CE-SECCIÓN PRIMERA-11001-03-24-000-2021-00487-00

DEMANDA DE NULIDAD – Respecto de la circular sobre ilegalidad de los embargos de pensiones por obligaciones adquiridas por deudores de cooperativas que no son asociados de las mismas / COMPETENCIA DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL CONSEJO DE ESTADO - Para conocer de controversia sobre asuntos laborales / REMISIÓN POR COMPETENCIA DEL EXPEDIENTE - Por tratarse de un asunto cuyo conocimiento corresponde a otra sección [D]el contenido del acto y de los fundamentos de la demanda, el acto acusado guarda relación con la supuesta ilegalidad de los embargos a pensiones por obligaciones adquiridas con cooperativas, lo cual permite inferir que el asunto de fondo es de carácter laboral - prestacional. Así las cosas, conforme a lo dispuesto en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, contentivo del Reglamento del Consejo de Estado, la Sección Segunda del Consejo de Estado, conocerá de: «1. Los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos laborales […]»; por tal motivo se dispondrá que el expediente sea remitido a dicha Sección.

FUENTE FORMAL: ACUERDO 80 DE 2019 – ARTÍCULO 13

NORMA DEMANDADA: CIRCULAR EXTERNA 007 DE 2001 (23 de octubre)

SUPERINTENDENCIA DE ECONOMÍA SOLIDARIA SUPERSOLIDARIA (Remite por competencia)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de octubre de dos mil veintiuno (2021)

Radicación número: 11001-03-24-000-2021-00487-00

Actor: JIVELIER GARCIA AGUILAR

Demandado: SUPERINTENDENCIA DE ECONOMÍA SOLIDARIASUPERSOLIDARIA Referencia: NULIDAD Tema: CIRCULAR EXTERNA NO. 007 DE 23 DE OCTUBRE DE 2001 –

ASUNTO: «ILEGALIDAD DE LOS EMBARGOS DE PENSIONES POR

OBLIGACIONES ADQUIRIDAS POR DEUDORES DE COOPERATIVAS QUE

NO SON ASOCIADOS DE LAS MISMAS».

AUTO QUE REMITE POR COMPETENCIA Estando el Despacho pendiente de proveer respecto de la admisibilidad de la demanda presentada por el ciudadano JIVELIER GARCIA AGUILAR, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento y de lo Contencioso Administrativo, se advierte la falta de competencia para conocer de la controversia, teniendo en cuenta que el asunto versa sobre la declaratoria de nulidad de la Circular Externa No. 007 de 23 de octubre de 2001 – Asunto: «ILEGALIDAD DE LOS EMBARGOS DE PENSIONES POR OBLIGACIONES ADQUIRIDAS POR DEUDORES DE COOPERATIVAS QUE NO SON ASOCIADOS DE LAS MISMAS», expedida por el Superintendente de la Economía Solidaria. Como sustento de la anterior premisa se traen a colación algunos apartes del acto administrativo acusado, los cuales son del siguiente tenor: «[…] 4. Ilegalidad del embargo de salarios y pensiones de deudores de cooperativas que no sean asociados. Sin perjuicio de la competencia de la justicia ordinaria en cuanto a establecer la

