CE-SECCIÓN PRIMERA-11001-03-24-000-2021-00164-00

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Frente al acto administrativo expedido por el Gobierno Nacional mediante el cual se modifica Decreto 1069 de 2015 referente a las reglas de reparto de la acción de tutela / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Requisitos para su procedencia / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – No procede porque el acto demandado no es expedido en ejercicio de una expresa atribución constitucional o en desarrollo directo de la Constitución Política / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – No procede cuando es necesario analizar normas de rango legal / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Improcedente por no tratarse de reglamentos constitucionales autónomos / FACULTAD DEL JUEZ – De impartir a la demanda el trámite que legalmente corresponda, aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada / ADECUACIÓN DEL MEDIO DE CONTROL – De nulidad por inconstitucionalidad a nulidad / ADMISIÓN DE

LA DEMANDA / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA

[L]legado el momento de resolver sobre la admisión de la demanda, el Despacho advierte que, si bien es cierto la parte actora señala como normas violadas los artículos 13, 29, 113, 152 literal a), 189 numeral 11, 228 y 229 de la Constitución Política, 8° de la Convención Americana de Derechos Humanos y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, también lo es que considera vulneradas normas de rango legal, tales como, el artículo 50 de la Ley 270 de

1996, lo que genera que en el presente caso no se cumplan los requisitos establecidos por la ley y la jurisprudencia para la procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, como pasa a explicarse a continuación: I) En relación con el primero de los supuestos, se advierte que, aunque las normas acusadas hacen parte de un acto administrativo de carácter general suscrito por el presidente de la República y por el ministro de Justicia y del Derecho [Decreto 333 de 2021], lo cierto es que dicho decreto no fue expedido en desarrollo de una expresa atribución constitucional, sino que se invocó la facultad reglamentaria general que se le asigna al ejecutivo, prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, y a través de la cual se reglamenta el Decreto «Ley» 2591 de 1991, según lo indica el acto administrativo acusado. II) A partir de lo anterior, es claro que el juicio de validez a efectuarse en el asunto que nos ocupa no deberá realizarse únicamente respecto de las normas constitucionales señaladas como vulneradas por el accionante, sino que habrá de llevarse a cabo involucrando en el estudio normas legales y reglamentarias relacionadas con el objeto de debate y que dieron origen a las disposiciones acusadas. […] III) En tercer lugar, el acto demandado no es un decreto ley expedido por el presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias contenidas en el numeral 10° del artículo 150 de la Constitución Política, ni tampoco es un decreto legislativo que amerite su remisión a la Corte Constitucional. IV) Por último, no nos

encontramos ante un reglamento constitucional autónomo o que hubiera sido expedido en ejercicio de atribuciones permanentes o propias derivadas directamente de la Carta Fundamental. Siendo ello así, el Despacho, en uso de la facultad otorgada por el artículo 171 del CPACA, considera que el medio de control adecuado para examinar las pretensiones de la demanda de la referencia no es el de nulidad por inconstitucionalidad como lo afirma la parte actora, sino el de nulidad, previsto en el artículo 137 del mismo código, razón por la cual la demanda será adecuada a este último medio de control. Precisado lo anterior, y por ajustarse a lo previsto en los artículos 161 a 166 del CPACA, se admitirá la demanda que se interpreta como de nulidad y que fuera presentada, […] en contra del numeral 12 del artículo 1 del Decreto 333 de 6 de abril de 2021, expedido por el presidente de la República y el ministro de Justicia y del Derecho.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencia, Consejo de Estado Sala Plena de 6 de junio de 2018, Radicación 11001-03-15-000-2008-01255-00(AI), C.P. Oswaldo

Giraldo López.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 11 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 135 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 171

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de julio de dos mil veintiuno (2021)

Radicación número: 11001-03-24-000-2021-00164-00

Actor: JUAN MANUEL LÓPEZ MOLINA

Demandado: NACIÓN – PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA – MINISTERIO DE

JUSTICIA Y DEL DERECHO – MINJUSTICIA Referencia: NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD Tema: Decreto número 333 de 2021 – Reglas de reparto de la acción de tutela Auto que admite demanda El ciudadano Juan Manuel López Molina, actuando en nombre propio, presentó demanda1 en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad previsto en el artículo 135 del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, en la que elevó las siguientes pretensiones: «[…] Se solicita respetuosamente al Honorable Consejo de Estado: • Se declare la NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD del numeral 12 del artículo 1º del Decreto Reglamentario 333 del día 6 de abril de 2021. • Se declare la SUSPENSIÓN (sic) PROVISIONAL de la norma acusada como medida cautelar de urgencia, en razón de los principios y derechos constitucionales vulnerados […]». Este Despacho, mediante auto de 20 de mayo de 2021, inadmitió la demanda2 por cuanto la parte actora: i) no aportó las direcciones digitales y físicas de las 1 Expediente remitido al Despacho el 25 de junio de 2021. 2 Índice 5 del expediente digital. entidades demandadas, y ii) no aportó las constancias de publicación, comunicación, notificación o ejecución del acto administrativo acusado. Tal

