CE-SECCIÓN PRIMERA-11001-03-24-000-2021-00374-00

REMISIÓN DEL PROCESO POR COMPETENCIA AL CONSEJO DE ESTADO – De Corte Constitucional por considerar su falta de competencia / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Frente al acto administrativo expedido por el Gobierno Nacional mediante el cual se sustituye un capítulo del Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social relativo a las mujeres víctimas de violencia / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Marco normativo / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – No procede simplemente porque se invoque la transgresión directa de un precepto constitucional / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Requisitos para su procedencia / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Improcedente por no tratarse de reglamentos constitucionales autónomos / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – No procede porque los actos demandados no son expedidos en ejercicio de una expresa atribución constitucional o en desarrollo directo de la Constitución Política / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – No procede cuando es necesario analizar normas de rango legal / FACULTAD DEL JUEZ – De impartir a la demanda el trámite que legalmente corresponda, aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada / ADECUACIÓN DEL MEDIO DE CONTROL – De nulidad por inconstitucionalidad a nulidad / INADMISIÓN DE

LA DEMANDA / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA

[L]a Sección Primera de esta Corporación ha sostenido que este medio de control no procede simplemente porque en la demanda se invoque la transgresión directa de un precepto constitucional. En el mismo sentido, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación ha precisado los requisitos que deben concurrir para su procedencia, de los cuales se destacan los siguientes: (i) Que la disposición acusada sea un decreto de carácter general, dictado por el Gobierno Nacional o por otra entidad u organismo, en ejercicio de una expresa atribución constitucional; (ii) que la confrontación o juicio de validez se haga directamente con la Constitución Política, no respecto de la ley; (iii) la disposición demandada no sea ni un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias ni un decreto legislativo; (iv) el acto acusado debe tratarse de un reglamento constitucional autónomo, es decir, aquel que se expide en ejercicio de atribuciones permanentes o propias que le permiten aplicar o desarrollar de manera directa la Constitución, o sea, sin subordinación a una ley específica. […] En el asunto bajo examen, la demanda está dirigida en contra de los artículos 2.9.2.1.2.2, 2.9.2.1.2.3 y los numerales 6 y 7 del [artículo 2.9.2.1.2.7] Decreto nro. 1630 de 2019 “por el cual se sustituye el capítulo 1 del título 2 de la parte 9 del libro 2 del decreto 780 de 2016, único reglamentario del sector salud y protección social relativo a las mujeres víctimas de violencia”, por considerar que los mismos

transgreden los artículos 48, 49, 150, 300 y 313 de la Constitución Política; el artículo 19 de la Ley 1257 de 2008 y el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012. Frente a la procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad invocado por la demandante, el Despacho observa por un lado, que el acto acusado se trata de un decreto reglamentario proferido por el Presidente de la República en uso de la facultades previstas por el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política y por el otro, que dentro de las normas que se aducen violadas además de los artículos 48, 49, 150, 300 y 313 de la Constitución Política se incluyeron los artículos 19 de la Ley 1257 de 2008 y 18 de la Ley 1551 de 2012. En consecuencia, el medio de control procedente para su estudio, es el de nulidad, comoquiera que el acto acusado no se trata de un reglamento autónomo o de un acto administrativo de carácter general expedido por expresa disposición constitucional y la confrontación del mismo no sólo se hace frente a disposiciones constitucionales sino también legales. Así las cosas, el medio de control adecuado para examinar las pretensiones contra un acto de carácter general es el de Nulidad previsto por el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y bajo ese marco normativo deberá abordarse su estudio; conforme con lo anterior y con lo señalado por el artículo 171 ejusdem, el cual establece que el juez dará el trámite que corresponda aunque el

demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, se adecuará el medio de control de Nulidad por Inconstitucionalidad al de Nulidad.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencia, Consejo de Estado Sala Plena de 6 de junio de 2018, Radicación 11001-03-15-000-2008-01255-00, C.P. Oswaldo Giraldo

López.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 237 NUMERAL 2 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 135 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 162 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 171 / LEY 2080 DE 2021 – ARTÍCULO 35