procedencia de las medidas cautelares que se soliciten en las demandas de las cuales conocen (artículo 513 del Código de Procedimiento Civil), esta Superintendencia, en ejercicio de sus funciones legales (artículo 36, numeral 22 de la Ley 454 de 1998, en concordancia con el artículo 5°, numeral 23 del Decreto 1401 de 1999), estima necesario fijar la posición doctrinal sobre el tema. A este respecto, se tiene que en materia de embargo de pensiones de deudores de cooperativas, a diferencia de las deducciones y retenciones tratadas en el numeral anterior, la legislación cooperativa no ha reglamentado este punto. Sólo la legislación laboral en los artículos 156 y 344 del Código Sustantivo del Trabajo, al referirse al tema de la ¿excepción del embargo de salarios a favor de las cooperativas? y la ¿excepción de inembargabilidad de las prestaciones sociales?, respectivamente, establecen en su orden, lo siguiente: ¿Artículo 156. Excepción a favor de cooperativas y pensiones alimenticias. Todo salario puede ser embargado hasta en un cincuenta por ciento (50%) a favor de cooperativas legalmente autorizadas, o para cubrir pensiones alimenticias que se deban de conformidad con los artículos 411 y concordantes del Código Civil? (Se subraya) ¿Artículo 344. Principio y excepciones: ¿1. Son inembargables las prestaciones sociales, cualquiera que sea su cuantía? ¿2. Exceptúanse de lo dispuesto en el inciso anterior los créditos a favor de las cooperativas legalmente autorizadas y los provenientes de las pensiones alimenticias a que se refieren los artículos 411 y concordantes

del Código Civil; pero el monto del embargo o retención no puede exceder del cincuenta por ciento (50%) del valor de la prestación respectiva? (Subrayamos) Así mismo, sobre este tema de inembargabilidad el artículo 93 del Decreto 1295 de 1994 sobre Sistema General de Riesgos Profesionales, establece lo siguiente: ¿Artículo 93. Inembargabilidad. Son inembargables: a) Los recursos de la cuenta especial de que trata el artículo 94 de este decreto; ¿(...) (sic) ¿c) Las pensiones y demás prestaciones que reconoce este decreto, cualquiera que sea su cuantía, salvo que se trate de embargos por pensiones alimenticias o créditos a favor de cooperativas, de conformidad con las disposiciones legales vigentes sobre la materia? (Se subraya) Para lograr entender este punto, en concepto de esta Superintendencia, es preciso acudir a los métodos de interpretación de la ley más conocidos y usados en nuestro ordenamiento jurídico, los cuales son: a) Interpretación exegética o gramatical (artículo 27 del Código Civil); b) Interpretación teleológica (artículo 28 del Código Civil) y c) Interpretación Sistemática (artículo 30 del Código Civil). Como se desprende de lo expuesto anteriormente, están involucradas en el tema objeto de estudio diferentes disposiciones de varios ordenamientos, entre ellas, la Ley 79 de 1988 (artículos 4, 7, 10, 19, 21, 23, 24, 25, 142, 143, 144 y 145); la Ley 454 de 1998 (artículo 2); Código Sustantivo del Trabajo (artículos 156 y 344) y artículo 93 del Decreto

1295 de 1994. En tal virtud, consideramos que para los fines propuestos queda descartada la interpretación exegética o gramatical de la ley, pues se requiere interpretar diversas disposiciones, siendo las más adecuadas para el presente caso las ¿interpretaciones sistemática y teleológica de la ley? La interpretación sistemática se encuentra prevista en el artículo 30 del Código Civil Colombiano, el cual es tablece: ¿El contexto de la ley servirá para ilustrar el sentido de cada una de sus partes, de manera que haya entre todas ellas la debida correspondencia y armonía? En el método sistemático, cada parte que participa en la tarea recibe la influencia de los demás, condicionando o determinando sus características y funciones: hay un todo integrado, en el cual cada parte expresa y contiene el todo. Es decir, que cada parte no se presenta aislada. Así por ejemplo, las cooperativas se crean para beneficio de sus asociados, sin ánimo de lucro; es por esto, que la calidad de asociado es indispensable para efecto de que surjan los privilegios del crédito cooperativo, condición que se extrae del contenido de la totalidad de la Ley 79 de 1988. Por su parte la interpretación teleológica busca la finalidad o el espíritu del legislador (artículo 28 del Código Civil). Para un mayor entendimiento de la posición anterior, es necesario tener en cuenta lo dispuesto en los artículos 142, 143, 144 y 145 de la Ley 79 de 1988, de los cuales se desprende que las deducciones establecidas a favor de las cooperativas sólo operan en relación con deudas de sus propios asociados, con ocasión de actos cooperativos. Acorde con lo anterior, esta Entidad considera que el artículo 142 de la