proveído fue notificado a la parte demandante, mediante correo electrónico el 20 de mayo de 20213, y por estado electrónico el 21 de mayo de la misma anualidad4. Mediante escrito radicado el 3 de junio de 20215, y estando dentro de la oportunidad legal, la parte actora allegó escrito de subsanación de la demanda, en el que corrigió las omisiones anteriormente referidas. Ahora bien, para efectos de resolver sobre la admisibilidad del medio de control de la referencia, el Despacho estima pertinente traer a colación el contenido del artículo 135 del CPACA, norma que, en lo atinente a la acción de nulidad por inconstitucionalidad, prevé lo siguiente:

«[…] ARTÍCULO 135. NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD.

Los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por infracción directa de la Constitución. También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional. PARÁGRAFO. El Consejo de Estado no estará limitado para proferir su decisión a los cargos formulados en la demanda. En consecuencia, podrá fundar la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma constitucional. Igualmente podrá pronunciarse en la sentencia sobre las normas que, a su juicio,

conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que declare nulas por inconstitucionales […]» (Negrillas fuera del texto). En consonancia con lo anterior, la Sala Plena de esta corporación, en providencia de 6 de junio de 20186, se refirió a los presupuestos procesales para la procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, en los siguientes términos: […] En cuanto a los requisitos para la procedencia de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, la jurisprudencia de la Corporación ha decantado los siguientes: En primer lugar, que la disposición acusada sea un decreto de carácter general, dictado por el Gobierno Nacional o por otra entidad 3 Índice 6 del expediente digital. 4 Índice 7 del expediente digital. 5 Índice 10 del expediente digital. 6 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Plena. Providencia del 6 de junio de 2018. Radicación 11001-03-15-000-2008-01255-00(AI), demandante: Camilo Alfredo D’costa Rodríguez. C.P. Oswaldo Giraldo López. u organismo, en ejercicio de una expresa atribución constitucional. En segundo lugar, que el juicio de validez se realice mediante la confrontación directa con la Constitución Política, no respecto de la ley. Sobre el particular dice la jurisprudencia que tampoco procede el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad cuando las normas constitucionales son objeto de desarrollo legal, porque en estos casos el análisis de la norma demandada “necesariamente involucrará el análisis de las disposiciones de rango legal…”, además

de la Constitución. En tercer lugar, que la disposición demandada no sea ni un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias ni un decreto legislativo, ya que estos, conforme a los numerales 5 y 7 del artículo 241 constitucional, son de competencia de la Corte Constitucional. En cuarto lugar, se ha establecido que el acto acusado debe tratarse de un reglamento constitucional autónomo, es decir, aquel que se expide en ejercicio de atribuciones permanentes o propias que le permiten aplicar o desarrollar de manera directa la Constitución, o sea, sin subordinación a una ley específica. […] (Destacado del Despacho). Así las cosas, llegado el momento de resolver sobre la admisión de la demanda, el Despacho advierte que, si bien es cierto la parte actora señala como normas violadas los artículos 13, 29, 113, 152 literal a), 189 numeral 11, 228 y 229 de la Constitución Política, 8° de la Convención Americana de Derechos Humanos y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, también lo es que considera vulneradas normas de rango legal, tales como, el artículo 50 de la Ley 270 de 1996, lo que genera que en el presente caso no se cumplan los requisitos establecidos por la ley y la jurisprudencia para la procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, como pasa a explicarse a continuación: I) En relación con el primero de los supuestos, se advierte que, aunque las normas acusadas hacen parte de un acto administrativo de carácter general suscrito por el presidente de la República y por el ministro de Justicia y del Derecho [Decreto 333

de 2021], lo cierto es que dicho decreto no fue expedido en desarrollo de una expresa atribución constitucional, sino que se invocó la facultad reglamentaria general que se le asigna al ejecutivo, prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, y a través de la cual se reglamenta el Decreto «Ley» 2591 de 1991, según lo indica el acto administrativo acusado.

1. A partir de lo anterior, es claro que el juicio de validez a efectuarse en el asunto que nos ocupa no deberá realizarse únicamente respecto de las normas constitucionales señaladas como vulneradas por el accionante, sino que habrá de llevarse a cabo involucrando en el estudio normas legales y reglamentarias relacionadas con el objeto de debate y que dieron origen a las disposiciones acusadas.

En este contexto, el juicio de legalidad deberá tener en consideración el contenido del Decreto «Ley» 2591 de 19917, norma expedida en ejercicio de las facultades conferidas al presidente de la República en el literal b) del artículo transitorio 5° de la Carta Política8, y que, en virtud del artículo transitorio 10 del texto constitucional9, tiene fuerza de ley. Del mismo modo, deberá incorporarse en el análisis de juridicidad el estudio de los Decretos reglamentarios 1382 de 200010 y 1983 de 201711, los cuales se encuentran compilados en el Decreto 1069 de 201512. Aunado a ello, el demandante alegó la vulneración al principio de desconcentración de la administración de justicia y para ello, mencionó el artículo 50 de la Ley 270 de 1996, norma que, por ende, deberá ser evaluada al momento

de resolver el fondo de la controversia.

