CE-SECCIÓN PRIMERA-11001-03-24-000-2021-00438-00

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Frente al acto administrativo expedido por el Gobierno Nacional mediante el cual se adiciona un capítulo al Decreto 1083 de 2015, Único Reglamentario del Sector de Función Pública relacionado con la paridad en los empleos de nivel directivo / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Marco normativo / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Requisitos para su procedencia / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – No procede porque el acto demandado no es expedido en ejercicio de una expresa atribución constitucional o en desarrollo directo de la Constitución Política / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – No procede cuando es necesario analizar normas de rango legal / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Improcedente por no tratarse de reglamentos constitucionales autónomos / FACULTAD DEL JUEZ – De impartir a la demanda el trámite que legalmente corresponda, aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada / ADECUACIÓN DEL MEDIO DE CONTROL – De nulidad por inconstitucionalidad a nulidad / ADMISIÓN DE LA DEMANDA / REITERACIÓN

DE JURISPRUDENCIA

[L]legado el momento de resolver sobre la admisión de la demanda, el Despacho advierte que, si bien es cierto la parte actora señala como normas violadas los artículos 1º, 4º, 6º, numeral 1º del artículo 150, inciso 3º del numeral 10 del artículo

150, literal a) del artículo 152, artículo 153 y el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, también lo es que en el acápite de las normas violadas y el concepto de violación, hace referencia al análisis y estudio del artículo 2º de la Ley 1955 de 2019, norma de rango legal, lo que genera que en el presente caso no se cumplan los requisitos establecidos por la ley y la jurisprudencia para la procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, como pasa a explicarse a continuación: I) En relación con el primero de los supuestos, se advierte que, si bien es cierto que las normas acusadas hacen parte de un acto administrativo de carácter general suscrito por el Presidente de la República, el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública [Decreto 445 de 2020], la realidad es que dicho decreto no fue expedido en desarrollo de una expresa atribución constitucional, pues como fundamento del mismo se invocó la facultad reglamentaria general que se le asigna a la rama ejecutiva, prevista en numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y en desarrollo del artículo 2º de la Ley 1955 de 2019, en concordancia con el Pacto de equidad para las mujeres contenido en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 Pacto por Colombia, pacto por la equidad, según lo indica el acto administrativo acusado.

1. Cabe resaltar que el acto administrativo demandado también se sustentó en lo previsto en la Ley 581 de 2000 […]. A partir de lo anterior, es claro que el juicio de

validez a efectuarse en el asunto que nos ocupa no deberá realizarse únicamente respecto de las normas constitucionales señaladas como vulneradas por el accionante, sino que habrá de llevarse a cabo involucrando en el estudio normas legales y reglamentarias relacionadas con el objeto de debate y que dieron origen a las disposiciones acusadas. III) En tercer lugar, el acto demandado no es un decreto ley expedido por el presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias contenidas en el numeral 10° del artículo 150 de la Constitución Política, ni tampoco es un decreto legislativo que amerite su remisión a la Corte Constitucional. IV) Por último, no nos encontramos ante un reglamento constitucional autónomo o que hubiera sido expedido en ejercicio de atribuciones permanentes o propias derivadas directamente de la Carta Fundamental. Siendo ello así, el Despacho, en uso de la facultad otorgada por el artículo 171 del CPACA, considera que el medio de control adecuado para examinar las pretensiones de la demanda de la referencia no es el de nulidad por inconstitucionalidad como lo afirma la parte actora, sino el de nulidad, previsto en el artículo 137 del mismo código, razón por la cual la demanda será adecuada a este último medio de control. Precisado lo anterior, y por ajustarse a lo previsto en los artículos 161 a 166 del CPACA, se admitirá la demanda que se interpreta como de nulidad y que fuera presentada, […] en contra del Decreto número 455 de 21 de marzo de 2021, expedido por el Presidente de la República, el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y el Director

del Departamento Administrativo de la Función Pública.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencia, Consejo de Estado Sala Plena de 6 de junio de 2018, Radicación 11001-03-15-000-2008-01255-00(AI), C.P. Oswaldo

Giraldo López.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 135 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 171

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., treinta (30) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-24-000-2021-00438-00

Actor: JUAN CARLOS HOYOS RODRÍGUEZ

Demandado: NACIÓN – PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA –

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PESIDENCIA DE LA REPÚBLICA

– DAPRE Y DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA –

DAFP Referencia: Nulidad Tema: Decreto 455 de 2020 – Reglamentario Único del Sector de Función Pública, en lo relacionado con la paridad en los empleos de nivel directivo Auto que admite demanda El ciudadano Juan Carlos Hoyos Rodríguez, actuando en nombre propio, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad previsto en el artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, en la que elevó la

siguiente pretensión:

«[…] PRIMERA: Se declare la NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD del decreto 455 del 21 de marzo 2020, emitido por el Gobierno Nacional.