Ley 79 de 1988, debe interpretarse de manera sistemática y armónica con el artículo 143 ibídem, el cual hace una clara referencia a los Asociados-Deudores. Asimismo, se deben interpretar estas normas de manera teleológica buscando el espíritu de la ley, que no es otro sino el expuesto en los puntos anteriores respecto a la protección especial de las cooperativas única y exclusivamente por razón de sus especiales características que las tipifican como entidades sin ánimo de lucro para beneficio de sus propios asociados. En este orden de ideas, sólo cuando las cooperativas realizan actos cooperativos, es decir, actos con sus asociados (no con terceros) en desarrollo de su objeto social, son beneficiarias de las prerrogativas legales a que se refieren las normas citadas, pues sólo en tales supuestos de hecho se justifican las consecuencias jurídicas favorables que el legislador ha previsto para las mismas. Debe recordarse que las normas laborales sobre inembargabilidad de las pensiones son de orden público, imperativas, esto es, no pueden desconocerse por convenios entre particulares sino que rigen independientemente de la voluntad de los mismos. Asimismo, debe resaltarse que las excepciones a esta inembargabilidad tienen que ser expresas y no se pueden aplicar por analogía. Por esto, el poder embargar los créditos a favor de las cooperativas legalmente autorizadas, las pensiones alimenticias que deben los asociados a estas entidades solidarias o las pensiones de los deudores de cooperativas, son normas excepcionales que tienen como fuentes la ley y los ¿actos cooperativos? En consecuencia, el poder embargar las pensiones de los deudores de cooperativas, excepcionalmente sólo sería viable en desarrollo de actos

cooperativos, es decir, cuando se trate de deudas de asociados con las cooperativas, siempre y cuando el deudor-asociado haya expresamente aceptado y autorizado al pagador para que le efectúen los respectivos descuentos con las formalidades legales previstas. Así por ejemplo, la simple suscripción de una letra de cambio, pagaré o libranza con una cooperativa no puede crear por este solo hecho las condiciones para embargar un crédito o una pensión alimenticia, toda vez que se requiere necesariamente que el ¿asociado deudor tenga dicha calidad de asociado o lo haya sido, mediante sus aportes y ejercicio de sus demás deberes y derechos que su calidad de asociado a la cooperativa le confieren e imponen. En tal virtud, sólo por créditos cooperativos o pensiones alimenticias productos de la actividad cooperativa, se le puede deducir y retener o embargar a dicho asociado o ex asociado del ente cooperativo. Es preciso reiterar que por ¿actos cooperativos?, según lo dispuesto en el artículo 7° de la Ley 79 de 1988, se entienden aquellos actos que se realizan entre los asociados y sus cooperativas o entre estas entre sí, en desarrollo del objeto social. Sólo para este tipo de actos cooperativos la citada ley establece beneficios y privilegios especiales. Como se desprende de las normas anteriores, interpretadas sistemáticamente y de acuerdo con el espíritu del legislador, estas deducciones a favor de las cooperativas o el embargo de pensiones de los deudores de cooperativas, sólo operan en relación con deudas de sus propios asociados, con ocasión de actos cooperativos. Por lo tanto,

