CE-SECCIÓN PRIMERA-11001-03-24-000-2020-00442-00

SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Respecto de los actos relacionados con la expedición y actualización del catálogo de clasificación presupuestal de las entidades territoriales /

PRINCIPIO DE UNIDAD PRESUPUESTAL DE LAS ENTIDADES

TERRITORIALES / PRINCIPIO DE AUTONOMÍA DE LAS ENTIDADES

TERRITORIALES / SEGUIMIENTO FINANCIERO DEL PRESUPUESTO DE LAS

ENTIDADES TERRITORIALES EN RELACIÓN CON EL SITUADO FISCAL / POTESTAD REGLAMENTARIA RESIDUAL, DERIVADA O DE SEGUNDO GRADO - De los ministros / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE

SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Se niega

[E]n los artículos 92, 93, 104, 109, 116 y 177 del Estatuto Presupuestal, el legislador encomendó un amplio margen de discreción al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que diseñará los métodos y procedimientos de información, sistematización y seguimiento financiero del presupuesto de las entidades territoriales, lo que incluye la metodología de clasificación de las transacciones de ingreso y de gasto. Por las razones expuestas, la Sala Unitaria concluye que la solicitud cautelar deberá denegarse porque -en esta etapa inicial de la controversia y bajo la premisa consistente en que el alcance de las normas demandadas se efectuará una vez se agoten todas las etapas del proceso-, no se observa que el artículo 4º del Decreto 412 o las Resoluciones 3832 de 2019 y 1335 de 2020, desconozcan lo dispuesto en los artículos 352 y 353 de la

Constitución Política, y en los artículos 104 y 109 del Decreto 111 de 1996.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 1 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 11 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 287 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 300 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 315 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 333 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 334 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 346 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 352 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 353 / LEY 1551 DE 2012 – ARTÍCULO 4 / ESTATUTO GENERAL DEL PRESUPUESTO – ARTÍCULO 92 / ESTATUTO GENERAL DEL PRESUPUESTO – ARTÍCULO 93 / ESTATUTO

GENERAL DEL PRESUPUESTO – ARTÍCULO 104 / ESTATUTO GENERAL DEL

PRESUPUESTO – ARTÍCULO 109 / ESTATUTO GENERAL DEL

PRESUPUESTO – ARTÍCULO 116 / ESTATUTO GENERAL DEL PRESUPUESTO – ARTÍCULO 117 / ESTATUTO GENERAL DEL PRESUPUESTO – ARTÍCULO 177 / DECRETO 1068 DE 2015 – ARTÍCULO 2.8.1.2.3. / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 / NORMA DEMANDADA: DECRETO 412 DE 2018 (2 de marzo) GOBIERNO NACIONAL – ARTÍCULO 4 (No suspendido) / RESOLUCIÓN 3832 DE 2019 (18

de octubre) DIRECCIÓN GENERAL DE APOYO FISCAL DEL MINISTERIO DE

HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO (No suspendida) / RESOLUCIÓN 1335 DE 2019 (1 de julio) DIRECCIÓN GENERAL DE APOYO FISCAL DEL MINISTERIO

DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO (No suspendida)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-0324-000-2020-00442-00

Actor: LEONEL NEVARDO BUITRAGO CARREÑO

Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICOMINHACIENDA

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD

Tema: NIEGA MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE LA

NORMA ENJUICIADA POR NO DEMOSTRARSE INFRACCIÓN A LAS

NORMAS SUPERIORES INVOCADAS. LOS PRINCIPIOS DE UNIDAD Y DE

AUTONOMÍA PRESUPUESTAL DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES. EL

