CE-SECCIÓN PRIMERA-11001-03-24-000-2021-00263-00

DEMANDA DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Frente a los actos administrativos por medio de los cuales se reglamenta la prórroga del término de existencia de las Zonas Francas / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Requisitos para su procedencia / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – No procede porque el acto demandado no es expedido en ejercicio de una expresa atribución constitucional o en desarrollo directo de la Constitución Política / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Improcedente por no tratarse de reglamentos constitucionales autónomos / FACULTAD DEL JUEZ DE IMPARTIR A LA DEMANDA EL TRÁMITE QUE LEGALMENTE CORRESPONDA – Aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada / ADECUACIÓN DEL MEDIO DE CONTROL – De nulidad por inconstitucionalidad a nulidad / ADMITE DEMANDA /

REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA

[L]legado el momento de resolver sobre la admisión de la demanda, el Despacho advierte que, si bien es cierto la parte actora señala como normas violadas los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 58, 83 y 333 de la Constitución Política, también lo es que en el presente caso no se cumplen los requisitos establecidos por la ley y la jurisprudencia para la procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, como pasa a explicarse a continuación: I) En relación con el primero de los supuestos, se advierte que, aunque las normas acusadas son actos

administrativos de carácter general suscritos por el Presidente de la República, el Ministro de Comercio, Industria y Turismo y el Ministro de Hacienda y Crédito Público, lo cierto es que dichos actos no fueron expedidos en desarrollo de una expresa atribución constitucional, sino como consecuencia de lo previsto en las Leyes: 489 de 1998, 7ª de 1991, 1004 de 2005 y 1609 de 2013 y en otras normas de carácter reglamentario. II) A partir de lo anterior, es claro que el juicio de validez a efectuarse en el asunto de autos no depende exclusivamente de la confrontación de las normas constitucionales invocadas por los accionantes, sino que ha de realizarse el estudio de normas legales y reglamentarias relacionadas con el objeto de debate y que dieron origen a las disposiciones acusadas. III) El acto demandado no es un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias ni tampoco es un decreto legislativo que amerite su remisión a la Corte Constitucional y, por último, IV) No nos encontramos ante un reglamento constitucional autónomo o que hubiera sido expedido en ejercicio de atribuciones permanentes o propias derivadas directamente de la Carta Fundamental. Siendo ello así, el Despacho, en uso de la facultad otorgada por el artículo 171 del CPACA, considera que el medio de control adecuado para examinar las pretensiones de la demanda de la referencia no es el de nulidad por inconstitucionalidad como lo afirma la parte actora, sino el de nulidad, previsto en el artículo 137 del mismo código, razón por la cual la demanda será adecuada a

este último medio de control. Precisado lo anterior, y por ajustarse a lo previsto en los artículos 161 a 166 del CPACA, se admitirá la demanda que se interpreta como de nulidad y que fuera presentada, en nombre propio, por los ciudadanos [demandantes], en contra del artículo 37 del Decreto 278 de 15 de marzo de 2021 y del Decreto 1054 de 12 de junio de 2019, expedidos por el Presidente de la República, el Ministro de Comercio, Industria y Turismo y el Ministro de Hacienda y Crédito Público.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencia, Consejo de Estado Sala Plena de 6 de junio de 2018, Radicación 11001-03-15-000-2008-01255-00(AI), C.P. Oswaldo

Giraldo López.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 135 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 171

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-24-000-2021-00263-00

Actor: MARGARITA DIANA SALAS SÁNCHEZ Y RONALD FERNANDO

GUZMÁN BARAHONA

Demandado: NACIÓN – PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, MINISTERIO DE

COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO – MINCOMERCIO Y MINISTERIO DE

HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO – MINHACIENDA Referencia: NULIDAD Tema: Requisitos y compromisos para la aprobación de la prórroga del término de declaratoria de zonas francas Auto que admite demanda Los ciudadanos Margarita Diana Salas Sánchez y Ronald Fernando Guzmán Barahona, actuado en nombre propio, presentaron demanda en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad previsto en el artículo 135 del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, en la que elevaron las siguientes pretensiones: […] A. SE DECLARE LA NULIDAD de las siguientes normas:

1. El artículo 37 del Decreto 278 del 15 de marzo de 2021, que modificó el artículo 86-2 del Decreto 2147 de 2016, adicionado por el artículo 1 del Decreto 1054 de 12 de junio de 2019, proferido por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; y (Anexo C).

2. El Decreto 1054 de 12 de junio de 2019, proferido por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. (Anexo E).