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá D.C., dos (02) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-24-000-2021-00374-00

Actor: DALIDA FERNANDEZ PEREA

Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL – MINSALUD Referencia: NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD (se adecúa a nulidad)

ADECÚA E INADMITE DEMANDA

I. ANTECEDENTES La señora DALIDA FERNÁNDEZ PEREA, actuando en causa propia, en ejercicio del medio de control de Nulidad por Inconstitucionalidad previsto por el numeral 2 del

artículo 237 de la Constitución Política, así como por el artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, promovió demanda solicitando se declare la nulidad de los artículos 2.9.2.1.2.2, 2.9.2.1.2.3 y numerales 6 y 7 del artículo 2.9.2.1.2.7 del Decreto 1630 de 20191, proferido por el Presidente de la República y los Ministros de Justicia y del Derecho y de Salud y Protección Social. La demanda fue radicada ante la Corte Constitucional el 18 de junio de 20212, que por auto del 21 de julio de 2021 la rechazó por falta de competencia y ordenó su remisión a esta Corporación y correspondió por reparto a este despacho el 29 de julio de 2021.

II. CONSIDERACIONES 2.1. El medio de control Se demanda bajo el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, el cual se encuentra regulado por el numeral 2 del artículo 237 de la Carta Política, así como por el artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que en su orden disponen: “ARTICULO 237. Son atribuciones del Consejo de Estado:

(…)

2. Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional. […]” (Se resalta) “ARTÍCULO 135. NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD. Los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio

de representante, que se declare la nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por infracción directa de la Constitución. También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional. PARÁGRAFO. El Consejo de Estado no estará limitado para proferir su decisión a los cargos formulados en la demanda. En consecuencia, podrá fundar la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma 1 “por el cual se sustituye el capítulo 1 del título 2 de la parte 9 del libro 2 del decreto 780 de 2016, único reglamentario del sector salud y protección social relativo a las mujeres víctimas de violencia” 2 Según se indica en el auto proferido por la Corte Constitucional el 21 de julo de 2021. constitucional. Igualmente podrá pronunciarse en la sentencia sobre las normas que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que declare nulas por inconstitucionales”. En interpretación de las normas transcritas, la Sección Primera de esta Corporación3 ha sostenido que este medio de control no procede simplemente porque en la demanda se invoque la transgresión directa de un precepto constitucional. En el mismo sentido, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación ha precisado los requisitos que deben concurrir para su procedencia,

de los cuales se destacan los siguientes: (i) Que la disposición acusada sea un decreto de carácter general, dictado por el Gobierno Nacional o por otra entidad u organismo, en ejercicio de una expresa atribución constitucional; (ii) que la confrontación o juicio de validez se haga directamente con la Constitución Política, no respecto de la ley; (iii) la disposición demandada no sea ni un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias ni un decreto legislativo; (iv) el acto acusado debe tratarse de un reglamento constitucional autónomo, es decir, aquel que se expide en ejercicio de atribuciones permanentes o propias que le permiten aplicar o desarrollar de manera directa la Constitución, o sea, sin subordinación a una ley específica. En estos términos ha señalado4: “[…] En cuanto a los requisitos para la procedencia de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, la jurisprudencia5 de la Corporación ha decantado los siguientes: En primer lugar, que la disposición acusada sea un decreto de carácter general, dictado por el Gobierno Nacional o por otra entidad u organismo, en ejercicio de una expresa atribución constitucional. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 22 de noviembre de 2017, C.P. Oswaldo Giraldo López, radicado nro. 11001-03-24-000-2017-00240-00. 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 6 de junio de

