CE-SECCIÓN PRIMERA-11001-03-24-000-2021-00078-00

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Frente a un aparte del acto administrativo mediante el cual se modifica el Decreto 2555 de 2010 en lo relacionado con las condiciones de operación de la renta vitalicia inmobiliaria / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Marco normativo / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Requisitos para su procedencia / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Improcedente por no tratarse de reglamentos constitucionales autónomos / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – No procede porque el acto demandado no es expedido en ejercicio de una expresa atribución constitucional o en desarrollo directo de la Constitución Política / FACULTAD DEL JUEZ – De impartir a la demanda el trámite que legalmente corresponda, aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada / ADECUACIÓN DEL MEDIO DE CONTROL – De nulidad por inconstitucionalidad a nulidad / ADMISIÓN DE LA DEMANDA /

REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA

[P]or vía jurisprudencial se ha precisado que son presupuestos del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad los siguientes: i) Que la disposición acusada sea de carácter general, expedida por el Gobierno Nacional o por cualquier entidad diferente, en ejercicio de una atribución derivada de la Constitución misma; ii) Que se trate de un reglamento autónomo o constitucional, es decir, que desarrolle directamente la Constitución sin la existencia de ley previa; iii) Que el juicio de validez, o el reproche endilgado al acto enjuiciado, se

realice de manera directa frente a la Constitución, no a la ley; iv) Que la revisión de la disposición demandada no sea de competencia de la Corte Constitucional en los términos del artículo 241 de la Constitución Política. En el caso sub examine, se advierte que el Decreto núm. 1398 de 26 de octubre de 2020, “Por el cual se modifica el Decreto 2555 de 2010 en lo relacionado con las condiciones de operación de la renta vitalicia inmobiliaria y se dictan otras disposiciones”, se expidió por el GOBIERNO NACIONAL, en aras de desarrollar los literales c), e) y f) del numeral 1 del artículo 48 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Significa lo anterior que no se trata de un reglamento autónomo o constitucional, que se hubieren expedido por expresa disposición constitucional, con los cuales se pretendan desarrollar preceptos superiores contenidos en la Constitución Política, requisitos todos estos indispensables para la procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad. El artículo 171 del CPACA establece que el operador jurídico debe dar a la demanda «el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada», por lo que el Despacho procederá a adecuar la demanda presentada […] al medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 ibidem.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias, Consejo de Estado Sala Plena y Sección Segunda de 5 de diciembre de 2017, Radicación 11001-03-24-000-201600484-00, C.P. Rocío Araujo Oñate; 6 de junio de 2018, Radicación 11001-03-15000-2008-01255-00, C.P. Oswaldo Giraldo López; y 4 de febrero de 2016,

Radicación 11001-03-25-000-2015-01059-00, C.P. Sandra Lisseth Ibarra Vélez.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 135 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 171

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Bogotá, D.C., tres (03) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-24-000-2021-00078-00

Actor: FRANCISCO IGNACIO HERRERA GUTIÉRREZ

Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PÚBLICO –

MINHACIENDA

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD

Tema: ADECUA MEDIO DE CONTROL Y ADMITE DEMANDA AUTO INTERLOCUTORIO El señor FRANCISCO IGNACIO HERRERA GUTIÉRREZ, quien actúa en nombre propio, en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad previsto en el artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, presentó demanda con el fin de obtener la nulidad de la expresión “que se encuentren sujetos a supervisión permanente por parte de la Superintendencia Financiera de Colombia”, contenida en el artículo 2.31.7.2.2., del Decreto núm. 1398 de 26 de octubre de 2020, “Por el cual

se modifica el Decreto 2555 de 2010 en lo relacionado con las condiciones de operación de la renta vitalicia inmobiliaria y se dictan otras disposiciones”, expedido por el GOBIERNO NACIONAL. El Despacho mediante auto de 26 de febrero de 2021 inadmitió la demanda al considerar que la parte actora no acreditó haber remitido por medio electrónico copia de la demanda a la parte accionada que expidió el acto administrativo censurado, de conformidad con el numeral 8 del artículo 162 del CPACA, adicionado por el artículo 35 de la Ley 2080 de 25 de enero de 20211. Una vez notificada esa decisión2 y vencido el término para corregir la demanda, el cual transcurrió del 9 al 23 de marzo de 2021, no hubo manifestación alguna. Sin 1 “Por medio de la cual se reforma el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo -Ley 1437 de 2011y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”. 2 El auto inadmisorio de la demanda fue notificado por estado por estado de 8 de marzo de 2021. Índice 6 del expediente digital. embargo, en atención al informe de Secretaría, visible en el índice 11 del expediente digital3, en el que señaló que por un error involuntario el memorial contentivo de la subsanación de la demanda fue anexado a un proceso4 distinto al de la referencia, el Despacho advierte que comoquiera que dicha subsanación fue presentada el 8 de marzo de 20215 se hizo en tiempo, razón por la cual se

