión provisional en el sub lite. Todo lo anterior se precisa sin perjuicio del control de legalidad que debe realizar en consideración de los efectos jurídicos que los actos acusados produjeron mientras estuvieron vigentes […]».

13.El Departamento Administrativo de la Función Pública, por medio de apoderada judicial, solicitó negar la medida cautelar deprecada por las siguientes razones: «[…] es necesario indicar que la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto demandado deprecada por el señor José Andrés Rojas Villa está llamada a fracasar, en tanto que el Decreto 531 de 2020 ya agotó sus efectos, pues fue expresamente derogado por el Decreto 593 de 24 de abril de 2020, “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público” […]» «[…] Cabe agregar que el Decreto 593 de 2020, fue a su vez derogado por el artículo 11 del Decreto 636 del 6 de mayo de 2020 […]». «[…] Lo que necesariamente comporta la improcedencia de la medida cautelar de suspensión provisional del Decreto 531 de 2020, por carencia de objeto. […]».

III. CONSIDERACIONES III.1. Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo

14. Uno de los motivos que inspiraron la expedición del nuevo del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA - Ley 1437 de 2011, está relacionado con el fortalecimiento de los poderes del juez. Fue así como el nuevo Código creó un moderno y amplio régimen de medidas cautelares, adicionales a la suspensión provisional de actos administrativos, y en su artículo 229 le da una amplia facultad al juez para que decrete las medidas cautelares que estime necesarias para “proteger y garantizar, temporalmente, el objeto del

proceso y la efectividad de la sentencia”. 15.En esta última disposición (art. 229) se indica que las medidas cautelares proceden: i) en cualquier momento; ii) a petición de parte -debidamente sustentada; y iii) en todos los procesos declarativos promovidos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

16. En cuanto al compendio de medidas cautelares que hace en el CPACA en su artículo 230, es importante resaltar su clasificación como: i) preventivas (numeral. 4), cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; ii) conservativas (numeral 1 primera parte), si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; iii) anticipativas (numerales 1 segunda parte, 2 y 3), de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y iv) de suspensión (numerales 2 y 3), que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa.13

17. Los artículos 231 a 233 del mencionado estatuto procesal determinan los requisitos, la caución y el procedimiento para decretar las medidas cautelares; normas que son aplicables cuando se solicita la adopción de alguna de las cautelas enunciadas en el artículo 230.

18. En cuanto a los criterios de aplicación que debe seguir el juez para la adopción de una medida cautelar, como ya se anunció, éste cuenta con un amplio margen de discrecionalidad, si se atiende a la redacción de la norma que señala que

“podrá decretar las que considere necesarias”14. No obstante lo anterior, a voces del artículo 229 del CPACA, su decisión estará sujeta a lo regulado en dicho Estatuto, previsión que apunta a un criterio de proporcionalidad, si se armoniza con lo dispuesto en el artículo 231 ídem, según el cual para que la medida sea procedente el demandante debe presentar “documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla” (Resaltado fuera del texto). 19.Sobre este asunto, en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente núm. 2014-03799, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez), señaló: […] La doctrina también se ha ocupado de estudiar, en general, los criterios que deben tenerse en cuenta para el decreto de medidas cautelares, los cuales se sintetizan en el fumus boni iuris y periculum in mora. El primero, o apariencia de buen derecho, se configura