2018. C.P. Oswaldo Giraldo López, radicado nro. 11001-03-15-000-2008-01255-00.

5 Cita de la providencia: “(…) Por vía de ejemplo: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Auto del 29 de septiembre de 2011, Radicación 11001-03-25000-2011-00033-00; Sección Segunda – Subsección A, Sentencia del 7 de julio de 2016, Radicación 11001-03-25-000-2016-00019-00; Sección Cuarta, Auto del 22 de agosto de 2016, Radicación 11001-03-27-000-2016-00050-00; Sección Tercera – Subsección A, Radicación 1100103-26-000-2015-00163-00; Sección Quinta, Auto de 9 de mayo de 2018, Radicación 11001-03-28000-2018-00009-00 (…)”. En segundo lugar, que el juicio de validez se realice mediante la confrontación directa con la Constitución Política, no respecto de la ley. Sobre el particular dice la jurisprudencia6 que tampoco procede el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad cuando las normas constitucionales son objeto de desarrollo legal, porque en estos casos el análisis de la norma demandada “necesariamente involucrará el análisis de las disposiciones de rango legal…”, además de la Constitución. En tercer lugar, que la disposición demandada no sea ni un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias ni un decreto legislativo, ya que estos, conforme a los numerales 5 y 7 del artículo 241 constitucional, son de competencia de la Corte Constitucional. En cuarto lugar, se ha establecido que el acto acusado debe tratarse

de un reglamento constitucional autónomo, es decir, aquel que se expide en ejercicio de atribuciones permanentes o propias que le permiten aplicar o desarrollar de manera directa la Constitución, o sea, sin subordinación a una ley específica. A este respecto, en sentencia proferida en proceso de nulidad por inconstitucionalidad el 13 de julio de 20137, la Sala Plena de la Corporación estimó: ‘Las normas y la jurisprudencia citada son concluyentes en cuanto a la competencia constitucional del Consejo de Estado, como tribunal supremo de lo contencioso administrativo, para decidir sobre las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, mediante una confrontación directa entre la norma atacada y la disposición constitucional que se considera violada’ […]”. (Negrita del Despacho) En el asunto bajo examen, la demanda está dirigida en contra de los artículos 2.9.2.1.2.2, 2.9.2.1.2.3 y los numerales 6 y 7 del Decreto nro. 1630 de 2019 “por el cual se sustituye el capítulo 1 del título 2 de la parte 9 del libro 2 del decreto 780 de 2016, único reglamentario del sector salud y protección social relativo a las mujeres víctimas de violencia”, por considerar que los mismos transgreden los artículos 48, 49, 150, 300 y 313 de la Constitución Política; el artículo 19 de la Ley 1257 de 2008 y el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012.

Frente a la procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad invocado por la demandante, el Despacho observa por un lado, que el acto 6 En cita: “Consejo de Estado, Sección Cuarta, Auto del 30 de noviembre de 2016, Radicación 11001-03-27-000-2012-00046-00.” 7 En cita: “Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 13 de julio de 2013, radicación número: 11001-03-24-000-2005-00170-01(AI), C.P. Marco Antonio Velilla Moreno.” acusado se trata de un decreto reglamentario proferido por el Presidente de la República en uso de la facultades previstas por el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política y por el otro, que dentro de las normas que se aducen violadas además de los artículos 48, 49, 150, 300 y 313 de la Constitución Política se incluyeron los artículos 19 de la Ley 1257 de 2008 y 18 de la Ley 1551 de 2012. En consecuencia, el medio de control procedente para su estudio, es el de nulidad, comoquiera que el acto acusado no se trata de un reglamento autónomo o de un acto administrativo de carácter general expedido por expresa disposición constitucional y la confrontación del mismo no sólo se hace frente a disposiciones constitucionales sino también legales. Así las cosas, el medio de control adecuado para examinar las pretensiones contra un acto de carácter general es el de Nulidad previsto por el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y bajo

ese marco normativo deberá abordarse su estudio; conforme con lo anterior y con lo señalado por el artículo 171 ejusdem, el cual establece que el juez dará el trámite que corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, se adecuará el medio de control de Nulidad por Inconstitucionalidad al de Nulidad. 2.2. Cumplimiento de los requisitos de la demanda El Despacho pone de presente que como la demanda fue presentada el 18 de junio de 20218, es decir, en vigencia de la Ley 2080 de 20219, deberán atenderse las modificaciones introducidas por el citado ordenamiento a la Ley 1437 de 2011, por consiguiente, en punto al cumplimiento de los requisitos previstos por el artículo 35 de la Ley 2080 de 2021 que modificó el artículo 162 de la Ley 1437 de 2011 y de los artículos 163 a 166 ejusdem, la parte actora deberá subsanar lo siguiente: 2.2.1. Indíquese el concepto de violación de las normas que se aducen infringidas, ya que no se explicó (artículo 35 de la Ley 2080 de 2021, que modificó el artículo 162 de la Ley 1437 de 2011). 8 Según se indica en el auto proferido por la Corte Constitucional el 21 de julo de 2021. 9 “Por medio de la cual se reforma el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo -ley 1437 de 2011y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”.

