CE-SECCIÓN PRIMERA-11001-03-24-000-2021-00223-00

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD - Frente al acto administrativo por medio del cual se modifica el Decreto 1069 de 2015 referente a las reglas de reparto de la acción de tutela / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD - Requisitos para su procedencia / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD - No procede porque el acto demandado no es expedido en ejercicio de una expresa atribución constitucional o en desarrollo directo de la Constitución Política / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD - No procede cuando es necesario analizar normas de rango legal / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD - Improcedente por no tratarse de reglamentos constitucionales autónomos / FACULTAD DEL JUEZ - De impartir a la demanda el trámite que legalmente corresponda, aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada / ADECUACIÓN DEL MEDIO DE CONTROL - De nulidad por inconstitucionalidad a nulidad / ADMISIÓN DE LA DEMANDA / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA Llegado el momento de resolver sobre la admisión de la demanda, el Despacho advierte que, si bien es cierto la parte actora señala como normas violadas los artículos 4, 13, 29, 86, 113, 121, 122, 152, 189 y 228 de la Constitución Política, también lo es que considera vulneradas normas de rango legal, tales como, el artículo 50 de la Ley 270 de 1996, lo que genera que en el presente caso no se

cumplan los requisitos establecidos por la ley y la jurisprudencia para la procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, como pasa a explicarse a continuación: I) En relación con el primero de los supuestos, se advierte que, aunque las normas acusadas hacen parte de un acto administrativo de carácter general suscrito por el presidente de la República y por el ministro de Justicia y del Derecho [Decreto 333 de 2021], lo cierto es que dicho decreto no fue expedido en desarrollo de una expresa atribución constitucional, sino que se invocó la facultad reglamentaria general que se le asigna al ejecutivo, prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, y a través de la cual se reglamenta el Decreto «Ley» 2591 de 1991, según lo indica el acto administrativo acusado. II) A partir de lo anterior, es claro que el juicio de validez a efectuarse en el asunto que nos ocupa no deberá realizarse únicamente respecto de las normas constitucionales señaladas como vulneradas por el accionante, sino que habrá de llevarse a cabo involucrando en el estudio normas legales y reglamentarias relacionadas con el objeto de debate y que dieron origen a las disposiciones acusadas. En este contexto, el juicio de legalidad deberá tener en consideración el contenido del Decreto «Ley» 2591 de 1991 , norma expedida en ejercicio de las facultades conferidas al presidente de la República en el literal b) del artículo transitorio 5° de la Carta Política , y que, en virtud del artículo transitorio 10 del

texto constitucional , tiene fuerza de ley Del mismo modo, deberá incorporarse en el análisis de juridicidad el estudio de los Decretos reglamentarios 1382 de 2000 y 1983 de 2017 , los cuales se encuentran compilados en el Decreto 1069 de 2015 . Aunado a ello, el demandante alegó la vulneración al principio de desconcentración de la administración de justicia y para ello, mencionó el artículo 50 de la Ley 270 de 1996, norma que, por ende, deberá ser evaluada al momento de resolver el fondo de la controversia. III) En tercer lugar, el acto demandado no es un decreto ley expedido por el presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias contenidas en el numeral 10° del artículo 150 de la Constitución Política, ni tampoco es un decreto legislativo que amerite su remisión a la Corte Constitucional. IV) Por último, no nos encontramos ante un reglamento constitucional autónomo o que hubiera sido expedido en ejercicio de atribuciones permanentes o propias derivadas directamente de la Carta Fundamental. Siendo ello así, el Despacho, en uso de la facultad otorgada por el artículo 171 del CPACA, considera que el medio de control adecuado para examinar las pretensiones de la demanda de la referencia no es el de nulidad por inconstitucionalidad como lo afirma la parte actora, sino el de nulidad, previsto en el artículo 137 del mismo código, razón por la cual la demanda será adecuada a este último medio de control. Precisado lo anterior, y por ajustarse a lo previsto en los artículos 161 a 166 del CPACA, se admitirá la demanda que se interpreta

como de nulidad y que fuera presentada, por la Red de Derechos Humanos del Pacífico Nariñense – REDPHANA y otros, en contra del Decreto 333 de 6 de abril de 2021, expedido por el presidente de la República y el ministro de Justicia y del Derecho.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 11 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 135 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 171

