CE-SECCIÓN PRIMERA-11001-03-24-000-2021-00112-00

COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA – Para conocer los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de los actos administrativos expedidos por entidades del orden nacional sin cuantía / ESTIMACIÓN DE LA CUANTÍA – Lo fue en más de 300 salarios mínimos / COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA – Para conocer demandas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con cuantía que excede de trescientos 300 salarios mínimos legales mensuales / COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO / REMISIÓN POR COMPETENCIA DEL EXPEDIENTE – Al Tribunal Administrativo de Cundinamarca por el factor cuantía y porque los actos fueron expedido por la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de Bogotá [A]tendiendo los criterios antes descritos [numeral 2 del artículo 149 y numeral 3 del artículo 152 del CPACA], el competente para conocer del actual medio de control es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, así: i) Analizada la demanda en su conjunto, ésta se debe tramitar bajo reglas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con cuantía. ii) El demandante estimó sus pretensiones en más de 300 salarios mínimos legales vigentes, esto es, en la suma de ($33.456.775.000), - treinta y tres mil cuatrocientos cincuenta y seis millones setecientos setenta y cinco mil pesos. iii) los actos demandados fueron expedidos por la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de Bogotá. DEMANDA DE NULIDAD – A la que se acumulan pretensiones de nulidad y

restablecimiento del derecho / PRETENSIONES – De nulidad de actos de registro y como consecuencia el reconocimiento de perjuicios / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Finalidad / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Es el que procede cuando se persigue que se restablezca un derecho o se indemnice un perjuicio ante la declaratoria de nulidad del acto administrativo / TEORÍA DE MÓVILES Y FINALIDADES – Criterios: pretensión litigiosa y causa petendi / PRETENSIÓN DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Perjuicios / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Es el que procede cuando se pretende el pago de una indemnización de perjuicios / ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES DE NULIDAD SIMPLE Y NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Improcedencia / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA De una lectura integral de la causa petendi, como del objeto en el caso concreto, este Despacho advierte que la parte demandante pretende una acumulación de pretensiones entre una nulidad simple y una nulidad y restablecimiento del derecho, argumentando que la nulidad del acto se fundamenta en el art. 137 y el restablecimiento en el 138 del Código de Procedimiento y de lo Contencioso Administrativo. Sobre el particular, es de aclarar que esa escisión que se propone no es procedente, pues la finalidad en un proceso que se adelanta en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento es declarar la nulidad del acto

acusado y como consecuencia de ello, se restablezca un derecho o se indemnice un perjuicio […]. [E]n el caso concreto, de la lectura de la causa petendi, se advierte que el demandante pretende la nulidad de unos actos de registro y como consecuencia de ello se ordene el pago de una indemnización de perjuicios tasada en la suma de ($33.456.775.000); por lo que, independientemente de lo que prevé el artículo 137 del CPACA en cuanto a la procedencia del medio de control de nulidad respecto de los actos de registro, cuando en un proceso el actor solicita un restablecimiento de derecho o indemnización de perjuicios, como pretensión derivada de la nulidad, el medio de control que corresponde tramitar es el regulado en el artículo 138; lo anterior, en aplicación de la teoría de los móviles y finalidades desarrollada por esta Corporación, y en cumplimiento de lo establecido en el parágrafo del artículo 137.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencia, Consejo de Estado Sección Primera de 21 de mayo de 2021, Radicación 11001-03-24-000-2016-00556-00, C.P. Oswaldo

Giraldo López.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 149 NUMERAL 2 / LEY 1437

DE 2011 – ARTÍCULO 152 NUMERAL 3

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá D.C., trece (13) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-24-000-2021-00112-00

Actor: DMG GRUPO HOLDING S.A. EN LIQUIDACIÓN JUDICIAL

Demandado: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO –

SUPERNOTARIADO

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO AUTO QUE REMITE POR COMPETENCIA Estando el proceso para decidir sobre su admisión, advierte el Despacho que esta Corporación no tiene competencia, previo recuento de los siguientes I.- ANTECEDENTES El 12 de marzo de 2021, la sociedad DMG Grupo Holding S.A en Liquidación Judicial, representada legalmente por María Mercedes Perry Ferreira, liquidadora de la sociedad indicada, según consta en el certificado de existencia y representación legal expedida por la Cámara de Comercio, y actuando a través de apoderado judicial,1 en ejercicio del medio de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho previstos por los artículos 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011 – Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, promovió demanda en contra de la Superintendencia de Notariado y Registro.

