CE-SECCIÓN PRIMERA-11001-03-24-000-2021-00588-00

DEMANDA DE NULIDAD – Respecto de la resolución por medio de la cual se confiere un título de pregrado, el acta de grado de abogado y el diploma / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Procede excepcionalmente frente a actos administrativos de carácter particular / ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER PARTICULAR – Lo es aquel que otorga un título profesional / EJERCICIO DE LA PROFESIÓN DE ABOGADO – Es un asunto de interés relevante para la comunidad en general debido a que afecta de manera grave y evidente el orden público y social / ADMISIÓN DE LA DEMANDA /

REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA

[A]unque la regla general es que los actos administrativos de contenido particular deban ser demandados a través del medio de control de nulidad y restableciendo del derecho, lo cierto es que, como acontece en el presente asunto, excepcionalmente, estos pueden ser cuestionados en ejercicio del medio de control de nulidad cuando con ocasión de sus efectos se produzcan consecuencias jurídicas que atenten contra el orden público y social. […] [E]l ejercicio profesional del derecho es un asunto de interés relevante para la comunidad en general, ya que las actividades desarrolladas por los profesionales del derecho tienen especial trascendencia en la concreción del orden justo y social y, por tanto, resulta posible estudiar la legalidad del acto administrativo acusado a través del procedimiento previsto en el numeral 3° del artículo 137 del CPACA. Así las cosas, y por ajustarse a lo previsto en los artículos 162 a 166 del CPACA, se admite la demanda de nulidad presentada por la Universidad del Cauca en contra del: i) artículo 1° (parcial) de la Resolución Nº. R-1068 del 22 de noviembre de

2018; ii) Acta de Grado No. 61 del 14 de diciembre de 2018, y iii) Diploma No. 2458-18 de 14 de diciembre de 2018, mediante los cuales la Universidad del Cauca otorgó el título de abogado al [tercero con interés directo].

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 NUMERAL 3

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias. Consejo de Estado, Secciones Primera, Tercera y Quinta, de 11 de abril de 2019, Radicación 11001-03-24-0002019-00091-00, C.P. Oswaldo Giraldo López; 13 de junio de 2019, Radicación 25000-23-27-000-2011-00231-01, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; de 8 de marzo de 2005, Radicación 11001-03-24-000-2001-00145-01, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; y de 3 de diciembre de 2015, Radicación 11001-03-28000-2014-00135-00, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., tres (3) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-24-000-2021-00588-00

Actor: UNIVERSIDAD DEL CAUCA – UNICAUCA

Demandado: UNIVERSIDAD DEL CAUCA – UNICAUCA

Referencia: NULIDAD

Tema: NULIDAD TÍTULOS PROFESIONALES AUTO QUE ADMITE DEMANDA La Universidad del Cauca, actuando a través de apoderada judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, en la que elevó las siguientes pretensiones: «[…] 3.1. Declárese la nulidad parcial del artículo primero de la Resolución Nº. R-1068 del 22 de noviembre de 2018, en concreto el aparte que confiere al señor ANCIZAR MAJIN TINTINAGO, identificado con C.C. No. 10.510.175 expedida en Sotará – Cauca, el título de abogado. 3.2. Declárese la nulidad del Acta de Grado No. 61 del 14 de diciembre de 2018 y Diploma No. 2458-18 de 14 de diciembre de 2018, actos administrativos con los cuales la Universidad del Cauca materializa parcialmente lo dispuesto en el artículo primero de su Resolución No. R-1068 del 22 de noviembre de 2018 y otorga el título de Abogado al señor ANCIZAR MAJIN TINTINAGO, identificado con C.C. No. 10.510.175 expedida en Sotará – Cauca. 3.3. Como consecuencia de las anteriores declaraciones se ordene la cancelación de la Tarjeta Profesional de Abogado No. 320188, otorgada por el Consejo Superior de la Judicatura al señor ANCIZAR MAJIN TINTINAGO, identificado con C.C. No. 10.510.175 expedida en Sotará -Cauca. […]». (negrillas fuera del texto).