2.2.2. Infórmese el lugar y dirección donde las partes recibirán las notificaciones personales. Para tal efecto, deberá indicarse también su canal digital, ya que solo se citó el de la parte actora. (Artículo 35 de la Ley 2080 de 2021). 2.2.3. Alléguese la constancia de publicación del acto acusado. (Artículo 166 de la Ley 1437 de 2011). 2.2.4. Señálese el extremo pasivo de la demanda, ya que no se indica contra qué autoridad se interpuso. Para el efecto es preciso indicar que en los términos del artículo 11510 de la Constitución Política el Gobierno Nacional está conformado por el presidente de la República y el ministro o director del Departamento Administrativo, según el caso, por lo que las demandas que se promuevan en contra de actos administrativos expedidos por la Nación a través del Gobierno Nacional, deberá estar representada en el proceso por las autoridades que expidieron y suscribieron el acto administrativo demandado. Por consiguiente, la parte actora deberá señalar el extremo pasivo de la demanda con la inclusión de todas las autoridades que suscribieron el acto administrativo aquí acusado. 2.2.5. Acredítese el envío por medio electrónico de la copia de la demanda, de sus anexos y del escrito de subsanación a las entidades demandadas, así como al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. En caso de desconocer el canal digital o el correo electrónico de éstas, deberá remitirles la demanda con sus anexos en medio físico y acreditar la remisión a

esta Corporación. (Artículo 35 de la Ley 2080 de 2021). En consecuencia, se inadmitirá la demanda y se le concederá a la parte actora un plazo de diez (10) días para que la corrija, so pena de rechazo11. 10 “Artículo 115. El Presidente de la República es Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa. El Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos. El Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno. Ningún acto del Presidente, excepto el de nombramiento y remoción de Ministros y Directores de Departamentos Administrativos y aquellos expedidos en su calidad de Jefe del Estado y de suprema autoridad administrativa, tendrá valor ni fuerza alguna mientras no sea suscrito y comunicado por el Ministro del ramo respectivo o por el Director del Departamento Administrativo correspondiente, quienes, por el mismo hecho, se hacen responsables. Las gobernaciones y las alcaldías, así como las superintendencias, los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del Estado, forman parte de la Rama Ejecutiva.” 11 “ARTÍCULO 170. INADMISIÓN DE LA DEMANDA. Se inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos señalados en la ley por auto susceptible de reposición, en el que se expondrán sus defectos, para que el demandante los corrija en el plazo de diez (10) días. Si no lo hiciere se Por lo expuesto, el Despacho en Sala Unitaria, RESUELVE PRIMERO: ADECUAR al medio de control de NULIDAD la demanda promovida

por la señora DALIDA FERNANDEZ PEREA, en contra de los artículos 2.9.2.1.2.2, 2.9.2.1.2.3 y los numerales 6 y 7 del artículo 2.9.2.1.2.7 del Decreto 1630 de 201912, proferido por el Presidente de la República y los Ministros de Justicia y del Derecho y de Salud y Protección Social.

SEGUNDO: INADMITIR la demanda de Nulidad, para que se corrija en los aspectos señalados en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: De conformidad con el artículo 170 de la Ley 1437 de 2011, se le concede a la parte actora el plazo de diez (10) días para CORREGIR la demanda; en caso contrario será rechazada.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

(firmado electrónicamente) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado rechazará la demanda”. 12 “por el cual se sustituye el capítulo 1 del título 2 de la parte 9 del libro 2 del decreto 780 de 2016, único reglamentario del sector salud y protección social relativo a las mujeres víctimas de violencia”.