B. SE INDIQUE de manera precisa el alcance de la declaratoria de nulidad del (i) artículo 37 del Decreto 278 del 15 de marzo de 2021, que modificó el artículo 86-2 del Decreto 2147 de 2016, adicionado por el artículo 1 del Decreto 1054 de 12 de junio de 2019, proferido por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (Anexo C); y (ii) Decreto

1054 de 12 de junio de 2019, proferido por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (Anexo E), por medio del cual se reglamentó la prórroga del término de existencia de las Zonas Francas, de que trata el artículo 23 del Decreto 2147 de 23 de diciembre de 2016 (Anexo D).

C. En caso de que el Consejo de Estado se incline por una nulidad con efectos modulativos, SE MODULE el efecto de las condiciones de la prórroga del término de existencia de las Zonas Francas, en el sentido de que se respete las situaciones consolidadas, las expectativas legítimas y los derechos adquiridos de los usuarios de las Zonas Francas que ya venían operando sometidos al régimen jurídico vigente con anterioridad al Decreto 1054 de 2019 y al Decreto 278 de 2021 demandados. […] (Destacado del Despacho).

Para efectos de resolver sobre la admisibilidad del medio de control de la referencia, el Despacho estima pertinente traer a colación el contenido del artículo 135 del CPACA, norma que, en lo atinente a la acción de nulidad por inconstitucionalidad, prevé lo siguiente: […] ARTÍCULO 135. NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD. Los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por infracción directa de la Constitución. También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos

de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional. PARÁGRAFO. El Consejo de Estado no estará limitado para proferir su decisión a los cargos formulados en la demanda. En consecuencia, podrá fundar la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma constitucional. Igualmente podrá pronunciarse en la sentencia sobre las normas que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que declare nulas por inconstitucionales. […] (Negrillas fuera del texto). En consonancia con lo anterior, la Sala Plena de esta corporación, en providencia de 6 de junio de 20181, fijó los presupuestos procesales para la procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, en los siguientes términos: […] En cuanto a los requisitos para la procedencia de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, la jurisprudencia de la Corporación ha decantado los siguientes: En primer lugar, que la disposición acusada sea un decreto de carácter general, dictado por el Gobierno Nacional o por otra entidad 1 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Plena. Providencia del 6 de junio de 2018. Radicación. 11001-03-15-000-2008-01255-00(AI), demandante: Camilo Alfredo D’costa Rodríguez. C.P. Oswaldo Giraldo López. u organismo, en ejercicio de una expresa atribución constitucional. En segundo lugar, que el juicio de validez se realice mediante la confrontación directa con la Constitución Política, no respecto de la ley. Sobre el particular dice la jurisprudencia que tampoco procede

el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad cuando las normas constitucionales son objeto de desarrollo legal, porque en estos casos el análisis de la norma demandada “necesariamente involucrará el análisis de las disposiciones de rango legal…”, además de la Constitución. En tercer lugar, que la disposición demandada no sea ni un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias ni un decreto legislativo, ya que estos, conforme a los numerales 5 y 7 del artículo 241 constitucional, son de competencia de la Corte Constitucional. En cuarto lugar, se ha establecido que el acto acusado debe tratarse de un reglamento constitucional autónomo, es decir, aquel que se expide en ejercicio de atribuciones permanentes o propias que le permiten aplicar o desarrollar de manera directa la Constitución, o sea, sin subordinación a una ley específica. […] (Destacado del Despacho). Ahora bien, llegado el momento de resolver sobre la admisión de la demanda, el Despacho advierte que, si bien es cierto la parte actora señala como normas violadas los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 58, 83 y 333 de la Constitución Política, también lo es que en el presente caso no se cumplen los requisitos establecidos por la ley y la jurisprudencia para la procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, como pasa a explicarse a continuación: I) En relación con el primero de los supuestos, se advierte que, aunque las normas acusadas son actos administrativos de carácter general suscritos por el Presidente

de la República, el Ministro de Comercio, Industria y Turismo y el Ministro de Hacienda y Crédito Público, lo cierto es que dichos actos no fueron expedidos en desarrollo de una expresa atribución constitucional, sino como consecuencia de lo previsto en las Leyes: 489 de 1998, 7ª de 1991, 1004 de 2005 y 1609 de 2013 y en otras normas de carácter reglamentario2.