Las pretensiones formuladas en la demanda son: 1 Samai Prueba Anexo 1 Folios 92 y 93. https://etbcsj-my.sharepoint.com/:f:/g/personal/rpushainav_consejodeestado_gov_co/ EkfG7ZKo8bFHpoIy1toV3t0BhzA2MYjOrd23z_304jmQhQ?e=yluM2U

«Las condenas que se pretenden principales son:

1. Que se declare la nulidad absoluta de los actos administrativos proferidos por la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO – OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS ORIP ZONA NORTE dentro del expediente AA 550/2019 y que se individualizan en el cuadro que más adelante se relaciona, por ser ilegales, es decir, por violentar la Constitución Política (art. 121, 116, 243 y 335), el Decreto Legislativo 4334 de 2008 (art. 2, 7, 9.4, 9.15) artículo 2.2.2.15.1.3. del Decreto 1074 de 2015, Decreto 1735 de 2020 y demás normas concordantes aplicables, Decreto 1910 de 2009 (art. 9), Ley 1116 de 2006 (artículos 5.2, 50.3), Auto 327 de 20105 , los principios del derecho registra mobiliario Ley 1579 de 2012 (artículos: 3 literal e), 4, 8 p. 3 y 4, 18, 20, 34, 55, 59, 60, 62), Decreto 2723 de 2014 (22), Resolución Supernotariado No.11885 del 27-oct-2016, además de adolecer de falsa motivación y constituir vía de hecho administrativa por defecto orgánico funcional, siendo los actos cuya nulidad absoluta se ruega los siguientes: (…) La nulidad absoluta de los actos administrativos particulares de registro rogados deberá contemplar los demás actos administrativos que se desprendan o deriven en un futuro de estos actos

demandados.

2. Que como consecuencia de la nulidad absoluta de los actos administrativos rogados en la pretensión primera, se le ordene a la

SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO ORIP ZONA NORTE y a título de restablecimiento72: i) Mantener las medidas cautelares ordenadas por el Juez del Concurso que de forma ilegal y arbitraria la demandada pretende sustraerse su cumplimiento, debiendo corresponder las anotaciones 14 y 15 a lo que correctamente le fue ordenado en su forma y contenido y ii). Crear en caso de no existir un código de especificación para el registro de actos como la providencia judicial DE TRASFERENCIA DEL DERECHO REAL DE DOMINIO EN PROCESO DE INTERVENCIÓN dictada dentro de un proceso de liquidación judicial. Ya que DMG como propietario debe ser el propietario registrado del bien identificado con folio de matrícula inmobiliaria 50N-20341326, pues DMG cuenta con justo título para mantener la inscripción de la titularidad a favor de la sociedad intervenida, con los fines resarcitorios establecidos en el Decreto 4334 de 2008 y 1910 de 2009, Justo título como es Decisión judicial emitida por el Juez del Concurso, y en consecuencia, es un acto 2 7 “ARTÍCULO 138. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas

causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.” sujeto a registro conforme el artículo 4° de la Ley 1579 de 2012 y el artículo 2° del Decreto 1250 de 1970, y como tal, su registro es imperativo para la autoridad registral

3. Que en los términos del artículo 138 del CPACA se condene y ordene a la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO ORIP ZONA NORTE reparar el daño que con su actuar ilegal le causa a mi representada y que resulte probado junto con su interés en los términos del art. 192 y 195 del CPACA y demás normas concordantes. Ya que el actuar de la demandada ha impedido la enajenación del bien FMI 50N-20341326 para con el producto de esta o la adjudicación de este inmueble se cumpla con los fines de la normativa en materia de intervención Decreto Legislativo 4334 de 2008 y demás normas concordantes, vigentes y aplicables.