SEGUIMIENTO FINANCIERO DEL PRESUPUESTO DE LAS ENTIDADES

TERRITORIALES EN RELACIÓN CON EL SITUADO FISCAL EN EL SISTEMA

PRESUPUESTAL COLOMBIANO AUTO QUE RESUELVE SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR El Despacho procede a resolver la solicitud de medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos jurídicos del artículo 4º del Decreto 412 de 2 de marzo de 20181, expedido por el Presidente de la República y por el Ministro

de Hacienda y Crédito Público; y de las Resoluciones 3832 de 18 de octubre de 20192 y 1335 de 1º de julio de 20203, proferidas por la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 1 “Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1068 de 2015 en el Libro 2 Régimen reglamentario del sector Hacienda y Crédito Público, parte 8 del régimen presupuestal, parte 9 Sistema Integrado de Información FinancieraSIIF Nación y se establecen otras disposiciones” 2 “Por el cual se expide el Catálogo de Clasificación Presupuestal para entidades territoriales y descentralizadas -CCPET” 3 “Por la cual se modifica la resolución No. 3832 del 18 de octubre de 2019, mediante la cual se expide el catálogo de clasificación presupuestal para entidades territoriales y descentralizadasCCPET”

I. ANTECEDENTES

I.1. La demanda

1. El ciudadano Leonel Nevardo Buitrago Carreño, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, presentó demanda ante esta Corporación4, en la que elevó las siguientes pretensiones: […] PRIMERA: Solicito de la Sala de Decisión del Honorable Consejo de Estado, declare la nulidad del Artículo 4 del Decreto 412 de 2 de marzo de 2018 “por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1068 de 2015 en el Libro 2 Régimen reglamentario del sector Hacienda y Crédito Público, Parte 8 del

Régimen Presupuestal, Parte 9 Sistema Integrado de Información Financiera – SIIF Nación y se establecen otras disposiciones”, expedido por el señor Presidente de la República.

SEGUNDA: Solicito de la Sala de Decisión declare la nulidad, por unidad de materia y, por consecuencia, de las (sic) Resolución No. 3832 de 18 de octubre de 2019 “Por la cual se expide el Catálogo de Clasificación Presupuestal para Entidades Territoriales y sus Descentralizadas – CCPET”, y Resolución No. 1355 de 1 de julio de 2020, “por la cual se modifica la Resolución No. 3832 de 18 de octubre de 2019, mediante la cual se expide el Catálogo de Clasificación Presupuestal para Entidades Territoriales y sus Descentralizadas – CCPET”, expedidas por la Directora General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público […]

2. Este Despacho, mediante auto de 4 de febrero de 2021, admitió la demanda de nulidad interpuesta en contra de las normas enjuiciadas y ordenó la notificación a las entidades demandadas y de los demás sujetos procesales5.

I.2. Solicitud de medida cautelar

3. La parte actora, en cuaderno separado, formuló la siguiente petición: 4 El 29 de octubre de 2020. 5 La demanda fue inadmitida mediante auto de 10 de noviembre de 2020. El 18 de noviembre de 2020, la parte actora presentó escrito de subsanación de la demanda. «[…] Conforme a lo establecido en el Art. 238 de la Constitución Política y en los Arts. 229 al 241 de la Ley 1437 de 2011previo traslado al señor

Presidente de la República y el Ministerio de Hacienda y Crédito PúblicoDirección General de Apoyo Fiscal-, solicito… decretar la suspensión provisional de los efectos del Artículo 4 del Decreto 412 del 02 de marzo de 2018 “por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1068 de 2015 en el Libro 2 Régimen reglamentario del sector Hacienda y Crédito Público, Parte 8 del Régimen Presupuestal, Parte 9 Sistema Integrado de Información Financiera – SIIF Nación y se establecen otras disposiciones”, el cual es del siguiente tenor: “ARTÍCULO 4.-Adición del artículo 2.8.1.2.5. al Capítulo 2, Título 1, Parte 8 del Libro 2 del Decreto 1068 ce 2015. Adiciónese el artículo 2.8.1.2.5. al Capítulo 2, Título 1, Parte 8 del Libro 2 del Decreto 1068 de 2015, Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público, con el siguiente artículo: "ARTÍCULO 2.8.1.2.5. Catálogo Único de clasificación Presupuestal Territorial. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público expedirá y actualizará el Catálogo de Clasificación Presupuestal para Entidades Territoriales y sus Descentralizadas - CCPET, que detalle los ingresos y los gastos en armonía con estándares internacionales y con el nivel nacional. PARÁGRAFO 1: La aplicación del CCPET por parte de las Entidades Territoriales y sus Descentralizadas, que trata el presente artículo, entrará a

