CE-SECCIÓN PRIMERA-11001-03-24-000-2021-00050-00A

SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA – De la sentencia T 436 de 2014 de la Corte Constitucional / EXTENSIÓN DE LAS SENTENCIAS DE

UNIFICACIÓN PROFERIDAS POR EL CONSEJO DE ESTADO – Eventos de

procedencia / RECHAZO DE LA PETICIÓN DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA – Eventos / RECHAZO DE LA SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA – Porque no se trata de una sentencia de unificación, no reconoce derecho alguno y no puede ser considerada como un precedente jurisprudencial La señora Sharlys Johana Monterroza Gándara solicita que se extiendan los efectos de la Sentencia T-436 de 2014 proferida por la Corte Constitucional, con miras a que “Se realicen acciones de control y vigilancia permanente para que los animales que se encuentren en las mismas condiciones del León Júpiter no sean objeto de malos tratos o se encuentren en condiciones hostiles que atenten contra su vida e integridad física”. […] Nótese que la Sentencia T-436 de 2014 fue proferida por la Corte Constitucional al realizar la revisión de una acción de tutela (efectos inter partes), por lo que sus efectos podrían ser extendidos si su ratio decidendi hubiese fijado unas reglas o subreglas de interpretación constitucional que constituyesen un precedente; sin embargo, el alcance de tal pronunciamiento no puede ser extendido como lo pretende la solicitante, en tanto que la citada providencia no responde a la naturaleza de una sentencia de unificación, tampoco reconoce derecho alguno y no puede ser considerada como un precedente

jurisprudencial, motivo por el cual, no se cumplen los presupuestos establecidos en los numerales 3 y 4 del citado artículo 269 del CPACA. Sumado a lo anterior, cabe poner de relieve que la ciudadana Monterroza Gándara, en el presente asunto, pretende que se ordene «[…] un seguimiento e investigación a Zooparque Los Caimanes, en Córdoba por parte de las autoridades ambientales esto con el fin de garantizar mejores condiciones para los demás animales silvestres que se encuentren allí […]»; sin embargo, no allega las pruebas que tiene en su poder que acrediten las “condiciones” en que se encuentran dichos animales, por lo que no está acreditada la similitud entre la situación planteada por la peticionaria y la sentencia cuyos efectos se solicitan sean extendidos, incumpliendo así lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 269 ibidem. Por todo lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en los numerales 3, 4 y 6 del citado artículo 269 del CPACA, la solicitud será rechazada, en tanto que, no cumple los presupuestos legales antes indicados para que proceda el trámite y estudio de la misma.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 102 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 269 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 270 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 271

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil veintiuno (2021)

Radicación número: 11001-03-24-000-2021-00050-00A

Actor: SHARLYS JOHANA MONTERROZA GÁNDARA

Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE GESTIÓN AMBIENTAL

DE CALI Referencia: EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA Tema: Solicitud extensión de la jurisprudencia de la Corte Constitucional

(Sentencia T-436 de 2014) Auto que resuelve solicitud de extensión de jurisprudencia Procede el Despacho a resolver la solicitud de extensión de la jurisprudencia1 presentada, en nombre propio, por la ciudadana Sharlys Johana Monterroza Gándara, a través de correo electrónico de 3 de diciembre de 20202, en la que elevó las siguientes peticiones: «[…] PRIMERO: Aplique el caso del León Júpiter de manera análoga a lo establecido en la sentencia T-436 de 2014 de la Corte Constitucional, en la que, se establece que, “Se realicen acciones de control y vigilancia permanente para que los animales que se encuentren en las mismas condiciones del León Júpiter no sean objeto de malos tratos o se encuentren en condiciones hostiles que atenten contra su vida e integridad física”.

SEGUNDO: De conformidad con lo anterior, solicito que se orden un seguimiento e investigación a Zooparque Los Caimanes, en Córdoba por parte de las autoridades ambientales, esto con el fin de garantizar mejores condiciones para los demás animales silvestres que se encuentran allí […]».