Ahora bien, en relación con las pretensiones en las cuales las entidades demandan sus propios actos, esta Sección, recientemente y mediante providencia de 13 de junio de 20191, señaló lo siguiente: «[…] La jurisprudencia de la Corporación2 ha precisado que la acción de lesividad equivale a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que ejercen los particulares, en tanto permite que la administración cuestione la legalidad del acto administrativo concreto y, tiene, entre otras características, que a través de ella, la administración, comparece al proceso en calidad de demandante y de demandada, buscando obtener la nulidad de un acto administrativo expedido por esta, invocando una o varias de las causales de nulidad previstas en el artículo 84 del CCA. En consecuencia, con fundamento en la naturaleza jurídica de la acción de 1 Consejo de Estado, Sección Primera, 13 de junio de 2019, Consejera Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón, Expediente: 25000-23-27-000-2011-00231-01. Actora: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN 2 Consejo de Estado, Sección Quinta, 5 de abril de 2018, Consejera Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Expediente: 25000-23-24-000-2011-00182-01. Reitera Sentencia de 8 de mayo de 2008. lesividad, es válido afirmar que su prosperidad no depende de la inobservancia del principio de buena fe, pues la declaratoria de nulidad del acto administrativo demandado está supeditada a la prueba de

alguna de las referidas causales de nulidad […]». (destacado por el Despacho). En el mismo sentido, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 11 de abril de 2019, con ponencia del doctor Oswaldo Giraldo López3, precisó: «[…] la actuación del juez cuando la administración demanda sus propios actos se encuentra supeditada a la inexistencia de controles propios de la Administración; lo que puesto en contexto se traduce en la posibilidad de que un acto particular y concreto sea atacado por la entidad que lo expide a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, precisamente porque en tales eventos, si no cuenta con el consentimiento del particular afectado, no puede proceder a su revocación […]». (resalta el Despacho). Sin embargo, este Despacho, pone de relieve que el artículo 137 del CPACA, prevé lo siguiente: «ARTÍCULO 137. NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro. Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos:

1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad

que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero.

2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público.

3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico.

4. Cuando la ley lo consagre expresamente. 3 Consejo de Estado, Sección Primera, 11 de abril de 2019, Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López, Expediente: 11001-03-24-000-2019-00091-00. Actor: Corporación Autónoma Regional del

Cauca – CRC. PARÁGRAFO. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente. […]». (resalta el Despacho). Significa lo anterior que excepcionalmente se puede pedir la nulidad de un acto administrativo que tenga efectos particulares siempre que se enmarque dentro de las causales previstas en esta norma. Sobre este asunto, vale la pena recordar lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en providencia del 8 de marzo de 20054, cuando precisó lo siguiente: «Puede decirse que desde el punto de vista de su contenido los actos acusados tienen carácter particular, por cuanto a través de los mismos, como ya se vio, se adoptan disposiciones en relación con la voluntad del Fundador y los estatutos de la “Fundación San Juan de Dios”, es decir, que tales actos estarían creando, modificando o extinguiendo situaciones jurídicas que atañen directamente a la referida Fundación.

Empero, su juzgamiento es viable a la luz de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., por cuanto, de un lado, no observa la Sala que en caso de prosperar las pretensiones de la demanda pudiera derivarse restablecimiento de derecho alguno para los demandantes o para persona diferente y, de otro lado, los establecimientos involucrados en tales actos, se hallan afectos a la prestación de servicios de salud, con una innegable tradición histórica, cultural y social, lo que imprime mayor trascendencia al tema, frente al cual es evidente la existencia de un interés general en su definición, lo que permite señalar que le asiste interés a la comunidad respecto de la acción aquí planteada, promovida en defensa de la legalidad5. Sobre este punto es oportuno traer a colación lo expresado en las sentencias de la Sección Primera de 26 de octubre de 1995 (Consejero ponente doctor Libardo Rodríguez Rodríguez) y de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 29 de octubre de 1996 (Consejero ponente doctor Daniel Suárez Hernández), prohijadas en la sentencia de 4 de marzo de 2003 (Expediente 1999-05683, Consejero ponente doctor Manuel S. Urueta Ayola)6, en cuanto a que no obstante que se esté en 4 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Exp. No. 1100103-24-000-2001-00145-01(IJ), M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 5 Cabe destacar que mediante Ley 735 de 27 de febrero de 2002, artículo 1°, publicada en el Diario