regir en los términos que para el efecto establezca el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. PARÁGRAFO 2: El Ministerio de Hacienda y Crédito Público establecerá un servicio de asistencia técnica permanente para las entidades territoriales y sus descentralizadas a fin de que las mismas cuenten con servicio de capacitación, apoyo en la implementación, aclaración de conceptos y aplicación del CCPET." Lo anterior por considerar que es una violación manifiesta de las disposiciones superiores invocadas en la demanda y en esta solicitud, especialmente por la carencia absoluta de competencia del Presidente de la República para proferir dicha disposición y, por la forma irregular en que fue proferida, junto con el notorio abuso y desviación de poder, para lo cual peticiono que se confronte dicho acto con las normas invocadas como vulneradas. SEGUNDA.- Igualmente, solicito (…) que, por Unidad de Materia y, por consecuencia (suspensión por consecuencia), decrete la suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones No. 3832 de 18 de octubre de 2019 “Por la cual se expide el Catálogo de Clasificación Presupuestal para Entidades Territoriales y sus Descentralizadas – CCPET”, y No. 1355 de 1 de julio de 2020, “por la cual se modifica la Resolución No. 3832 de 18 de octubre de 2019, mediante la cual se expide el Catálogo de Clasificación Presupuestal para Entidades Territoriales y sus Descentralizadas – CCPET”, proferidas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de su

Dirección General de Apoyo Fiscal, en cuanto nos referimos a los apartes normativos señalados al inicio de este escrito, por las mismas causales invocadas […]»6. 6 Folio 20 Cuaderno de medida cautelar.

4. Como sustento de la solicitud cautelar, el demandante afirmó que los actos acusados están afectados de ilegalidad puesto que transgreden los artículos 352 y 352 de la Constitución Política, así como los artículos 104 y 109 de la Ley Orgánica del Presupuesto (Decreto 111 de 19967).

5. Explicó que a las entidades territoriales (Departamentos, Distritos y Municipios) les corresponde dictar las normas orgánicas de presupuesto de su jurisdicción, en el marco de su autonomía, aplicando en lo pertinente los principios y disposiciones de la Constitución Política y de la Ley Orgánica de Presupuesto.

6. En armonía con lo anterior, citó el contenido de los artículos 104 y 109 de la Ley Orgánica de Presupuesto (Decreto 111 de 1996), preceptos estos que desarrollan tales competencias.

7. Agregó que el Estatuto Orgánico de Presupuesto de las entidades territoriales, incluye «por analogía lo previsto en los artículos 11 y 36 del EOP, en materia de clasificación y detalle de los ingresos y gastos, lo que conlleva que sean los gobiernos territoriales los encargados de su reglamentación, en igualdad de condiciones como lo hace el Gobierno Nacional respecto del Estatuto de Presupuesto de ese nivel».

8. Mencionó que «el estatuto orgánico de presupuesto de las entidades territoriales, recoge también, por analogía, lo relacionado con el Plan Operativo

Anual de Inversiones "POAI", previsto en los artículos 8, 13, 36, 37 y 49 del EOP, lo que por consiguiente, faculta a las entidades territoriales para clasificar los 7 «Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto» programas, subprogramas y proyectos que como núcleo esencial de la inversión deben ejecutar en sus jurisdicciones, en total armonía con el Plan de Desarrollo respectivo, e incorporarlos en sus presupuestos anuales en los términos y condiciones allí previstos, lo cual NO puede ser modificado por normas de inferior jerarquía que NO son de naturaleza orgánica y expedidas por instancias no competentes para ello, como lo pretenden las Resoluciones 3832 de 2019 y 1355 de 2020 proferidas por la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que crean y modifican el Catálogo de Clasificación Presupuestal de las Entidades Territoriales y Sus Descentralizadas — CCPET, respectivamente».

9. Por todo ello, consideró que el Presidente de la República facultó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través del artículo 4 del Decreto 412 de 2018, para que expidiera y actualizará el Catálogo de Clasificación Presupuestal de las Entidades Territoriales y sus Descentralizadas – CCPET, sin contar con una competencia constitucional o legal de carácter orgánico que lo habilitara para tal propósito.

