CE-SECCIÓN PRIMERA-11001-03-24-000-2021-00571-00

DEMANDA DE NULIDAD - Respecto de la resolución por medio de la cual se confiere un título de pregrado, el acta de grado de abogado y el diploma / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Procede excepcionalmente frente a actos administrativos de carácter particular / ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER PARTICULAR - Lo es aquel que otorga un título profesional / EJERCICIO DE LA PROFESIÓN DE ABOGADO – Es un asunto de interés relevante para la comunidad en general debido a que afecta de manera grave y evidente el orden público y social / ADMISIÓN DE LA DEMANDA - Procede respecto de la resolución por medio de la cual se confiere un título de pregrado, el acta de grado de abogado y el diploma / REITERACIÓN DE

JURISPRUDENCIA

[A]unque la regla general es que los actos administrativos de contenido particular deban ser demandados a través del medio de control de nulidad y restableciendo del derecho, lo cierto es que, como acontece en el presente asunto, excepcionalmente, estos pueden ser cuestionados en ejercicio del medio de control de nulidad cuando con ocasión de sus efectos se produzcan consecuencias jurídicas que atenten contra el orden público y social. […] [E]l ejercicio profesional del derecho es un asunto de interés relevante para la comunidad en general, ya que afecta de manera grave y evidente el orden público y social y, por tanto, resulta posible estudiar la legalidad del acto administrativo acusado a través del procedimiento previsto en el numeral 3 del artículo 137 del CPACA. Así las cosas, y por ajustarse a lo previsto en los artículos 162 a 166 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, se admite la demanda de nulidad presentada por la Universidad del

Cauca en contra del: i) artículo 1° (parcial) de la Resolución No. R-656 de fecha 3 de agosto de 2018; ii) Acta de Grado No. 42 de fecha 17 de agosto de 2018, y iii) Diploma No. 1672 - 18 de fecha 17 de agosto de 2018, mediante los cuales la Universidad del Cauca otorgó el título de ingeniero civil al señor Ricardo Adrián

Yanza Velasco.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., tres (3) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-24-000-2021-00571-00

Actor: UNIVERSIDAD DEL CAUCA - UNICAUCA

Demandado: UNIVERSIDAD DEL CAUCA - UNICAUCA

Referencia: NULIDAD

Tema: NULIDAD TÍTULOS PROFESIONALES AUTO QUE ADMITE DEMANDA La Universidad del Cauca, actuando a través de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, en la que elevó las siguientes pretensiones: «[…] 4.1. Declárese la nulidad parcial del artículo primero de la Resolución N.º. R-656 de fecha 03 de agosto de 2018, en concreto el aparte que confiere a la (el) señor (a) RICARDO ADRIÁN YANZA

VELASCO, identificado (a) con la cédula de ciudadanía N.º 1061784059, expedida en Popayán, el título de INGENIERO CIVIL. 4.2. Declárese la nulidad del Acta de Grado N.º 42 del 17 de agosto de 2018 y Diploma N.º. 1672-18 del 17 de agosto de 2018, actos administrativos con los cuales la Universidad del Cauca materializa parcialmente lo dispuesto en el artículo primero de su Resolución N.º R656 de fecha 03 de agosto de 2018 y otorga el título de INGENIERO CIVIL a la (el) señor (a) RICARDO ADRIÁN YANZA VELASCO, identificado (a) con la cédula de ciudadanía N.º 1061784059, expedida en Popayán. 4.3. Como consecuencia de lo anterior, deberá decretarse la pérdida de fuerza ejecutoria de la inscripción como INGENIERO CIVIL y la expedición de la Matrícula Profesional 19202-398514 conferida mediante Resolución Nacional 1290 del 7 de septiembre de 2018 del CONSEJO PROFESIONAL NACIONAL DE INGENIERÍACOPNIA, inscrita ante el Registro Público de Profesionales, para lo cual deberá el Despacho oficiar a estas entidades. […]». Ahora bien, en relación con las pretensiones en las cuales las entidades demandan sus propios actos, esta Sección, recientemente y mediante providencia de 13 de junio de 20191, señaló lo siguiente: «[…] La jurisprudencia de la Corporación2 ha precisado que la acción

de lesividad equivale a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que ejercen los particulares, en tanto permite que la administración cuestione la legalidad del acto administrativo concreto y, tiene, entre otras características, que a través de ella, la administración, comparece al proceso en calidad de demandante y de demandada, buscando obtener la nulidad de un acto administrativo expedido por esta, invocando una o varias de las causales de nulidad previstas en el artículo 84 del CCA. En consecuencia, con fundamento en la naturaleza jurídica de la acción de lesividad, es válido afirmar que su prosperidad no depende de la 1 Consejo de Estado, Sección Primera, 13 de junio de 2019, Consejera Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón, Expediente: 25000232700020110023101. Actora: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN 2 Consejo de Estado, Sección Quinta, 5 de abril de 2018, Consejera Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Expediente: 25000232400020110018201. Reitera Sentencia de 8 de mayo de 2008. inobservancia del principio de buena fe, pues la declaratoria de nulidad del acto administrativo demandado está supeditada a la prueba de alguna de las referidas causales de nulidad […]». (destacado por el Despacho) En el mismo sentido, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 11 de abril de 2019, con ponencia del doctor Oswaldo Giraldo López3, precisó: «[…] la actuación del juez cuando la administración demanda sus propios actos se encuentra supeditada a la inexistencia de controles