4. Que se condene en pago de costas y agencias en derecho a la demandada.

PRETENSIONES SUBSIDIARIAS

5. Se inste y ordene a la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y

REGISTRO ORIP ZONA NORTE en cumplimiento a sus funciones registrales públicas abstenerse de continuar incurriendo en conductas de desacato por no cumplir decisiones judiciales en firme y dictadas por Jueces de la República, Autoridades Judiciales o Autoridades Administrativas en ejercicio de sus Funciones Jurisdiccionales (registro de medidas cautelares, aclaración de registro de providencias judiciales, y registro de propiedad), providencias que se reitera se encuentra en firme e incluso han sido objeto de control constitucional en sede de tutela.

6. Se le ordene a la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO ORIP ZONA NORTE a crear un código registral, en caso de no existir y en ejercicio de sus facultades legales, en especial la Ley 1579 de 2012 (art. 8 p4.), Decreto 2723 de 2014 (art. 11.26 y art. 19.13), garantizando de esta manera el derecho de propiedad y su facultad para disponer de los bienes FMI 50N-20341326 que le asisten a mi representada.» En síntesis, los hechos alegados en la demanda, son del siguiente tenor: Expresó que la Superintendencia de Sociedades ordenó la intervención judicial a DMG Grupo Holding SA, providencia que constituye decisión con efectos de cosa juzgada erga omnes en única instancia y con carácter jurisdiccional.

Manifestó que la anterior decisión conllevó a la toma de posesión de los bienes y negocios de la sociedad, por ser éstos los recursos destinados para la devolución de los dineros a los afectados y hasta el monto de la reclamación aceptada. Afirmó que la entidad demandada olvidó la prioridad registral consistente en

realizar las inscripciones en el orden en que se le solicita, puesto que, para el caso particular, no acata la orden en turno de inscripción de la titularidad en favor de DMG del inmueble identificado con el folio de matrícula 50N-20341326. Informó que el inmueble identificado con folio de matrícula 50N-20341326, salió del dominio de los anteriores propietarios registrados, y paso a ser de propiedad de DMG Grupo Holding SA, quien pagó por éste el precio de ($23.000.000.000), Veintitrés Mil Millones de pesos. La parte actora realizó una estimación razonada de la cuantía en la suma de ($33.456.775.000), treinta y tres mil cuatrocientos cincuenta y seis millones setecientos setenta y cinco mil pesos. II.- CONSIDERACIONES La parte demandante, en ejercicio de los medios de control previstos en los artículos 137 y 138 del CPACA, solicita la nulidad de unos actos de registro por falsa motivación y se condene a la reparación de unos daños tasados en la suma de ($33.456.775.000). Análisis del caso De una lectura integral de la causa petendi, como del objeto en el caso concreto, este Despacho advierte que la parte demandante pretende una acumulación de pretensiones entre una nulidad simple y una nulidad y restablecimiento del derecho, argumentando que la nulidad del acto se fundamenta en el art. 137 y el restablecimiento en el 138 del Código de Procedimiento y de lo Contencioso Administrativo. Sobre el particular, es de aclarar que esa escisión que se propone no es procedente, pues la finalidad en un proceso que se adelanta en ejercicio del medio