10. En tal sentido expresó que: […] ni los artículos 352 y 353 de la Constitución Política, ni la ley orgánica de

presupuesto (Decreto 111 de 1996) lo facultaron para reglamentar el Estatuto Orgánico de cada una de las entidades territoriales, llámense Departamentos, Distritos o Municipios. (…)el Presidente de la República carecía y carece de competencia legal para reglamentar el Estatuto Orgánico de Presupuesto de las Entidades Territoriales y, por tanto, no estaba habilitado para facultar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para expedir y actualizar el Catálogo de Clasificación Presupuestal de las entidades territoriales y sus Descentralizadas -CCPET-, tal y como en efecto lo creara y modificara la Dirección General de Apoyo Fiscal de este Ministerio, con la expedición de las Resoluciones Nos. 3832 de 2019 y 1355 de 2020 respectivamente, dado que NINGUNA norma Constitucional o legal de carácter orgánico, los faculta o autoriza para que ejerzan la función reglamentaria de los estatutos orgánicos de las entidades territoriales, máxime, cuando, en efecto, tales normas NO ostentan naturaleza orgánica alguna, y en el evento que así lo fuera, entonces las mismas deben ser adoptadas por las entidades territoriales para su aplicación e implementación, de conformidad con lo previsto en los artículos 352 y 353 de la Carta y los artículos 104 y 109 de la Ley Orgánica de Presupuesto (Decreto 111 de 1996); e igualmente, por la forma irregular en que tales actos fueron proferidos, junto al abuso y desviación de poder en que incurrieron los expedidores de las normas acusadas. En síntesis, los Artículos 352 y 353 de la Carta Política y 104 y 109 de la Ley

Orgánica de Presupuesto -Decreto 111 de 1996-, fueron las que determinaron que las entidades territoriales son las competentes para dictar sus normas orgánicas de presupuesto y, por consiguiente, las reglamentarias que de ellas se deriven, con total apego a lo que sobre la materia disponga la Constitución y la ley orgánica; de ahí la vulneración Superior normativa expuesta y, por ende, la carencia de competencia del Presidente de la República v la Directora General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda v Crédito Público para expedir los actos enjuiciados y, la extralimitación de funciones de estos funcionarios. […]

5. En suma, la parte actora afirmó que el Presidente de la República invadió la autonomía de los departamentos, distritos y municipios en materia presupuestal y, por ello, es menester suspender de forma provisional la norma que encomendó esa competencia reglamentaria al Ministerio demandado, y los actos administrativos proferidos en ejercicio de la misma.

II.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR

11. De la solicitud de medida cautelar se corrió traslado a las entidades demandadas8 para que se pronunciaran sobre la misma, en el término de cinco días (5) días, de conformidad con lo establecido en el artículo 233 del CPACA9.

12. El 16 de febrero de 202110, el apoderado judicial de la Presidencia de la República se opuso a la medida cautelar, tras sostener que la petición no cumple los presupuestos para su decreto.

13. Resaltó que las disposiciones acusadas no imponen ninguna restricción u obligación que cercene o vulnere la autonomía que la Constitución Política le

confiere a las entidades territoriales para el manejo de sus recursos. Por el contrario, las mismas regulan aspectos de organización y armonización de la contabilidad. 8 Folios 44 a 49 del Cuaderno de medida cautelar. 9 Mediante auto de 4 de febrero de 2021. Folios 43 Cuaderno de medida cautelar. 10 Escrito allegado por correo electrónico.

14. Afirmó que la eventual suspensión de los actos acusados afectaría las finanzas públicas de los diversos sectores involucrados porque cada entidad definiría sus propias clasificaciones lo que conduciría a la promoción de metodologías desorganizadas. Además, indicó que, de accederse a la medida, se atentaría contra todas las buenas prácticas mundiales en el campo del manejo de los recursos públicos.

15. En ese orden de ideas, explicó que las entidades territoriales no son del todo autónomas en materia presupuestal, dado que sus presupuestos se nutren de los recursos de la Nación en el marco de una República unitaria.