1. A partir de lo anterior, es claro que el juicio de validez a efectuarse en el asunto de autos no depende exclusivamente de la confrontación de las normas constitucionales invocadas por los accionantes, sino que ha de realizarse el estudio de normas legales y reglamentarias relacionadas con el objeto de debate y que dieron origen a las disposiciones acusadas.
2. El acto demandado no es un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias ni tampoco es un decreto legislativo que amerite su remisión a la Corte Constitucional y, por último, 2 Entre estas se pueden citar los Decretos 210 de 2003, 2147 de 2016, 1289 de 2015, 659 de 2018, 1054 de 2019 y 2106 de 2019, entre otros.
3. No nos encontramos ante un reglamento constitucional autónomo o que hubiera sido expedido en ejercicio de atribuciones permanentes o propias derivadas directamente de la Carta Fundamental.

Siendo ello así, el Despacho, en uso de la facultad otorgada por el artículo 171 del CPACA, considera que el medio de control adecuado para examinar las pretensiones de la demanda de la referencia no es el de nulidad por inconstitucionalidad como lo afirma la parte actora, sino el de nulidad, previsto en

el artículo 137 del mismo código, razón por la cual la demanda será adecuada a este último medio de control. Precisado lo anterior, y por ajustarse a lo previsto en los artículos 161 a 166 del CPACA, se admitirá la demanda que se interpreta como de nulidad y que fuera presentada, en nombre propio, por los ciudadanos Margarita Diana Salas Sánchez y Ronald Fernando Guzmán Barahona, en contra del artículo 37 del Decreto 278 de 15 de marzo de 2021 y del Decreto 1054 de 12 de junio de 2019, expedidos por el Presidente de la República, el Ministro de Comercio, Industria y Turismo y el Ministro de Hacienda y Crédito Público. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E: PRIMERO: ADECUAR la demanda de nulidad por inconstitucionalidad de la referencia al medio de control de nulidad, conforme a las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: Por Secretaría, EFECTUAR las correspondientes anotaciones en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial – SAMAI, en relación con el cambio del medio de control del proceso.

TERCERO: ADMITIR la demanda de nulidad presentada, en nombre propio, por los ciudadanos Margarita Diana Salas Sánchez y Ronald Fernando Guzmán Barahona, en contra del artículo 37 del Decreto 278 de 15 de marzo de 2021 y del Decreto 1054 de 12 de junio de 2019, expedidos por el Presidente de la República, el Ministro de Comercio, Industria y Turismo y el Ministro de Hacienda

y Crédito Público. En consecuencia, se dispone: a) NOTIFÍQUESE la presente providencia por estado y electrónicamente a la parte actora en la forma indicada en el artículo 201 del CPACA. b) NOTIFÍQUESE personalmente al Presidente de la República o a quien este haya delegado la facultad de notificarse de las decisiones judiciales, en la forma prevista en el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021. c) NOTIFÍQUESE personalmente al Ministro de Comercio, Industria y Turismo en la forma prevista en el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021. d) NOTIFÍQUESE personalmente al Ministro de Hacienda y Crédito Público en la forma prevista en el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021. e) NOTIFÍQUESE personalmente al Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado, conforme lo dispone el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021. f) NOTIFÍQUESE personalmente al Director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, conforme lo dispone el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021. g) PÓNGASE en la Secretaría a disposición de las entidades demandadas, del Ministerio Público y de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, copia de la demanda y sus anexos. h) REMÍTASE copia del presente auto admisorio de la demanda, a través de correo electrónico a la entidad demandada, al Ministerio Público y a la

Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. i) De conformidad con el artículo 172 del CPACA, córrase traslado de la demanda por el término de treinta (30) días para que la parte demandada, el Ministerio Público, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y los demás intervinientes puedan contestar la demanda, proponer excepciones, solicitar pruebas, llamar en garantía y, si es del caso, presentar demanda de reconvención. El plazo correrá de conformidad con lo previsto en los artículos 199 y 200 del CPACA modificados por los artículos 48 y 49 de la Ley 2080 de 2021. j) Dentro de dicho término, de conformidad con el parágrafo 1º del artículo 175 del CPACA, exhórtese a las entidades demandadas para que alleguen los antecedentes administrativos correspondientes al acto administrativo acusado. k) INFÓRMESE a la comunidad de la existencia del proceso de la referencia, por medio de publicación en la página web del Consejo de Estado, por considerar que este asunto puede ser de especial interés, conforme lo dispuesto el artículo 171 numeral 5º del CPACA. l) TENER como parte demandante a los ciudadanos Margarita Diana Salas Sánchez y Ronald Fernando Guzmán Barahona. m) TENER como parte demandada a la Presidencia de la República, al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Consejero de Estado P (17)