de control de nulidad y restablecimiento es declarar la nulidad del acto acusado y como consecuencia de ello, se restablezca un derecho o se indemnice un perjuicio; es decir, en un proceso iniciado en ejercicio del medio de control regulado en el artículo 138 se realiza un estudio de legalidad respecto al acto acusado, y de encontrarse procedente declarar su nulidad, deviene pronunciarse sobre el restablecimiento de un derecho o el pago de una indemnización de perjuicios, como pretensión o pretensiones consecuenciales. Entonces, es improcedente escindir las pretensiones, para proponer que la declaración de nulidad se tramite bajo el medio de control de nulidad simple, y el restablecimiento bajo el medio de nulidad y restablecimiento del derecho, pues ello no se acompasa con la naturaleza, el alcance y la estructura de este último. Ahora bien, como se mencionó anteriormente, en el caso concreto, de la lectura de la causa petendi, se advierte que el demandante pretende la nulidad de unos actos de registro y como consecuencia de ello se ordene el pago de una indemnización de perjuicios tasada en la suma de ($33.456.775.000); por lo que, independientemente de lo que prevé el artículo 137 del CPACA en cuanto a la procedencia del medio de control de nulidad respecto de los actos de registro, cuando en un proceso el actor solicita un restablecimiento de derecho o indemnización de perjuicios, como pretensión derivada de la nulidad, el medio de control que corresponde tramitar es el regulado en el artículo 138; lo anterior, en aplicación de la teoría de los móviles y finalidades3 desarrollada por esta

Corporación, y en cumplimiento de lo establecido en el parágrafo del artículo 137. En conclusión, advierte el Despacho que la escisión propuesta por la parte actora no procede en el caso concreto, por lo que el presente proceso debe tramitarse únicamente en los términos del artículo 138 del CPACA, ya que surge de la demanda que el actor pretende que se declare la nulidad y se le restablezca un derecho, con indemnización de perjuicios, elementos que son propios del medio de control indicado. Ello tiene además relevancia en orden a determinar el alcance de la sentencia que se profiera en este caso, pues la decisión en los procesos de nulidad y restablecimiento tienen efectos inter partes, a diferencia de los efectos de la nulidad propuesta inicialmente por el demandante, que son erga omnes. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: Oswaldo Giraldo López, Bogotá, D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil veintiuno (2021)

Radicación número: 11001-03-24-000-2016-00556-00. Actor JAVIER RICARDO DELGADO RAMÍREZ, Demandado: MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO – MINJUSTICIA, MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO – MINHACIENDA Y SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES S.A.S. – SAESAS. «[…] Como ha sido reseñado por esta Corporación?, desde el primer Código Contencioso Administrativo, esto es la Ley 130 de 1913, se estableció un

control contencioso contra los actos de las corporaciones o empleados administrativos, a través de las acciones de nulidad y de lesividad, esta última referida a revisar dichos actos “en el concepto de ser lesivos de derechos civiles”, caso en el cual se procedía a petición de quienes tuvieran interés en ello. En la Ley 167 de 1941, segundo Código Contencioso Administrativo, se estructuró de manera más clara las acciones, denominándolas de nulidad y de plena jurisdicción, correspondientes a los contenciosos objetivo y subjetivo. En el Decreto 01 de 1984, tercer Código Contencioso Administrativo, se regulan las dos acciones denominándolas de nulidad simple y de nulidad y restablecimiento del derecho. Sostuvo esta Corporación que dichas acciones se diferencian, entre otros aspectos, en cuanto a la titularidad de la acción; así, la de nulidad es una acción pública, abierta a todas las personas, cuyo ejercicio no necesita del ministerio de un abogado; en tanto que el uso de la acción de nulidad y restablecimiento está condicionado a la existencia de un interés, de manera que podrá ejercerla quien considere que su derecho ha sido lesionado y es necesario para tal efecto el apoderamiento de un profesional del derecho; otro aspecto que distingue a las dos acciones tiene que ver con su procedibilidad, el cual se vincula directamente con la teoría de los motivos y finalidades, explicada así: “Algunos meses después, la teoría de los móviles y finalidades encuentra su formulación acabada en la sentencia de agosto 10 de 1961, tomo LXIII, núms. 392-396, p. 202), con ponencia de