Oficial núm. 44.726 de 1° de marzo de 2002, se declararon monumentos nacionales al Hospital San Juan de Dios y al Instituto Materno Infantil ubicados en la ciudad de Bogotá en reconocimiento a los señalados servicios al pueblo colombiano durante las distintas etapas de la historia de Colombia. Dicha norma también declaró como patrimonio cultural de la Nación a la Fundación San Juan de Dios y al Instituto Inmunológico Nacional por su valiosa contribución a la protección de la salud del pueblo y a su extraordinario científico. 6 En esta última providencia el Consejo de Estado se pronunció en torno a la Sentencia C-426 de 29 de mayo de 2002 que declaró la exequibilidad condicionada del artículo 84 del C.C.A. en los siguientes términos: “...Declarar EXEQUIBLE el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, tal y como fue subrogado por el artículo 14 del Decreto 2304 de 1989, siempre y cuando se entienda que la acción de nulidad también procede contra los actos de contenido particular y concreto, cuando la pretensión es exclusivamente el control de la legalidad en abstracto del acto, en presencia de actos creadores de situaciones jurídicas individuales, es procedente controvertir su legalidad por vía de la acción de simple nulidad “cuando esa situación conlleve un interés para la comunidad en general de tal naturaleza e importancia que desborde el simple interés de la legalidad en abstracto, por afectar de manera grave y evidente el orden público, social o económico...” o “...cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario...con incidencia trascendental ...e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de

gran número de colombianos...”. […]». (resaltado del texto original). En este contexto, puede decirse que, desde el punto de vista de su contenido, tanto la resolución a través de la cual la institución educativa confiere los títulos académicos, como el acta de grado y el diploma, son actos que tienen efectos de carácter particular, por cuanto a través de los mismos se crea una situación jurídica para quien obtuvo el título de profesional. Ahora bien, tal como se desarrollará a continuación, aunque la regla general es que los actos administrativos de contenido particular deban ser demandados a través del medio de control de nulidad y restableciendo del derecho, lo cierto es que, como acontece en el presente asunto, excepcionalmente, estos pueden ser cuestionados en ejercicio del medio de control de nulidad cuando con ocasión de sus efectos se produzcan consecuencias jurídicas que atenten contra el orden público y social. Sobre el particular es importante destacar que en los actos administrativos demandados otorgó el título profesional de abogado a una persona; profesión que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación, tiene las siguientes connotaciones sociales: «[…] mediante las sentencias de 1º de octubre de 19927 y del 18 de abril de 19978, el Consejo de Estado se encargó de definir y dar alcance al concepto de “ejercicio de la profesión de abogado”, así: “El ejercicio de la profesión de abogado es una actividad que tradicionalmente, se ha: entendido en los términos precisos de la definición contenida en el Diccionario de la Real Academia de la lengua española, o sea `... defender en juicio, por escrito o de palabra, los