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-24-000-2021-00223-00

Actor: RED DE DERECHOS HUMANOS DEL PACÍFICO NARIÑENSE –

REDPHANA Y OTROS

Demandado: NACIÓN – PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA – MINISTERIO DE

JUSTICIA Y DEL DERECHO – MINJUSTICIA Referencia: NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD Tema: Decreto número 333 de 2021 – Reglas de reparto de la acción de tutela Auto que admite demanda La Red de Derechos Humanos del Pacífico Nariñense – REDPHANA y otros1, actuando en nombre propio y en representación de diversas colectividades, presentaron demanda2 en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad previsto en el artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, en la que elevaron las

siguientes pretensiones: «[…] 6.1. Con carácter urgente: 6.1.1. De manera principal, solicitamos al o la Consejera Ponente que, en consideración a lo contemplado en el artículo 234 de la Ley 1437 del 2011, y de los argumentos planteados en el presente documento que demuestran la violación manifiesta a preceptos constitucional y el detrimento de derechos fundamentales en cabeza de sujetos individuales y colectivos de especial protección, se ORDENE la SUSPENSIÓN PROVISIONAL del Decreto 333 del 6 de abril del 2021, mientras se decide de fondo el objeto del litigio. 6.1.2. De manera subsidiaria, en caso de no acceder al trámite urgente de la solicitud de suspensión provisional, solicitamos que se dé el trámite previsto en el artículo 233 de la Ley 1437 de 2011, en atención a los argumentos planteados en el presente documento. 6.2. Con carácter de fondo: 6.2.1. De manera PRINCIPAL, solicitamos que se DECLARE la NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD de la totalidad del Decreto 333 del 6 de abril del 2021 por cuanto transgrede el principio constitucional de separación de poderes en relación con la falta de competencias presidenciales para la expedición de reglas administrativas de reparto de procesos judiciales, frente a las competencias explícitas del Consejo Superior de la Judicatura para complementar la Ley. 6.2.2. De manera SUBSIDIARIA, solicitamos que se DECLARE la NULIDAD del numeral 12 del artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 1 César Santoyo Santos, Olga Lucía Naizir García y Diana Bernal Ibáñez, Director Ejecutivo y

abogadas del Colectivo Sociojurídico Orlando Fals Borda -Colectivo OFB; Sandra Yannet Bermúdez Marín, Directora Ejecutiva de la Corporación Viso Mutop; Arnobi de Jesús Zapata Martínez, representante de la Asociación Nacional de Zonas de Reserva Campesina -ANZORC; Leider Valencia Tumbo, de la Coordinadora Nacional de Cultivadores de Coca, Amapola y Marihuana -COCCAM; Nilson Estupiñán Arboleda, representante de la Red de Derechos Humanos del Pacífico Nariñense -REDHPANA; Reinaldo Villalba Vargas, Rosa María Mateus Para y Juan David Romero Preciado, Presidente, Coordinadora del Eje Defensa del Territorio y abogado del Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo -CAJAR, José William Orozco Valencia, representante Legal de la Asociación de Trabajadores Campesinos de Cajibío ATCC, Juan Pablo Salazar Rivera, representante de la Asociación de Trabajadores Campesinos de la cordillera del municipio de Suárez, Cauca; Luis Alberto Canas, Presidente de la Asociación de trabajadores campesinos de la Zona de reserva Campesina del Municipio de Caloto, Cauca; Cristóbal Guamanga, del Sindicato de Pequeños Agricultores del Departamento del CaucaSINPEAGRIC; Eduar Arturo Hoyos, de la Red de Derechos Humanos del Suroccidente Colombiano “Francisco Isaías Cifuentes”; Jonathan Enrique Centeno Muñoz, del Proceso de Unidad Popular del Suroccidente Colombiano; Cristian Raúl Delgado Bolaños, de la Coordinación Social y Política Marcha Patriótica; Euner Muñoz Santacruz, de la Asociación Pro –