procederá a pronunciarse sobre la admisión de la demanda. Para resolver, se CONSIDERA: El artículo 135 del CPACA establece: «[…] Artículo 135. NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD. Los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por infracción directa de la Constitución. También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional. PARÁGRAFO. El Consejo de Estado no estará limitado para proferir su decisión a los cargos formulados en la demanda. En consecuencia, podrá fundar la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma constitucional. Igualmente podrá pronunciarse en la sentencia sobre las normas que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que declare nulas por inconstitucionales […]». (Destacado fuera del texto). Por su parte, el artículo 111 ibidem, señala: «[…] Artículo 111. Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. La Sala de lo Contencioso administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones: […]

5. Conocer de la nulidad por inconstitucionalidad que se promueva contra los decretos cuyo control no corresponda a la Corte

Constitucional […]» (Destacado fuera del texto). A partir del análisis de las citadas normas, la Jurisprudencia de la Corporación ha señalado que «[…] aunque una lectura ligera de la norma admite pensar que 3 Visible en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial - SAMAI. 4 Expediente identificado con el número único de radicación 11001-03-24-000-2021-00019-00. 5 Visible en el índice 12 del expediente digital de la referencia. cualquier disposición administrativa que viole la Constitución se examina con este medio de control, lo cierto es que la filosofía que recoge el artículo 135 no es esa; más bien establece un medio de control especial para aquellas normas que carecen de fuerza de ley, pero que desarrollan directamente la Constitución, y que expiden tanto el Gobierno Nacional como otras entidades u organismos, sin ley que trate previamente el tema. Se alude a los denominados reglamentos autónomos, o praeter legem, o constitucionales o independientes, cuya naturaleza es la de un reglamento no la de una ley […]».6 En este orden, por vía jurisprudencial se ha precisado que son presupuestos del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad los siguientes7: i) Que la disposición acusada sea de carácter general, expedida por el Gobierno Nacional o por cualquier entidad diferente, en ejercicio de una atribución derivada de la Constitución misma; ii) Que se trate de un reglamento autónomo o constitucional, es decir, que desarrolle directamente la Constitución sin la existencia de ley previa; iii) Que el juicio de validez, o el reproche endilgado al acto enjuiciado, se realice de

manera directa frente a la Constitución, no a la ley; iv) Que la revisión de la disposición demandada no sea de competencia de la Corte Constitucional en los términos del artículo 241 de la Constitución Política. En el caso sub examine, se advierte que el Decreto núm. 1398 de 26 de octubre de 2020, “Por el cual se modifica el Decreto 2555 de 2010 en lo relacionado con las condiciones de operación de la renta vitalicia inmobiliaria y se dictan otras disposiciones”, se expidió por el GOBIERNO NACIONAL, en aras de 6 Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Unitaria, providencia de 10 de octubre de 2012, emitida número único de radicación 11001-03-26000-2012-00056-00, CP: Enrique Gil Botero. 7 Al respecto, pueden consultarse las siguientes providencias: Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, providencia de 4 de febrero de 2016, número único de radicación 11001-03-25-000-2015-01059-00, C.P: Sandra Lisseth Ibarra Vélez; Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de 5 de diciembre de 2017, número único de radicación 11001-03-24-000-2016-0048400, CP: Rocío Araujo Oñate; Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia de 6 de junio de 2018, número único de radicación 11001-03-15-000-2008-01255-00,

CP: Oswaldo Giraldo López; Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, providencia 15 de enero de 2019, número único de radicación 11001-03-25-000-2018-01728-00 y 11001-03-25-000-2018-01730-00, C.P: Sandra Lisseth Ibarra Vélez. desarrollar los literales c), e) y f) del numeral 1 del artículo 48 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Significa lo anterior que no se trata de un reglamento autónomo o constitucional, que se hubieren expedido por expresa disposición constitucional, con los cuales se pretendan desarrollar preceptos superiores contenidos en la Constitución Política, requisitos todos estos indispensables para la procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad. El artículo 171 del CPACA establece que el operador jurídico debe dar a la demanda «el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada», por lo que el Despacho procederá a adecuar la demanda presentada por el señor FRANCISCO IGNACIO HERRERA GUTIÉRREZ al medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 ibidem8. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E : PRIMERO: ADECUAR el trámite de la demanda presentada por el señor FRANCISCO IGNACIO HERRERA GUTIÉRREZ al de nulidad.