propios de la Administración; lo que puesto en contexto se traduce en la posibilidad de que un acto particular y concreto sea atacado por la entidad que lo expide a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, precisamente porque en tales eventos, si no cuenta con el consentimiento del particular afectado, no puede proceder a su revocación […]». (resalta el Despacho) Sin embargo, este Despacho, pone de relieve que el artículo 137 del CPACA, prevé lo siguiente: «ARTÍCULO 137. NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro. Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos:

1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero.

2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público.

3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o

ecológico.

4. Cuando la ley lo consagre expresamente. 3 Consejo de Estado, Sección Primera, 11 de abril de 2019, Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López, Expediente: 11001032400020190009100. Actor: Corporación Autónoma Regional del Cauca - CRC PARÁGRAFO. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente […]». (resalta el Despacho) Significa lo anterior que excepcionalmente se puede pedir la nulidad de un acto administrativo que tenga efectos particulares siempre que se enmarque dentro de las causales previstas en esta norma.

Sobre este asunto, vale la pena recordar lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en providencia del 8 de marzo de 20054, cuando precisó lo siguiente: «Puede decirse que desde el punto de vista de su contenido los actos acusados tienen carácter particular, por cuanto a través de los mismos, como ya se vio, se adoptan disposiciones en relación con la voluntad del Fundador y los estatutos de la “Fundación San Juan de Dios”, es decir, que tales actos estarían creando, modificando o extinguiendo situaciones jurídicas que atañen directamente a la referida Fundación. Empero, su juzgamiento es viable a la luz de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., por cuanto, de un lado, no observa la Sala que en caso de prosperar las pretensiones de la demanda pudiera derivarse restablecimiento de derecho alguno para los demandantes o para persona diferente y, de otro lado, los establecimientos involucrados en tales actos, se hallan afectos a la

prestación de servicios de salud, con una innegable tradición histórica, cultural y social, lo que imprime mayor trascendencia al tema, frente al cual es evidente la existencia de un interés general en su definición, lo que permite señalar que le asiste interés a la comunidad respecto de la acción aquí planteada, promovida en defensa de la legalidad5. Sobre este punto es oportuno traer a colación lo expresado en las sentencias de la Sección Primera de 26 de octubre de 1995 (Consejero ponente doctor Libardo Rodríguez Rodríguez) y de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 29 de octubre de 1996 (Consejero ponente doctor Daniel Suárez Hernández), prohijadas en la sentencia de 4 de marzo de 2003 (Expediente 1999-05683, Consejero ponente doctor Manuel S. Urueta Ayola)6, en cuanto a que no obstante que se esté en 4 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Exp. No. 1100103-24-000-2001-00145-01(IJ), M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 5 Cabe destacar que mediante Ley 735 de 27 de febrero de 2002, artículo 1°, publicada en el Diario Oficial núm. 44.726 de 1° de marzo de 2002, se declararon monumentos nacionales al Hospital San Juan de Dios y al Instituto Materno Infantil ubicados en la ciudad de Bogotá en reconocimiento a los señalados servicios al pueblo colombiano durante las distintas etapas de la historia de Colombia. Dicha norma también declaró como patrimonio cultural de la Nación a la Fundación San

Juan de Dios y al Instituto Inmunológico Nacional por su valiosa contribución a la protección de la salud del pueblo y a su extraordinario científico. 6 En esta última providencia el Consejo de Estado se pronunció en torno a la Sentencia C-426 de 29 de mayo de 2002 que declaró la exequibilidad condicionada del artículo 84 del C.C.A. en los siguientes términos: “...“Declarar EXEQUIBLE el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, tal y como fue subrogado por el artículo 14 del Decreto 2304 de 1989, siempre y cuando se entienda que la acción de nulidad también procede contra los actos de contenido particular y concreto, cuando la pretensión es exclusivamente el control de la legalidad en abstracto del presencia de actos creadores de situaciones jurídicas individuales, es procedente controvertir su legalidad por vía de la acción de simple nulidad “cuando esa situación conlleve un interés para la comunidad en general de tal naturaleza e importancia que desborde el simple interés de la legalidad en abstracto, por afectar de manera grave y evidente el orden público, social o económico...” o “...cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario...con incidencia trascendental ...e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos...”. […]». (resaltado del texto original) En este contexto, puede decirse que desde el punto de vista de su contenido, tanto la resolución a través de la cual la institución educativa confiere los títulos académicos, como el acta de grado y el diploma, son actos que tienen efectos de