1. En tercer lugar, el acto demandado no es un decreto ley expedido por el presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias contenidas en el numeral 10° del artículo 150 de la Constitución Política, ni tampoco es un decreto legislativo13 que amerite su remisión a la Corte Constitucional.
2. Por último, no nos encontramos ante un reglamento constitucional autónomo o que hubiera sido expedido en ejercicio de atribuciones permanentes o propias derivadas directamente de la Carta Fundamental.

Siendo ello así, el Despacho, en uso de la facultad otorgada por el artículo 171 del CPACA, considera que el medio de control adecuado para examinar las pretensiones de la demanda de la referencia no es el de nulidad por inconstitucionalidad como lo afirma la parte actora, sino el de nulidad, previsto en el artículo 137 del mismo código, razón por la cual la demanda será adecuada a este último medio de control. Precisado lo anterior, y por ajustarse a lo previsto en los artículos 161 a 166 del CPACA, se admitirá la demanda que se interpreta como de nulidad y que fuera presentada, en nombre propio, por el ciudadano Juan Manuel López Molina, en contra del numeral 12 del artículo 1 del Decreto 333 de 6 de abril de 2021, expedido por el presidente de la República y el ministro de Justicia y del Derecho. 7 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 8 «[…] ARTICULO TRANSITORIO 5. Revístese al Presidente de la República de precisas

facultades extraordinarias para: […] b) Reglamentar el derecho de tutela […]». 9 «[…] ARTICULO TRANSITORIO 10. Los decretos que expida el Gobierno en ejercicio de las facultades otorgadas en los anteriores artículos tendrán fuerza de ley y su control de constitucionalidad corresponderá a la Corte Constitucional. […]». 10 «Por el cual establecen reglas para el reparto de la acción de tutela». 11 «Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela». 12 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho». 13 En referencia a aquellos que son expedidos por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la declaratoria de los estados de excepción previstos en los artículos 212, 213 y 215 de la Carta Política. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E: PRIMERO: ADECUAR la demanda de nulidad por inconstitucionalidad de la referencia al medio de control de nulidad, conforme a las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: Por Secretaría, EFECTUAR las correspondientes anotaciones en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial – SAMAI, en relación con el cambio del medio de control del proceso.

TERCERO: ADMITIR la demanda de nulidad presentada, en nombre propio, por el ciudadano Juan Manuel López Molina, en contra del numeral 12 del artículo 1 del Decreto 333 de 6 de abril de 2021, expedido por el presidente de la República y el ministro de Justicia y del Derecho.

En consecuencia, se dispone: a) NOTIFÍQUESE la presente providencia por estado y electrónicamente a la parte actora en la forma indicada en el artículo 201 del CPACA. b) NOTIFÍQUESE personalmente al presidente de la República o a quien este haya delegado la facultad de notificarse de las decisiones judiciales, en la forma prevista en el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021. c) NOTIFÍQUESE personalmente al ministro de Justicia y del Derecho en la forma prevista en el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021. d) NOTIFÍQUESE personalmente al Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado, conforme lo dispone el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021. e) COMUNÍQUESE al director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado la existencia del presente proceso y remítase copia electrónica del presente auto admisorio, en conjunto con la demanda y sus anexos, conforme lo dispone el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021. f) REMÍTASE copia de la demanda y sus anexos, así como del presente auto

admisorio, a través de correo electrónico a las entidades demandadas y al Ministerio Público. g) De conformidad con el artículo 172 del CPACA, córrase traslado de la demanda por el término de treinta (30) días para que la parte demandada, el Ministerio Público, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y los demás intervinientes puedan contestar la demanda, proponer excepciones, solicitar pruebas, llamar en garantía y, si es del caso, presentar demanda de reconvención. El plazo correrá de conformidad con lo previsto en los artículos 199 y 200 del CPACA modificados por los artículos 48 y 49 de la Ley 2080 de 2021. h) Dentro de dicho término, de conformidad con el parágrafo 1º del artículo 175 del CPACA, exhórtese a las entidades demandadas para que alleguen los antecedentes administrativos correspondientes al acto administrativo acusado. i) INFÓRMESE a la comunidad de la existencia del proceso de la referencia, por medio de publicación en la página web del Consejo de Estado, por considerar que este asunto puede ser de especial interés, conforme lo dispuesto el artículo 171 numeral 5º del CPACA. j) TENER como parte demandante al ciudadano Juan Manuel López Molina. k) TENER como parte demandada a la Presidencia de la República y al Ministerio de Justicia y del Derecho.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado P (21) (17)