SEGUNDO: I. Por ajustarse a las formalidades previstas en los artículos 162 a 166 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso AdministrativoCPACA-, se admite la demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad, de conformidad con el artículo 137 del CPACA, presentado por el señor FRANCISCO 8 «Artículo 137. Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general.

Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro. Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos:

1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero.

2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público.

3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico.

4. Cuando la ley lo consagre expresamente.

Parágrafo. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente».

IGNACIO HERRERA GUTIÉRREZ, quien actúa en nombre propio, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, de los efectos de la expresión “que se encuentren sujetos a supervisión permanente por parte de la Superintendencia Financiera de Colombia”, contenida en el artículo 2.31.7.2.2., del Decreto núm. 1398 de 26 de octubre de 2020, “Por el cual se modifica el Decreto 2555 de 2010 en lo relacionado con las condiciones de operación de la renta vitalicia inmobiliaria y se dictan otras disposiciones”, expedido por el GOBIERNO NACIONAL - conformado por el PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA y los MINISTROS DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO y VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO -. En consecuencia, se dispone: a): Notifíquese personalmente al PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, en la forma prevista en el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 25 de enero de 20219. b): Notifíquese personalmente al MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, en la forma prevista en el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021. c): Notifíquese personalmente al MINISTRO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, en la forma prevista en el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021. d): Notifíquese por estado al actor, en la forma prevista en el artículo 201 del

CPACA, modificado por el artículo 50 de la Ley 2080 de 2021. e): Notifíquese personalmente al señor Procurador Delegado ante la Sección Primera del Consejo de Estado, en la forma prevista en el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021. f): Por tener interés directo en las resultas del proceso, notifíquese personalmente al representante legal, o a quien haga sus veces, de la ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE INTERMEDIARIOS DE SEGUROS - ACOIS, en la forma prevista en el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 9 “Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitados ante la jurisdicción”. de 2021, en la dirección de correo electrónico administrativo@acois.com.co, visible en el índice 2 del expediente digital. g): Notifíquese personalmente a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en la forma prevista en el inciso 5º del artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021. h): Remítase de manera inmediata, a través del correo electrónico o medio técnico disponible, copia de la presente providencia a la parte demandada, al señor Procurador Delegado ante la Sección Primera del Consejo de Estado, al tercero con interés directo en las resultas del proceso y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de conformidad con los incisos 3º y 5° del artículo 199 del

CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021. No será necesario el envío de la copia de la demanda y sus anexos, toda vez que el actor acreditó la remisión previa a la admisión de la demanda como lo prevé el inciso 2º del numeral 8 del artículo 162 del CPACA, modificado por el artículo 35 de la Ley 2080 de 2021. i): De conformidad con el artículo 172 del CPACA, córrase traslado a la parte demandada, al señor Procurador Delegado ante la Sección Primera del Consejo de Estado, al tercero con interés directo en las resultas del proceso y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, por el término de treinta (30) días, para que contesten la demanda, propongan excepciones, soliciten pruebas o llamen en garantía, si es del caso. Tal plazo se contabilizará en la forma indicada en el inciso 5º del artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021. Dentro de dicho término, de conformidad con el parágrafo 1° del artículo 175 del CPACA, la parte demandada deberá allegar los antecedentes administrativos correspondientes al acto administrativo acusado, con la advertencia de que la inobservancia de este deber constituye falta disciplinaria gravísima. j): INFORMAR a la comunidad de la existencia del presente proceso a través del sitio web del Consejo de Estado, de conformidad con el numeral 5 del artículo 171 del CPACA.

II. Tiénese como parte demandante al señor FRANCISCO IGNACIO HERRERA

GUTIÉRREZ.

III.- Tiénese como parte demandada al GOBIERNO NACIONAL - conformado por el PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA y los MINISTROS DE HACIENDA Y

CRÉDITO PÚBLICO y VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO -.

IV.- Tiénese como tercero con interés directo en las resultas del proceso a la

ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE INTERMEDIARIOS DE SEGUROS – ACOIS.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE,

(Firmado electrónicamente)

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Consejera