Constitución Zona de Reserva Campesina Municipio de Miranda, Cauca – ASPROZONAC; Luis Helmer Fernández Noscue, Concejal del Municipio de Miranda, Cauca; Edgardo Muñoz Santacruz y Florentino Quiguanas Chate; 2 Expediente remitido al Despacho el 25 de junio de 2021. 2021, que modifica el artículo 2.2.3.1.2.4 del Decreto 1069 del 2015 por cuanto desconoce: i) la competencia territorial de la acción de tutela, ii) los principios de autonomía, independencia y desconcentración de la administración de justicia; y iii) vulnera el derecho de sujetos de especial protección constitucional como comunidades étnicas y campesinos, de acceder a la administración de justicia y a una tutela judicial efectiva […]». Este Despacho, mediante auto de 20 de mayo de 2021, inadmitió la demanda3 por cuanto la parte actora: i) no aportó las direcciones digitales y físicas de las entidades demandadas; ii) no aportó el acto administrativo acusado con su respectiva constancia de publicación, comunicación, notificación o ejecución, y iii) no aportó el documento idóneo que acredite la representación de las colectividades. Tal proveído fue notificado a la parte demandante, mediante correo electrónico el 20 de mayo de 20214, y por estado electrónico el 21 de mayo de la misma anualidad5. Mediante escrito radicado el 2 de junio de 20216, y estando dentro de la oportunidad legal, la parte actora aportó escrito de subsanación de la demanda, en el que corrigió las omisiones anteriormente referidas.

Ahora bien, para efectos de resolver sobre la admisibilidad del medio de control de la referencia, el Despacho estima pertinente traer a colación el contenido del artículo 135 del CPACA, norma que, en lo atinente a la acción de nulidad por inconstitucionalidad, prevé lo siguiente:

«[…] ARTÍCULO 135. NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD.

Los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por infracción directa de la Constitución. También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional. PARÁGRAFO. El Consejo de Estado no estará limitado para proferir su decisión a los cargos formulados en la demanda. En consecuencia, podrá fundar la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma constitucional. Igualmente podrá pronunciarse en la sentencia sobre las normas que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que declare nulas por inconstitucionales […]» (Negrillas fuera del texto). 3 Índice 4 del expediente digital. 4 Índices 5 a 8 del expediente digital. 5 Índice 9 del expediente digital. 6 Índice 12 del expediente digital.

En consonancia con lo anterior, la Sala Plena de esta corporación, en providencia de 6 de junio de 20187, se refirió a los presupuestos procesales para la procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, en los siguientes términos: […] En cuanto a los requisitos para la procedencia de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, la jurisprudencia de la Corporación ha decantado los siguientes: En primer lugar, que la disposición acusada sea un decreto de carácter general, dictado por el Gobierno Nacional o por otra entidad u organismo, en ejercicio de una expresa atribución constitucional. En segundo lugar, que el juicio de validez se realice mediante la confrontación directa con la Constitución Política, no respecto de la ley. Sobre el particular dice la jurisprudencia que tampoco procede el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad cuando las normas constitucionales son objeto de desarrollo legal, porque en estos casos el análisis de la norma demandada “necesariamente involucrará el análisis de las disposiciones de rango legal…”, además de la Constitución. En tercer lugar, que la disposición demandada no sea ni un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias ni un decreto legislativo, ya que estos, conforme a los numerales 5 y 7 del artículo 241 constitucional, son de competencia de la Corte Constitucional. En cuarto lugar, se ha establecido que el acto acusado debe tratarse de un reglamento constitucional autónomo, es decir, aquel que se expide en ejercicio de atribuciones permanentes o propias que le permiten aplicar o desarrollar de manera directa la Constitución, o sea, sin subordinación a una ley específica. […]