carácter particular, por cuanto a través de los mismos se crea una situación jurídica para quien obtuvo el título de profesional. Ahora bien, aunque la regla general es que los actos administrativos de contenido particular deban ser demandados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cierto es que, como acontece en el presente asunto, excepcionalmente, estos pueden ser cuestionados en ejercicio del medio de control de nulidad cuando con ocasión de sus efectos se produzcan consecuencias jurídicas que atenten contra el orden público y social. Sobre el particular es importante destacar que en los actos administrativos demandados se otorgó el título profesional de ingeniero a una persona; profesión que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, implica un riesgo social que requiere de formación especializada, para lo cual señaló que: «[…] el artículo 26 de la Constitución establece dos supuestos de hecho diferentes. En primer lugar las profesiones que son de libre ejercicio, es decir, que no se encuentran limitadas por la ley, y en segundo término las profesiones que implican riesgo social y que por ende requieren de una formación académica especializada. En este último supuesto se encuentran la ingeniería y sus profesiones afines y auxiliares, las cuales deben someterse a los requisitos que fije el Legislador para que su ejercicio sea legal. (…) el ejercicio de un arte, oficio o profesión, no está condicionado por la posesión de un título académico sino cuando lo exige la ley, y que ésta sólo puede exigirlo para precaver un riesgo social. Inevitable pensar, a modo de ejemplos que ilustran casos en que la restricción parece pertinente, en prácticas profesionales como la ingeniería y la

medicina. Es claro que un puente mal construido o un edificio torpemente calculado constituyen un riesgo social. Y ni qué decir del tratamiento clínico o quirúrgico de un paciente, por quien carece de conocimientos médicos. El legislador, entonces, no sólo puede sino debe exigir títulos de idoneidad académica a quienes vayan a dedicarse al ejercicio de esas profesiones […]»7. (destaca el Despacho) acto, en los términos de la parte motiva de esta Sentencia”...”. 7 Corte Constitucional, Sentencia C-296 de 18 de abril de 2012. Magistrado Ponente: Juan Carlos

Henao Pérez. Expediente: D-8790.

Lo anterior permite inferir que el ejercicio profesional de la ingeniería es un asunto de interés relevante para la comunidad en general, ya que las actividades desarrolladas por dichos profesionales tienen especial trascendencia en la concreción de la infraestructura del país y, por tanto, resulta posible estudiar la legalidad del acto administrativo acusado a través del procedimiento previsto en el numeral 3° del artículo 137 del CPACA. Así las cosas, y por ajustarse a lo previsto en los artículos 162 a 166 del CPACA, se admite la demanda de nulidad presentada por la Universidad del Cauca en contra del: i) artículo 1° (parcial) de la Resolución No. R-656 de fecha 3 de agosto de 2018; ii) Acta de Grado No. 42 de fecha 17 de agosto de 2018, y iii) Diploma No. 1672 - 18 de fecha 17 de agosto de 2018, mediante los cuales la Universidad del Cauca otorgó el título de ingeniero civil al señor Ricardo Adrián

Yanza Velasco. En consecuencia, se dispone: a) NOTIFÍQUESE la presente providencia por estado y electrónicamente a la parte actora en la forma indicada en el artículo 201 del CPACA. b) NOTIFÍQUESE personalmente al señor Ricardo Adrián Yanza Velasco, tercero con interés directo en las resultas del proceso8, en la forma prevista en el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021. c) NOTIFÍQUESE personalmente al Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado, conforme lo dispone el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021. d) COMUNÍQUESE al Director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la existencia del presente proceso y remítase copia electrónica del presente auto admisorio, en conjunto con la demanda y sus anexos, conforme lo dispone el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021. e) REMÍTASE copa de la demanda y sus anexos, así como del presente auto admisorio, a través de correo electrónico a la entidad demandada, al tercero interesado y al Ministerio Público. f) De conformidad con el artículo 172 del CPACA, córrase traslado de la demanda por el término de treinta (30) días para que la parte demandada, el Ministerio Público, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y los demás intervinientes puedan contestar la demanda, proponer excepciones, solicitar pruebas, llamar en garantía y, si es del caso, presentar demanda de reconvención. El plazo correrá de conformidad con lo previsto en los artículos

8 Folio 13 del PDF de la demanda contenida en el índice No. 2 archivo anexos de la demanda del expediente digital. 199 y 200 del CPACA modificados por los artículos 48 y 49 de la Ley 2080 de 2021. g) Dentro de dicho término, de conformidad con el parágrafo 1º del artículo 175 del CPACA, exhórtese a la entidad demandada para que allegue los antecedentes administrativos correspondientes a los actos administrativos acusados. h) INFÓRMESE a la comunidad de la existencia del proceso de la referencia, por medio de publicación en la página web del Consejo de Estado, por considerar que este asunto puede ser de especial interés, conforme lo dispuesto el artículo 171 numeral 5º del CPACA. i) TÉNGASE como parte demandante a la Universidad del Cauca, y al doctor Diego Fernando Ordóñez Correa, como su apoderado judicial, conforme al poder que obra a folio 18 del PDF contenido en el índice 2 del expediente digital. j) TÉNGASE como tercero con interés directo en las resultas del proceso al señor Ricardo Adrián Yanza Velasco.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado P (16) (17)