CARLOS GUSTAVO ARRIETA ALANDETE, en donde se dijo: ¨No es la generalidad del ordenamiento impugnado el elemento que determina la viabilidad del contencioso popular de anulación. Son los motivos determinantes de la acción y las finalidades que a ella ha señalado la ley, los elementos que sirven para identificarla jurídicamente y para calificar su procedencia. ...los únicos motivos determinantes del contencioso popular de anulación son los de tutelar el orden jurídico y la legalidad abstracta contenida en esos estatutos superiores, y que sus finalidades son las de someter la administración pública al imperio del derecho objetivo. (…) la Corporación reiteró y precisó la doctrina de 1961, al introducir la idea de “pretensión litigiosa”, como elemento de distinción entre las dos acciones. Se dijo en esa oportunidad, en auto de 8 de agosto de 1972, Mag. Pon. Dr. HUMBERTO MORA, que las acciones de nulidad y de plena jurisdicción se distinguían en el sentido de que la primera buscaba la tutela del orden jurídico abstractamente considerado, sobre la base del principio de jerarquía normativa, lo cual originaba un proceso que, en principio, no llevaba implicado un litigio o contraposición de pretensiones; en tanto que la segunda, tenía por objeto la garantía de derechos privados, vulnerados por actuaciones de la administración, lo cual se lograba mediante el restablecimiento del derecho o el resarcimiento del daño”.? (Se destaca) Tal posición jurisprudencial, conservada por varios lustros, fue recogida en la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en donde, además, se precisó que el medio de control de nulidad procede contra los actos generales, y el de nulidad y

restablecimiento del derecho contra los actos particulares, cuestión que no estaba así discernida de manera expresa en las normas que le antecedieron. También, prohijó como norma positiva los criterios jurisprudenciales señalados relacionados con la teoría de móviles y finalidades y los casos en los que procede el medio de control de nulidad contra actos particulares y el de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos generales, siempre dentro de un margen de rigor excepcional y bajo el cumplimiento de ciertos requerimientos, sobre todo en lo que concierne al criterio de “pretensión litigiosa”, como elemento de distinción entre las dos acciones, así como a partir de su “causa petendi”. Dicho lo anterior, a continuación, lo procedente es establecer si esta Corporación es competente para conocer del asunto. Competencia del Consejo de Estado. El numeral 2 del artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) establece que el Consejo de Estado tiene competencia para conocer “De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional”. Por su parte, en el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se señala que los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: “3. De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes…”4. Así las cosas, atendiendo los criterios antes descritos, el competente para conocer

del actual medio de control es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, así: i) Analizada la demanda en su conjunto, ésta se debe tramitar bajo reglas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con cuantía. ii) El demandante estimó sus pretensiones en más de 300 salarios mínimos legales vigentes, esto es, en la suma de ($33.456.775.000), - treinta y tres mil cuatrocientos cincuenta y seis millones setecientos setenta y cinco mil pesos.5 iii) los actos demandados fueron expedidos por la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de Bogotá. Así las cosas, atendiendo los criterios antes descritos, el competente para conocer del actual medio de control es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en razón a que el actor estimó la cuantía de su pretensión de restablecimiento del derecho en más de 300 salarios mínimos legales vigentes y los actos demandados fueron expedidos por la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de Bogotá. En mérito de lo expuesto, el Despacho, RESUELVE: El mencionado parámetro se define como aquella situación según la cual, si de conformidad con las pretensiones del demandante, o del fallo de nulidad que eventualmente se produjera, no se genera un restablecimiento automático del derecho a favor de aquel o de un tercero, la acción procedente podría ser la de nulidad y no la de nulidad y restablecimiento del derecho como procedería en principio. […]» 4 Ley 2080 de 2021 - Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011y se dictan otras disposiciones en materia de

descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción – ARTÍCULO 86. Régimen de vigencia y transición normativa. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de: los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. 5 Samai / Demanda. “Numeral VIII ESTIMACIÓN RAZONADA DE LA CUANTÍA A (..) Para la estimación de la cuantía se tuvo en cuenta lo estipulado en los incisos del artículo 157 de la ley 1437 (…)” PRIMERO: Por Secretaría, REMÍTASE el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

(firmado electrónicamente)

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Consejero de Estado