16. Aludió a lo expuesto por la Sección Cuarta de esta Corporación en sentencia de 13 de junio de 201111, y a lo señalado por la Corte Constitucional en sentencia C-540 de 2001, sobre el alcance del artículo 1º de la Carta Política, en cuanto a la autonomía de las entidades territoriales al interior de la República unitaria de Colombia. 17.Consideró que el Gobierno nacional tiene plena competencia para reglamentar diversos aspectos en materia presupuestal y se apoyó en lo expuesto por la Corte Constitucional en las sentencias C-629 de 1996 y C-478 de 1992, según las

cuales los límites de la autonomía de las entidades territoriales están consignados en la constitución y en la ley. 11 expediente 110010327000200700003000 18.En razón de lo anterior, concluyó que la definición del Catálogo de Clasificación Presupuestal para Entidades Territoriales y sus Descentralizadas – CCPET, no afecta las competencias de las entidades territoriales. 19.El 16 de febrero de 2021, el apoderado judicial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó a este Despacho, «[…] se abstenga de decretar medida cautelar alguna en contra del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de las normas enjuiciadas. […]» 20.En su criterio, la solicitud provisional no resulta procedente dado que la parte actora no explicó, ni justificó la razón de la petición cautelar, ni la necesidad apremiante que fundamenta su adopción, aunado ello a que en el escrito petitorio únicamente plantea afirmaciones subjetivas. 21.Sostuvo que el único cargo formulado, asociado a la falta de competencia del emisor del acto administrativo acusado, debe ser analizado en la sentencia y una vez se agoten todas las etapas procesales, pues en este momento inicial el juez no cuenta con elementos de juicio suficientes para tal estudio, y la parte actora no demostró la urgencia o perjuicio de no acceder a la medida cautelar.

III. CONSIDERACIONES

22. Para efectos de resolver la solicitud de decreto de medida cautelar y por razones metodológicas, la Sala Unitaria empezará por efectuar: (i) un análisis de las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo; (ii) un estudio de

la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo; para posteriormente (iii) resolver el caso concreto, previa evaluación de los argumentos propuestos por la demandante para justificar su petición, así como de las razones de oposición planteadas por las entidades demandadas. III.1. Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo 23.Uno de los motivos que inspiraron la expedición del nuevo del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA - Ley 1437 de 2011, está relacionado con el fortalecimiento de los poderes del juez. Fue así como el nuevo Código creó un moderno y amplio régimen de medidas cautelares, adicionales a la suspensión provisional de actos administrativos, y en su artículo 229 le da una amplia facultad al juez para que decrete las medidas cautelares que estime necesarias para “proteger y garantizar, temporalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia”. 24.En esta última disposición (art. 229) se indica que las medidas cautelares proceden: i) en cualquier momento; ii) a petición de parte -debidamente sustentada; y iii) en todos los procesos declarativos promovidos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

25. En cuanto al compendio de medidas cautelares que hace en el CPACA en su artículo 230, es importante resaltar su clasificación como: i) preventivas (numeral. 4), cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; ii) conservativas (numeral 1 primera parte), si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; iii) anticipativas (numerales 1 segunda parte, 2 y 3), de un perjuicio irremediable,

por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y iv) de suspensión (numerales 2 y 3), que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa.12

26. Los artículos 231 a 233 del mencionado estatuto procesal determinan los requisitos, la caución y el procedimiento para decretar las medidas cautelares; normas que son aplicables cuando se solicita la adopción de alguna de las cautelas enunciadas en el artículo 230.

27. En cuanto a los criterios de aplicación que debe seguir el juez para la adopción de una medida cautelar, como ya se anunció, éste cuenta con un amplio margen de discrecionalidad, si se atiende a la redacción de la norma que señala que “podrá decretar las que considere necesarias”13. No obstante lo anterior, a voces 12 Artículo 230 del CPACA 13 Artículo 229 del CPACA del artículo 229 del CPACA, su decisión estará sujeta a lo regulado en dicho Estatuto, previsión que apunta a un criterio de proporcionalidad, si se armoniza con lo dispuesto en el artículo 231 ídem, según el cual para que la medida sea procedente el demandante debe presentar “documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla” (Resaltado fuera del texto).