SEGUNDA: Solicitó la suspensión provisional de los efectos del Decreto Presidencial No.455 del 21 de marzo de 2020, de acuerdo al artículo 229 de la ley 1437 de 2011, ya que la ilegalidad del acto acusado vulnera los siguientes artículos de la Constitución Política: ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara. El Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias. Estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar impuestos.

ARTICULO 153. La aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso y deberá efectuarse dentro de una sola legislatura. Dicho trámite comprenderá la revisión previa, por parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto. Cualquier ciudadano podrá intervenir para defenderla o impugnarla […]».

Ahora bien, para efectos de resolver sobre la admisibilidad del medio de control de la referencia, el Despacho estima pertinente traer a colación el contenido del artículo 135 del CPACA, norma que, en lo atinente a la acción de nulidad por inconstitucionalidad, prevé lo siguiente:

«[…] ARTÍCULO 135. NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD.

Los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por infracción directa de la Constitución. También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional. PARÁGRAFO. El Consejo de Estado no estará limitado para proferir su decisión a los cargos formulados en la demanda. En consecuencia, podrá fundar la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma constitucional. Igualmente podrá pronunciarse en la sentencia sobre las normas que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que declare nulas por inconstitucionales […]» (Negrillas fuera del texto). En consonancia con lo anterior, la Sala Plena de esta corporación, en providencia de 6 de junio de 20181, se refirió a los presupuestos procesales para la procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, en los

siguientes términos: […] En cuanto a los requisitos para la procedencia de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, la jurisprudencia de la Corporación ha decantado los siguientes: En primer lugar, que la disposición acusada sea un decreto de carácter general, dictado por el Gobierno Nacional o por otra entidad u organismo, en ejercicio de una expresa atribución constitucional. En segundo lugar, que el juicio de validez se realice mediante la confrontación directa con la Constitución Política, no respecto de la ley. Sobre el particular dice la jurisprudencia que tampoco procede el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad cuando las normas constitucionales son objeto de desarrollo legal, porque en estos casos el análisis de la norma demandada “necesariamente involucrará el análisis de las disposiciones de rango legal…”, además de la Constitución. En tercer lugar, que la disposición demandada no sea ni un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias ni un decreto legislativo, ya que estos, conforme a los numerales 5 y 7 del artículo 241 constitucional, son de competencia de la Corte Constitucional. En cuarto lugar, se ha establecido que el acto acusado debe tratarse de un reglamento constitucional autónomo, es decir, aquel que se expide en ejercicio de atribuciones permanentes o propias que le permiten aplicar o desarrollar de manera directa la Constitución, o sea, sin subordinación a una ley específica. […] (Destacado del Despacho). Así las cosas, llegado el momento de resolver sobre la admisión de la demanda, el Despacho advierte que, si bien es cierto la parte actora señala como normas

violadas los artículos 1º, 4º, 6º, numeral 1º del artículo 150, inciso 3º del numeral 10 del artículo 150, literal a) del artículo 152, artículo 153 y el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, también lo es que en el acápite de las normas violadas y el concepto de violación, hace referencia al análisis y estudio del artículo 2º de la Ley 1955 de 2019, norma de rango legal, lo que genera que en el presente caso no se cumplan los requisitos establecidos por la ley y la jurisprudencia para la procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, como pasa a explicarse a continuación: 1 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Plena. Providencia del 6 de junio de 2018. Radicación 11001-03-15-000-2008-01255-00(AI), demandante: Camilo Alfredo D’costa Rodríguez. C.P. Oswaldo Giraldo López.

1. En relación con el primero de los supuestos, se advierte que, si bien es cierto que las normas acusadas hacen parte de un acto administrativo de carácter general suscrito por el Presidente de la República, el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública [Decreto 445 de 2020], la realidad es que dicho decreto no fue expedido en desarrollo de una expresa atribución constitucional, pues como fundamento del mismo se invocó la facultad reglamentaria general que se le asigna a la rama ejecutiva, prevista en numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y en desarrollo del artículo 2º de la Ley

1955 de 2019, en concordancia con el Pacto de equidad para las mujeres contenido en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 Pacto por Colombia, pacto por la equidad, según lo indica el acto administrativo acusado.