(Destacado del Despacho). Así las cosas, llegado el momento de resolver sobre la admisión de la demanda, el Despacho advierte que, si bien es cierto la parte actora señala como normas violadas los artículos 13, 86, 152 literal a), 229 y 257 numeral 3° de la Constitución Política, también lo es que considera vulneradas normas de rango legal, tales como, el artículo 37 del Decreto – Ley 2591 de 1991 y los numerales 12, 13 y 14 del artículo 85 de la Ley 270 de 1996, lo que genera que en el presente caso no se cumplan los requisitos establecidos por la ley y la jurisprudencia para la procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, como pasa a explicarse a continuación: I) En relación con el primero de los supuestos, se advierte que, aunque las normas acusadas hacen parte de un acto administrativo de carácter general suscrito por el presidente de la República y por el ministro de Justicia y del Derecho [Decreto 333 7 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Plena. Providencia del 6 de junio de 2018. Radicación 11001-03-15-000-2008-01255-00(AI), demandante: Camilo Alfredo D’costa Rodríguez. C.P. Oswaldo Giraldo López. de 2021], lo cierto es que dicho decreto no fue expedido en desarrollo de una expresa atribución constitucional, sino que se invocó la facultad reglamentaria general que se le asigna al ejecutivo, prevista en el numeral 11 del artículo 189 de

la Constitución Política, y a través de la cual se reglamenta el Decreto «Ley» 2591 de 1991, según lo indica el acto administrativo acusado.

1. A partir de lo anterior, es claro que el juicio de validez a efectuarse en el asunto que nos ocupa no deberá realizarse únicamente respecto de las normas constitucionales señaladas como vulneradas por el accionante, sino que habrá de llevarse a cabo involucrando en el estudio de normas legales y reglamentarias relacionadas con el objeto de debate y que dieron origen a las disposiciones acusadas.

En este contexto, el juicio de legalidad deberá tener en consideración el contenido del Decreto «Ley» 2591 de 19918, norma expedida en ejercicio de las facultades conferidas al presidente de la República en el literal b) del artículo transitorio 5° de la Carta Política9, y que, en virtud del artículo transitorio 10 del texto constitucional10, tiene fuerza de ley. Del mismo modo, deberá incorporarse en el análisis de juridicidad el estudio de los Decretos reglamentarios 1382 de 200011 y 1983 de 201712, los cuales se encuentran compilados en el Decreto 1069 de 201513. Aunado a ello, los demandantes alegaron la vulneración de los numerales 12, 13 y 14 del artículo 85 de la Ley 270 de 1996, normas que, por ende, deberán ser evaluadas al momento de resolver de fondo la controversia.

1. En tercer lugar, el acto demandado no es un decreto ley expedido por el presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias contenidas en el numeral 10° del artículo 150 de la Constitución Política, ni tampoco es un

decreto legislativo14 que amerite su remisión a la Corte Constitucional.

1. Por último, no nos encontramos ante un reglamento constitucional autónomo o que hubiera sido expedido en ejercicio de atribuciones permanentes o propias derivadas directamente de la Carta Fundamental. 8 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 9 «[…] ARTICULO TRANSITORIO 5. Revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para: […] b) Reglamentar el derecho de tutela […]». 10 «[…] ARTICULO TRANSITORIO 10. Los decretos que expida el Gobierno en ejercicio de las facultades otorgadas en los anteriores artículos tendrán fuerza de ley y su control de constitucionalidad corresponderá a la Corte Constitucional. […]». 11 «Por el cual establecen reglas para el reparto de la acción de tutela». 12 «Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela». 13 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho». 14 En referencia a aquellos que son expedidos por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la declaratoria de los estados de excepción previstos en los artículos 212, 213 y 215 de la Carta Política.