28. Sobre este asunto, en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente núm.

2014-03799, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez), señaló: […] La doctrina también se ha ocupado de estudiar, en general, los criterios que deben tenerse en cuenta para el decreto de medidas cautelares, los cuales se sintetizan en el fumus boni iuris y periculum in mora. El primero, o apariencia de buen derecho, se configura cuando el Juez encuentra, luego de una apreciación provisional con base en un conocimiento sumario y juicios de verosimilitud o probabilidad, la posible existencia de un derecho. El segundo, o perjuicio de la mora, exige la comprobación de un daño ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho […]14 (negrillas fuera del texto)

29. Por su parte, la Sección Tercera, mediante auto de 13 de mayo de 2015 (Expediente núm. 2015-00022, Consejero Ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa), sostuvo lo siguiente: […] Lo anterior quiere significar que el marco de discrecionalidad del Juez no debe entenderse como de arbitrariedad, razón por la cual le es exigible a éste la adopción de una decisión judicial suficientemente motivada, conforme a los materiales jurídicos vigentes y de acuerdo a la realidad fáctica que la hagan comprensible intersubjetivamente para cualquiera de los sujetos protagonistas del proceso y, además, que en ella se refleje la pretensión de justicia, razón por la cual es dable entender que en el escenario de las medidas cautelares, el Juez se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de verificar los elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el

fumus boni iuris y el periculum in mora, debe proceder a un estudio de ponderación y sus sub principios integradores de idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu, ya que se trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad […]15 (negrillas fuera del texto) 14 Providencia de 17 de marzo de 2015, Expediente núm. 2014-03799, consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez. 15 Sobre la aplicación de la proporcionalidad, la misma providencia indicó: «Se ha sostenido en anteriores ocasiones: (…) Allí donde el Juez Administrativo no esté gobernado por reglas, lo más posible es que la actuación se soporte en principios o mandatos de optimización, luego la proporcionalidad y ponderación no son metodologías extrañas en la solución de conflictos y en la reconducción de la actividad de la jurisdicción contencioso administrativa al cumplimiento material de los postulados del Estado social de derecho. En todo caso, la proporcionalidad y la ponderación no representan ni la limitación, ni el adelgazamiento de los poderes del juez administrativo, sino que permiten potenciar la racionalidad y la argumentación como sustento de toda decisión judicial. Cabe, entonces, examinar cómo se sujeta la actividad discrecional del juez administrativo a las reglas de la ponderación, como expresión más depurada del principio de proporcionalidad’ // En 30.Así las cosas, en el examen de procedibilidad de la medida solicitada, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, deberá verificarse la concurrencia de los elementos tradicionales que ameritan la imposición de la cautela, a

saber: (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, y (iii) la ponderación de intereses. III.2. La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto administrativo acusado 31.En el marco de las diversas medidas cautelares, instauradas en el nuevo proceso contencioso administrativo16, se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada en los artículos 23117 y siguientes del CPACA. 32.Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su consecuencia, la observancia de este razonamiento tripartito conlleva a sostener que en la determinación de una medida cautelar, que no es más que la adopción de una medida de protección a un derecho en el marco de un proceso judicial, el Juez debe tener en cuenta valoraciones de orden fáctico referidas a una estimación de los medios de acción a ser seleccionados, cuestión que implica i) que la medida decretada sea adecuada para hacer frente a la situación de amenaza del derecho del afectado (idoneidad); ii) que, habida cuenta que se trata de una decisión que se adopta al inicio del proceso judicial o, inclusive, sin que exista un proceso formalmente establecido, la medida adoptada sea la menos lesiva o invasora respecto del marco competencial propio de la administración pública (necesidad) y, por último, es necesario iii) llevar a

cabo un razonamiento eminentemente jurídico de ponderación , en virtud del cual se debe determinar de manera doble el grado de afectación o no satisfacción de cada uno de los principios contrapuestos». 16 El artículo 230 del CPACA. señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, “una o varias de las siguientes” cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta “vulnerante o amenazante”, cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos; (numeral 5) Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer. 17 «[…] Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.

En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos:

1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.

2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.

3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios […]». constitucionalidad o legalidad, en el proceso ordinario en el que se hubiere decretado tal medida. Por lo que su finalidad está dirigida a «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».18 33.En cuanto al decreto de este tipo de cautelas, el artículo 231 del CPACA dispone lo siguiente: […] Cuando se pretenda la nulidad de un acto