1. Cabe resaltar que el acto administrativo demandado también se sustentó en lo previsto en la Ley 581 de 2000, "Por la cual se reglamenta la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de las diferentes ramas y órganos del poder público, de conformidad con los artículos 13, 40 y 43 de la Constitución Nacional y se dictan otras disposiciones". A partir de lo anterior, es claro que el juicio de validez a efectuarse en el asunto que nos ocupa no deberá realizarse únicamente respecto de las normas constitucionales señaladas como vulneradas por el accionante, sino que habrá de llevarse a cabo involucrando en el estudio normas legales y reglamentarias relacionadas con el objeto de debate y que dieron origen a las disposiciones acusadas.
2. En tercer lugar, el acto demandado no es un decreto ley expedido por el presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias contenidas en el numeral 10° del artículo 150 de la Constitución Política, ni tampoco es un decreto legislativo2 que amerite su remisión a la Corte Constitucional.
3. Por último, no nos encontramos ante un reglamento constitucional autónomo o que hubiera sido expedido en ejercicio de atribuciones permanentes o propias derivadas directamente de la Carta Fundamental.

Siendo ello así, el Despacho, en uso de la facultad otorgada por el artículo 171 del

CPACA, considera que el medio de control adecuado para examinar las pretensiones de la demanda de la referencia no es el de nulidad por inconstitucionalidad como lo afirma la parte actora, sino el de nulidad, previsto en el artículo 137 del mismo código, razón por la cual la demanda será adecuada a este último medio de control. Precisado lo anterior, y por ajustarse a lo previsto en los artículos 161 a 166 del CPACA, se admitirá la demanda que se interpreta como de nulidad y que fuera presentada, por el ciudadano Juan Carlos Hoyos Rodríguez, en contra del Decreto número 455 de 21 de marzo de 2021, expedido por el Presidente de la 2 En referencia a aquellos que son expedidos por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la declaratoria de los estados de excepción previstos en los artículos 212, 213 y 215 de la Carta Política. República, el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E: PRIMERO: ADECUAR la demanda de nulidad por inconstitucionalidad de la referencia al medio de control de nulidad, conforme a las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: Por Secretaría, EFECTUAR las correspondientes anotaciones en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial – SAMAI, en relación con el cambio del medio de control del proceso.

TERCERO: ADMITIR la demanda de nulidad presentada, en nombre propio, por el

ciudadano Juan Carlos Hoyos Rodríguez, en contra del 455 de 21 de marzo de 2021, expedido por el Presidente de la República, el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública. En consecuencia, se dispone: a) NOTIFÍQUESE la presente providencia por estado y electrónicamente a la parte actora en la forma indicada en el artículo 201 del CPACA. b) NOTIFÍQUESE personalmente al presidente de la República o a quien este haya delegado la facultad de notificarse de las decisiones judiciales, en la forma prevista en el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021. c) NOTIFÍQUESE personalmente al Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República en la forma prevista en el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021. d) NOTIFÍQUESE personalmente al Director del Departamento Administrativo de la Función Pública en la forma prevista en el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021. e) NOTIFÍQUESE personalmente al Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado, conforme lo dispone el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021. f) COMUNÍQUESE al director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado la existencia del presente proceso y remítase copia electrónica del presente auto admisorio, en conjunto con la demanda y sus anexos, conforme lo dispone el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley

2080 de 2021. g) REMÍTASE copia de la demanda y sus anexos, así como del presente auto admisorio, a través de correo electrónico a las entidades demandadas y al Ministerio Público. h) De conformidad con el artículo 172 del CPACA, córrase traslado de la demanda por el término de treinta (30) días para que la parte demandada, el Ministerio Público, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y los demás intervinientes puedan contestar la demanda, proponer excepciones, solicitar pruebas, llamar en garantía y, si es del caso, presentar demanda de reconvención. El plazo correrá de conformidad con lo previsto en los artículos 199 y 200 del CPACA modificados por los artículos 48 y 49 de la Ley 2080 de 2021. i) Dentro de dicho término, de conformidad con el parágrafo 1º del artículo 175 del CPACA, exhórtese a las entidades demandadas para que alleguen los antecedentes administrativos correspondientes al acto administrativo acusado. j) INFÓRMESE a la comunidad de la existencia del proceso de la referencia, por medio de publicación en la página web del Consejo de Estado, por considerar que este asunto puede ser de especial interés, conforme lo dispuesto el artículo 171 numeral 5º del CPACA. k) TENER como parte demandante al ciudadano Juan Carlos Hoyos Rodríguez. l) TENER como parte demandada a la Presidencia de la República, al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y al Departamento Administrativo de la Función Pública.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado P (16) (17)