en concepto de esta Superintendencia, se hace indispensable que la cooperativa demandante que pretenda hacer efectiva a través de un proceso ante la justicia ordinaria medidas cautelares como la de embargo de pensiones hasta el monto máximo permitido por la ley, acredite la calidad de asociado del deudor, así como, desde luego, la de ser una cooperativa legalmente constituida, debidamente registrada en la Cámara de Comercio de su domicilio principal. De conformidad con las anteriores consideraciones, esta Superintendencia tampoco encuentra viable que un particular o una entidad que no es de naturaleza cooperativa o a la cual no ha pertenecido el interesado, endose un título valor a una cooperativa para que embargue una pensión. […]» (resalta el Despacho) En consonancia con ello, el Despacho advierte que el actor fundamenta el escrito de demanda, con base en lo siguiente: «[…] De conformidad con la legislación laboral, en los artículos 156 y 344 del Código Sustantivo del Trabajo, al referirse al tema de la “excepción del embargo de salario a favor de las cooperativas debidamente autorizadas”, y la excepción de inembargabilidad de las prestaciones sociales, respectivamente establecen: ARTICULO 156. EXCEPCION A FAVOR DE COOPERATIVAS Y PENSIONES ALIMENTICIAS. Todo salario puede ser embargado hasta en un cincuenta por ciento (50%) en favor de cooperativas legalmente autorizadas, o para cubrir pensiones alimenticias que se deban de conformidad con los artículos 411 y concordantes del Código Civil ART 344: Son inembargables las prestaciones sociales, cualquiera que sea su cuantía. 2. Exceptúanse de lo dispuesto en el inciso anterior

los créditos a favor de las cooperativas legalmente autorizadas y los provenientes de las pensiones alimenticias a que se refieren los artículos 411 y Concordantes del Código Civil, pero el monto del embargo o retención no puede exceder del cincuenta por ciento (50%) del valor de la prestación respectiva. Así mismo, la ley 100 en su art 134 también otorga la misma excepción del art 344 a las cooperativas debidamente autorizadas. La Corte Constitucional, en la sentencia C-589 de 1995 (MP. Fabio Morón Díaz) se declaró exequible el artículo 156 del Código Sustantivo del Trabajo, que permite embargar a favor de las cooperativas legalmente autorizadas hasta el 50% del salario, considerando que en razón a su naturaleza y fines gozan de especial protección y prerrogativas, tal como se deriva de los artículos 58 y 333 de la Constitución. Tesis que se extrae de lo iterado por la Corte Constitucional (Sentencia T557/15) en la que indicio que: “De la normativa señalada se deduce que las pensiones no pueden ser embargadas, salvo los casos excepcionales relativos a los créditos a favor de las cooperativas legalmente autorizadas[26] y los provenientes de las pensiones alimenticias, pero en un monto que no exceda del cincuenta por ciento (50%) del valor de la prestación respectiva. Por ende, los pagadores deben propiciar que tales disposiciones se cumplan y que no resulten vulnerados derechos fundamentales[27]. Lo anterior, debido a la protección especial que ampara a los pensionados como personas de edad avanzada, titulares de especiales derechos de rango constitucional, entre ellos, el mínimo

vital propio y el de sus familias.” Lo que supone que la ley que rige el asunto de las medidas cautelares no coloca otro requisito adicional para poder obtener hasta el 50% del embargo sobre pensión o salario, sino que solamente la entidad fuere COOPERATIVA DEBIDAMENTE AUTORIZADA, ahora de esto no hay que hacer grandes análisis, ni pretender fijar una posición doctrinal como lo hizo LA SUPERINTENDENCIA DE ECONOMIA SOLIDARIA en la circular No 007 del 2001. […]» (resalta el Despacho) Tal como se observa del contenido del acto y de los fundamentos de la demanda, el acto acusado guarda relación con la psupuesta ilegalidad de los embargos a pensiones por obligaciones adquiridas con cooperativas, lo cual permite inferir que el asunto de fondo es de carácter laboral - prestacional. Así las cosas, conforme a lo dispuesto en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, contentivo del Reglamento del Consejo de Estado, la Sección Segunda del Consejo de Estado, conocerá de: «1. Los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos laborales […]»; por tal motivo se dispondrá que el expediente sea remitido a dicha Sección. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E: PRIMERO: REMITIR a la Sección Segunda del Consejo de Estado, el expediente contentivo de la demanda de nulidad instaurada por el ciudadano Jivelier García Aguilar, en contra de la Superintendencia de Economía Solidaria, conforme a lo

expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Por Secretaría General, EFECTÚENSE las anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado P (16) (17)