Como sustento de la citada solicitud, la señora Monterroza Gándara manifestó lo

siguiente: «[…] La Sentencia T-436 de 2014, cuyos efectos se espera, se extiendan a este caso, versa sobre las condiciones de cautiverio de uno de los leones que hacían parte de un espectáculo circense, en el cual la Secretaría Distrital de Ambiente inició una investigación porque el propietario de estos animales los tenía en condiciones que, según la ley, encuadraban dentro del maltrato animal. En el asunto referido, los animales eran mantenidos en jaulas oxidadas y deterioradas, tenían poco espacio para la movilización, estaban expuestos a la intemperie y prestaban varias heridas en su cabeza y traumatismos anímicos agudos por lo cual, la entidad luego, de cumplir los requisitos legales y agotar el proceso administrativo correspondiente, decomisó los leones y fueron puestos en custodia del Zoológico Jaime Duque. 1 Expediente sube a Despacho el 10 de mayo de 2021. 2 Folios 5 a 18. […] Es de conocimiento público, que el león Júpiter falleció el pasado 18 de marzo, sin embargo, es menester que se proteja la vida y la integridad de otros animales que se encuentran en las mismas condiciones en las que se encontraba Júpiter y evitar que estas situaciones se repitan porque tenemos el compromiso social de proteger y cuidar a los animales, como seres sintientes reconocidos por nuestra legislación. […]». Este Despacho, mediante auto de 8 de marzo de 20213, inadmitió la solicitud con miras a que la señora Monterroza Gándara, acreditara la condición con que asistía al proceso y allegara la prueba de radicación de la solicitud de extensión de

jurisprudencia ante las respectivas autoridades administrativas. En respuesta de tal requerimiento, la solicitante, mediante correo electrónico de 18 de marzo de 20214, manifestó lo siguiente: «[…] Ahora refiriéndonos al caso en concreto, en virtud de las circunstancias en las cuales se presentaron las solicitudes de extensión de jurisprudencia a las autoridades ambientales fue por medios electrónicos ya que nos encontrábamos en el inicio de la pandemia y del estado de emergencia decretado por el gobierno. En este caso, será la parte convocada la que acredite que efectivamente resolvió la petición ya que materialmente no es posible probarlo desde mi parte. Como segundo punto, como miembro activo del Consultorio Jurídico de la Universidad del Norte y miembro del Grupo de Litigio e Interés Público de la Universidad del Norte ostento la calidad de abogada por excepción en virtud de la Ley 583 del 2000 […] me encuentro cursando mi último semestre académico y me encuentro adscrita al Consultorio Jurídico de la Universidad del Norte por lo tanto cuento con la calidad de abogada por excepción dentro de este asunto […]. En virtud de lo anteriormente mencionado, solicito de forma respetuosa que se subsane la Solicitud de Extensión de Jurisprudencia con radicado N° 11-001-03-24-000-2021-00050-00 presentada ante su despacho. En la presente subsanación, se adjuntarán los correos electrónicos en los cuales se certifica que se enviaron las solicitudes de extensión de jurisprudencia a las entidades administrativas de conformidad con lo establecido en el artículo 102 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]».

Consideraciones del Despacho De la figura de extensión de jurisprudencia 3 Folios 21 -22. 4 Índice 9 aplicativo SAMAI. El artículo 102 del CPACA, modificado por el artículo 17 la Ley 2080 de 2021, dispone que «Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos» (negrillas fuera de texto). Por su parte, el artículo 270 del CPACA, modificado por el artículo 78 de la Ley 2080 de 2021, establecen cuáles son las sentencias de unificación jurisprudencial cuyos efectos pueden ser extendidos a terceros por las autoridades, así: i) Las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar la jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación5. ii) Las proferidas al decidir los recursos extraordinarios. iii) Las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36 A de la Ley 270 de 1996. Respecto de las sentencias por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar la jurisprudencia, debe precisarse que el artículo 271 del CPACA prevé que las puede proferir: i) La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en los asuntos pendientes de fallo, de oficio o a solicitud de parte, o por remisión de las secciones o subsecciones o de los tribunales, o a petición del Ministerio

Público. ii) Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación o de los tribunales, según el caso. Ahora bien, cabe poner de relieve que la Corte Constitucional en la Sentencia C816 de 2011, al realizar el estudio de constitucionalidad del artículo 102 del CPACA, en lo referente a la procedencia de extensión de las sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado, consideró lo siguiente: «[…] 6.2.1. Siendo la jurisprudencia, en principio, criterio auxiliar de interpretación, tiene fuerza vinculante para los funcionarios judiciales al tratarse del precedente judicial de los órganos de cierre de las diferentes jurisdicciones constitucionalmente previstas, como ya se advirtió (supra 5.5.4, de ‘Considerandos’). Tal fuerza vinculante deriva de mandatos constitucionales que consagran la supremacía normativa de la Constitución, el deber de sujeción de todas las autoridades públicas a la Ley Superior, el derecho de igualdad ante la ley, el debido proceso, el principio de legalidad y la buena fe a la que deben ceñirse las actuaciones de las autoridades públicas, no siendo contraria sino 5 Ver Corte Constitucional Sentencia C-634 de 2011. Expediente D-8413. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 10 (parcial) de la Ley 1437 de 2011 “por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.” complementaria del concepto de la jurisprudencia como criterio auxiliar