Siendo ello así, el Despacho, en uso de la facultad otorgada por el artículo 171 del

CPACA, considera que el medio de control adecuado para examinar las pretensiones de la demanda de la referencia no es el de nulidad por inconstitucionalidad como lo afirma la parte actora, sino el de nulidad, previsto en el artículo 137 del mismo código, razón por la cual la demanda será adecuada a este último medio de control. Precisado lo anterior, y por ajustarse a lo previsto en los artículos 161 a 166 del CPACA, se admitirá la demanda que se interpreta como de nulidad y que fuera presentada, por la Red de Derechos Humanos del Pacífico Nariñense – REDPHANA y otros, en contra del Decreto 333 de 6 de abril de 2021, expedido por el presidente de la República y el ministro de Justicia y del Derecho. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E: PRIMERO: ADECUAR la demanda de nulidad por inconstitucionalidad de la referencia al medio de control de nulidad, conforme a las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: Por Secretaría, EFECTUAR las correspondientes anotaciones en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial – SAMAI, en relación con el cambio del medio de control del proceso.

TERCERO: ADMITIR la demanda de nulidad presentada, en nombre propio, por la Red de Derechos Humanos del Pacífico Nariñense – REDPHANA y otros, en contra del Decreto 333 de 6 de abril de 2021, expedido por el presidente de la República y el ministro de Justicia y del Derecho.

En consecuencia, se dispone: a) NOTIFÍQUESE la presente providencia por estado y electrónicamente a la parte actora en la forma indicada en el artículo 201 del CPACA. b) NOTIFÍQUESE personalmente al presidente de la República o a quien este haya delegado la facultad de notificarse de las decisiones judiciales, en la forma prevista en el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021. c) NOTIFÍQUESE personalmente al ministro de Justicia y del Derecho en la forma prevista en el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021. d) NOTIFÍQUESE personalmente al Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado, conforme lo dispone el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021. e) COMUNÍQUESE al director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado la existencia del presente proceso y remítase copia electrónica del presente auto admisorio, en conjunto con la demanda y sus anexos, conforme lo dispone el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021. f) REMÍTASE copia de la demanda y sus anexos, así como del presente auto admisorio, a través de correo electrónico a las entidades demandadas y al Ministerio Público. g) De conformidad con el artículo 172 del CPACA, córrase traslado de la demanda por el término de treinta (30) días para que la parte demandada, el Ministerio Público, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y los

demás intervinientes puedan contestar la demanda, proponer excepciones, solicitar pruebas, llamar en garantía y, si es del caso, presentar demanda de reconvención. El plazo correrá de conformidad con lo previsto en los artículos 199 y 200 del CPACA modificados por los artículos 48 y 49 de la Ley 2080 de 2021. h) Dentro de dicho término, de conformidad con el parágrafo 1º del artículo 175 del CPACA, exhórtese a las entidades demandadas para que alleguen los antecedentes administrativos correspondientes al acto administrativo acusado. i) INFÓRMESE a la comunidad de la existencia del proceso de la referencia, por medio de publicación en la página web del Consejo de Estado, por considerar que este asunto puede ser de especial interés, conforme lo dispuesto el artículo 171 numeral 5º del CPACA. j) TENER como parte demandante al Colectivo Sociojurídico Orlando Fals Borda -Colectivo OFB, a la Corporación Viso Mutop, a la Red de Derechos Humanos del Pacífico Nariñense -REDHPANA, al Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo -CAJAR y a los ciudadanos Olga Lucía Naizir García, Diana Bernal Ibáñez, Arnobi de Jesús Zapata Martínez, Leider Valencia Tumbo, Rosa María Mateus Parra, Juan David Romero Preciado, José William Orozco Valencia, Juan Pablo Salazar Rivera, Luis Alberto Canas, Cristóbal Guamanga, Eduar Arturo Hoyos, Jonathan Enrique Centeno Muñoz, Cristian Raúl Delgado Bolaños, Euner Muñoz Santacruz, Luis Helmer Fernández Noscue, Edgardo Muñoz Santacruz y Florentino

Quiguanas Chate. k) TENER como parte demandada a la Presidencia de la República y al Ministerio de Justicia y del Derecho.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado P (21) (17)