derechos e intereses de los litigantes, también en dar dictamen sobre las cuestiones o puntos legales que se le consultan`, es decir, actuar en defensa de causas ajenas ante estrados judiciales, o emitir conceptos jurídicos. Esta concepción tradicionalista por considerarse reducida y estrecha, como bien lo observó la Sala en sentencia del 1 de octubre de 1992 dictada en el expediente No. 0676, ha venido evolucionando bajo la perspectiva jurisprudencial, en la medida que el punto es materia de análisis, pues se encuentra que son muchas las actividades comprendidas en ese ejercicio que deben tenerse en cuenta para la acreditación del requisito constitucional, los términos de la parte motiva de esta Sentencia” 7 Sección Quinta, Ard. 0676, actor: Héctor Rodríguez Cruz. 8 Sección Quinta, Rad. No. 1628, actor: Iván Darío Gómez Lee. quedando relegado el concepto de vieja data que circunscribía al litigio. […]»9. (destaca el Despacho) Lo anterior permite inferir que el ejercicio profesional del derecho es un asunto de interés relevante para la comunidad en general, ya que las actividades desarrolladas por los profesionales del derecho tienen especial trascendencia en la concreción del orden justo y social y, por tanto, resulta posible estudiar la legalidad del acto administrativo acusado a través del procedimiento previsto en el numeral 3° del artículo 137 del CPACA. Así las cosas, y por ajustarse a lo previsto en los artículos 162 a 166 del CPACA, se admite la demanda de nulidad presentada por la Universidad del Cauca en contra del: i) artículo 1° (parcial) de la Resolución Nº. R-1068 del 22 de

noviembre de 2018; ii) Acta de Grado No. 61 del 14 de diciembre de 2018, y iii) Diploma No. 2458-18 de 14 de diciembre de 2018, mediante los cuales la Universidad del Cauca otorgó el título de abogado al señor Ancizar Majin Tintinago. En consecuencia, se dispone: a) NOTIFÍQUESE la presente providencia por estado y electrónicamente a la parte actora en la forma indicada en el artículo 201 del CPACA. b) NOTIFÍQUESE personalmente a la señora Ancizar Majin Tintinago, tercero con interés directo en las resultas del proceso10, en la forma prevista en el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021. c) NOTIFÍQUESE personalmente al Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado, conforme lo dispone el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021. d) COMUNÍQUESE al Director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado la existencia del presente proceso y remítase copia electrónica del presente auto admisorio, en conjunto con la demanda y sus anexos, conforme lo dispone el artículo 199 del CPACA modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021. e) REMÍTASE copia de la demanda y sus anexos, así como del presente auto admisorio, a través de correo electrónico a la entidad demandada, a la tercera interesada y al Ministerio Público. f) De conformidad con el artículo 172 del CPACA, córrase traslado de la

demanda por el término de treinta (30) días, para que la parte demandada, el Ministerio Público, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y los demás intervinientes puedan contestar la demanda, proponer excepciones, solicitar pruebas, llamar en garantía y, si es del caso, presentar demanda de reconvención. El plazo correrá de conformidad con lo previsto en los artículos 199 y 200 del CPACA modificados por los artículos 48 y 49 de la Ley 2080 de 2021. 9 Consejo de Estado, Sala de lo contencioso Administrativo, Providencia del 3 de diciembre de 2015, Exp. 11001-03-28-000-2014-00135-00, Actor: Pablo Bustos Sanchez Demandado: Magistrado del Consejo Nacional Electoral, Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMUDEZ

BERMÚDEZ

10 Folio 17 del PDF de la demanda contenida en el índice No. 2 archivo anexos de la demanda del expediente digital. g) Dentro de dicho término, de conformidad con el parágrafo 1º del artículo 175 del CPACA, exhórtese a la entidad demandada para que allegue los antecedentes administrativos correspondientes a los actos administrativos acusados. h) INFÓRMESE a la comunidad de la existencia del proceso de la referencia, por medio de publicación en la página web del Consejo de Estado, por considerar que este asunto puede ser de especial interés, conforme lo dispuesto el artículo 171 numeral 5º del CPACA. i) TÉNGASE como parte demandante a la Universidad del Cauca, y a la doctora Diana Carolina Tovar Cortés, como su apoderada judicial, conforme al poder

que obra a folio 1 del PDF contenido en el índice 2 del expediente digital. j) TÉNGASE como tercero con interés directo en las resultas del proceso a la señora Ancizar Majin Tintinago.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado P (16) (17)