de interpretación. 6.2.2. Tratándose del tribunal constitucional, la fuerza vinculante de la jurisprudencia de la Corte Constitucional tiene una doble fundamentación, en razón del órgano que la profiere: (i) de un lado, se trata del órgano de cierre de la jurisdicción constitucional; (ii) de otro lado, es el guardián de la “supremacía e integridad” de la Carta Fundamental. 6.2.2.1. En cuanto órgano de cierre, el Tribunal Constitucional participa del mandato de unificación de la jurisprudencia en su jurisdicción -la constitucionalde modo similar a lo reglado para la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura, en las jurisdicciones ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria, respectivamente. Tal unificación se realiza: (i) a través de la revisión de las decisiones judiciales que resuelven procesos surtidos en ejercicio de la acción de tutela interpuestas contra actuaciones administrativas y decisiones judiciales (CP, art 241.9), en desarrollo del control de constitucionalidad concreto; y (ii) mediante la competencia exclusiva de control constitucional abstracto de normas constitucionales y legales -en sentido material y formal-. 6.2.2.2. En cuanto guardián de la Constitución, sus interpretaciones autorizadas de las disposiciones que la integran condicionan la actividad legislativa, administrativa y judicial. En sentencia T-292 de 2006 la Corte afirma que el respeto al principio de la seguridad jurídica

implica el respeto por las normas superiores y la unidad y armonía de las demás normas con éstas. La Corte Constitucional en la Sentencia C-292 de 2006, expresó: “Al ser [la Corte] la responsable de mantener la integridad y supremacía de la norma superior, sus determinaciones resultan ser fuente de derecho para las autoridades y particulares, cuando a través de sus competencias constitucionales establece interpretaciones vinculantes de los preceptos de la Carta”. 6.2.3. Así, el sometimiento a la Constitución por todos los poderes públicos y los particulares, implica la sujeción a la interpretación autorizada que de ella realiza el Tribunal Constitucional, a través de sus sentencias de exequibilidad e inexequibilidad de las normas constitucionales y con fuerza de ley, y de las sentencias de revisión de tutela para la unificación del alcance de los derechos fundamentales en el ámbito de todas las jurisdicciones. Mientras la decisión de la Corte Constitucional -parte resolutiva de las providenciasgoza de valor de cosa juzgada para el caso sub judice, la ratio decidendi -parte considerativa de las providencias que establece la regla jurídica de la decisióntiene fuerza de precedente para otros casos y vincula a las mismas autoridades y personas sometidas a la Constitución. […] La Corte declarará la exequibilidad del inciso 1º del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, que dice: “Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y

jurídicos”. Lo anterior, por cuanto si bien las autoridades administrativas solo pueden ejercer las funciones atribuidas por la Constitución y la ley (CP 121) en la forma allí prevista (CP 123.2), la función administrativa se adelanta con fundamento en el principio de igualdad (CP 13, 209), que implica un deber de trato igualitario a las personas en el reconocimiento, adjudicación y protección de sus derechos. Adicionalmente, las sentencias de los órganos judiciales de cierre y unificación de las diferentes jurisdicciones, además del valor de cosa juzgada propio de ellas frente al caso sub judice, posee fuerza vinculante como precedente respecto de posteriores decisiones judiciales que examinen casos similares, sin perjuicio de la posibilidad de apartamiento del mismo que tiene el juez, a partir de argumentaciones explícitas al respecto; y tal fuerza vinculante del precedente de las denominadas altas cortes puede ser extendida a la autoridad administrativa por el Legislador, quien cuenta con la posibilidad legal de apartamiento administrativo […]». En dicha sentencia, la Corte Constitucional declaró exequibles las expresiones “extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades”, “sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado” y “sentencia de unificación” del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, condicionada a que «[…] las autoridades, al extender los efectos de las sentencias de unificación jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado e interpretar las normas constitucionales base de sus decisiones, deben observar con preferencia los precedentes de la Corte Constitucional que interpreten las normas

constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia […]». Caso concreto La señora Sharlys Johana Monterroza Gándara solicita que se extiendan los efectos de la Sentencia T-436 de 2014 proferida por la Corte Constitucional, con miras a que “Se realicen acciones de control y vigilancia permanente para que los animales que se encuentren en las mismas condiciones del León Júpiter no sean objeto de malos tratos o se encuentren en condiciones hostiles que atenten contra su vida e integridad física”. Para resolver, cabe traer a colación el artículo 269 del CPACA, norma del siguiente tenor: «[…] Artículo 269. Modificado por la Ley 2080 de 2021, art. 77. Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este código, el interesado, a través de apoderado podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado en el que evidencie que se encuentra en similar situación de hecho y de derecho del demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada. […] La petición de extensión se rechazará de plano por el ponente cuando:

1. El peticionario ya hubiere acudido a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con el fin de obtener el reconocimiento del derecho que se pretende en la solicitud de extensión.

2. Se haya presentado extemporáneamente.

3. Se pida extender una sentencia que no sea de unificación.

4. La sentencia de unificación invocada no sea de aquellas que

reconocen un derecho.

5. Haya operado la caducidad del medio de control procedente o la prescripción total del derecho reclamado.

6. Se establezca que no procede la extensión solicitada por no existir o no estar acreditada la similitud planteada por el peticionario y la sentencia de unificación invocada. […]». (resalta el Despacho) Ahora bien, los aspectos más relevantes de la sentencia T-436 de 20146, cuyos efectos se solicita sean extendidos, son del siguiente tenor: «[…] Los accionantes hacen uso del mecanismo de amparo para lograr un único objetivo: que la leona Nala no vuelva a sufrir los malos tratos que motivaron su decomiso por parte de la autoridad ambiental a nivel distrital. No pretenden, como ellos mismos lo señalaron, ni que se revoque la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ni que se inicie nuevamente el procedimiento administrativo, simplemente buscan que, en manos de su dueño, el Circo Nacional Los Muchachos, el animal sea tratado dignamente.

La Sala considera que, aunque altruista y consecuente con los preceptos constitucionales de los cuales se desprende el deber de protección de los animales y la prohibición de maltratarlos, las pretensiones de los accionantes no corresponden al trámite de la acción de tutela. En primer lugar, los hechos narrados y las pretensiones esgrimidas, no permiten establecer de qué forma la Secretaría Distrital de Medio Ambiente ha vulnerado el derecho fundamental a la dignidad humana de los peticionarios, ya sea por acción u omisión en el cumplimiento de sus deberes legales.

Si bien a nivel jurisprudencial esta Corporación ha establecido que la dignidad humana como concepto integral implica no solo un comportamiento respetuoso y solidario hacia las demás personas, sino que incluye asumir estas mismas conductas respecto de otros seres que también son capaces de sentir, como son los animales, la Sala no advierte que en el presente caso se encuentre en riesgo de vulneración dicho derecho fundamental por parte de la entidad accionada, pues esta ha actuado de acuerdo con el mandato constitucional de protección a los animales. […] 6 Referencia: expediente T-4.265.190, Acción de tutela instaurada por Juliana Morad Acero y otros, contra la Secretaría Distrital de Medio Ambiente de Bogotá Magistrado Ponente: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, fallo de 3 de julio de 2014. En segundo lugar, más que un tema de derechos individuales, la Sala advierte que el asunto bajo revisión se inclina más a buscar la garantía del derecho fundamental al medio ambiente en relación con la protección de la fauna que lo compone, como en el caso de la leona Nala. Por tanto, los accionantes cuentan con la acción popular como mecanismo adecuado para lograr que se proteja dicho derecho y, en esa medida, se garantice que Nala no padecerá los malos tratos que dieron pie a su decomiso por parte de la autoridad ambiental. Recordemos que el artículo 88 de la Constitución Política consagró esta herramienta para la protección de los derechos e intereses colectivos como el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad públicos, la moral administrativa y el ambiente, entre otros. Lo anterior, teniendo en cuenta que la misma norma Superior dispone que todas las personas

tienen derecho a gozar de un ambiente sano, siendo un deber del Estado proteger la integridad y la diversidad del mismo (art. 79 ibídem) [14]. Adicionalmente, la Sala considera que la pretensión de los accionantes textualmente está dirigida a que la Secretaría Distrital de Ambiente cumpla sus funciones en lo que a la protección de los animales respecta, garantizando condiciones dignas de supervivencia a la leona Nala. Así entonces, además de la acción popular, a juicio de esta Sala, dicha pretensión podría encausarse a través de la acción de cumplimiento, mecanismo a través del cual “toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la entidad renuente el cumplimiento del deber omitido” [15]. […] 4.3. CONCLUSIONES La Sala Séptima de Revisión encontró que los accionantes, en su intención de proteger la integridad física de la leona Nala, no lograron demostrar que el regreso del animal al circo del que inicialmente fue decomisada, afectara su derecho fundamental a la dignidad humana y, tampoco, que tal afectación proviniera de la Secretaría Distrital de Ambiente. En tal sentido, aunque la jurisprudencia ha considerado que el carácter integral del concepto de dignidad humana y los postulados constitucionales que señalan el deber de protección a los animales son la base para afirmar que estos seres sintientes merecen un trato digno y respetuoso, en esta ocasión no existe una razón que permita concluir que la Secretaría Distrital de Ambiente ha desconocido este mandato,

pues tal como se indicó, la entidad fue diligente en su labor de garante respecto de los leones, a pesar de que actualmente solo vive Nala. De este modo, la Sala le advirtió a la entidad demandada que a pesar de la nulidad que recayó sobre el procedimiento sancionatorio que inició contra el propietario del circo, no está impedida para que reinicie las labores indagatorias en caso de que encuentre que el Circo Nacional Los Muchachos ha incurrido nuevamente en las causales de maltrato animal. Dicha labor no solamente encuentra respaldo en el Estatuto Nacional de Protección Animal, sino que, para el caso específico del uso de animales en actividades circenses, puede aplicar directamente la Ley 1638 de 2013. Finalmente, concluyó que el mecanismo adecuado en este caso no es la acción de tutela, sino la acción de cumplimiento o la acción popular. A través de la primera pueden exigir a un juez que ordene a la Secretaría Distrital de Ambiente, cumplir con las normas previamente señaladas y en las cuales encuentra las bases para ejercer su labor de protección animal dentro de su jurisdicción. Por medio de la segunda puede solicitar la protección de su derecho fundamental al medio ambiente sano por considerar que no existen garantías de buen trato para un mamífero salvaje que debiera ser readaptado a su ecosistema natural […]». (resalta el Despacho) Nótese que la Sentencia T-436 de 2014 fue proferida por la Corte Constitucional al realizar la revisión de una acción de tutela (efectos inter partes), por lo que sus efectos podrían ser extendidos si su ratio decidendi hubiese fijado unas reglas o

subreglas de interpretación constitucional que constituyesen un precedente; sin embargo, el alcance de tal pronunciamiento no puede ser extendido como lo pretende la solicitante, en tanto que la citada providencia no responde a la naturaleza de una sentencia de unificación, tampoco reconoce derecho alguno y no puede ser considerada como un precedente jurisprudencial, motivo por el cual, no se cumplen los presupuestos establecidos en los numerales 3 y 4 del citado artículo 269 del CPACA. Sumado a lo anterior, cabe poner de relieve que la ciudadana Monterroza Gándara, en el presente asunto, pretende que se ordene «[…] un seguimiento e investigación a Zooparque Los Caimanes, en Córdoba por parte de las autoridades ambientales esto con el fin de garantizar mejores condiciones para los demás animales silvestres que se encuentren allí […]»; sin embargo, no allega las pruebas que tiene en su poder que acrediten las “condiciones” en que se encuentran dichos animales7, por lo que no está acreditada la similitud entre la situación planteada por la peticionaria y la sentencia cuyos efectos se solicitan sean extendidos, incumpliendo así lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 269 ibidem. Por todo lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en los numerales 3, 4 y 6 del citado artículo 269 del CPACA, la solicitud será rechazada, en tanto que, no cumple los presupuestos legales antes indicados para que proceda el trámite y estudio de la misma. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria,

RESUELVE: 7 Numeral 2º del artículo 102 del CPACA PRIMERO: RECHAZAR por IMPROCEDENTE la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por la señora Sharlys Johana Monterroza Gándara, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta decisión, ARCHÍVESE el expediente, previas las anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Consejero de Estado P(10)