CE-SECCIÓN PRIMERA-11001-03-24-000-2021-00699-00

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Frente al decreto expedido por el Gobierno Nacional mediante el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID 19 y el mantenimiento del orden público / MEDIO DE

CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Eventos de

procedencia / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Presupuestos procesales / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – No procede porque el acto demandado no fue expedido en desarrollo de una expresa atribución constitucional / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – No procede porque se hace necesaria la confrontación del acto acusado con normas de rango legal / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – No procede porque el acto acusado no es un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – No procede porque no se trata de un reglamento constitucional autónomo / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Es el que procede / ADECUACIÓN DEL MEDIO DE CONTROL – De nulidad por inconstitucionalidad a nulidad / ADMISIÓN DE LA DEMANDA Como se observa, la nulidad por inconstitucionalidad procede contra los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional y, que, como proposición jurídica para obtener la declaratoria de su nulidad se invoque la infracción directa a la Constitución. […] una vez efectuada la revisión del contenido del acto acusado

en este proceso, es claro que no se cumplen los requisitos para que proceda el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, dado que: (i) no se evidencia que exista una atribución expresa constitucional para reglamentar la materia de que trata este Decreto. […] (ii) el juicio de legalidad no se puede realizar solamente confrontando el decreto acusado con disposiciones constitucionales, debido a que si bien es cierto la parte actora señala como normas violadas artículos 1º, 13, 16, 18, 24, 25, 37 y 152 de la Constitución Política, así como los artículos 5º y 6º de la Declaración Universal Sobre Bioética y Derechos Humanos de 2005, también lo es que se hace necesario el estudio de disposiciones de rango legal. […] Así las cosas, se hace necesaria la confrontación del acto acusado con normas de rango legal como las ya mencionadas en el numeral i) y, adicionalmente, se requiere el análisis de los decretos de emergencia sanitaria expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la pandemia por el coronavirus covid-19, así como la Ley 1751 de 2012, referida por el demandante dentro del libelo de demanda. (iii) el acto demandado no es un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias y tampoco es un decreto legislativo que amerite su remisión a la Corte Constitucional, y (iv) no nos encontramos ante un reglamento constitucional autónomo o que hubiera sido expedido en ejercicio de atribuciones permanentes o propias derivadas directamente de la Carta Fundamental. Con base en lo anterior, es claro que el juicio de validez a efectuarse en el asunto que nos ocupa no depende

exclusivamente de la confrontación del acto acusado con las normas constitucionales invocadas por el accionante, sino que ha de realizarse integrando en el análisis el contenido de las normas legales y reglamentarias relacionadas con el objeto de la controversia. Siendo ello así, el Despacho, en uso de la facultad otorgada por el artículo 171 del CPACA, considera que el medio de control adecuado para examinar las pretensiones de la demanda de la referencia no es el de nulidad por inconstitucionalidad como lo afirma la parte actora, sino el de nulidad, previsto en el artículo 137 del mismo código, razón por la cual la demanda será adecuada a este último medio de control. Precisado lo anterior, y por ajustarse a lo previsto en los artículos 161 a 166 del CPACA, se admitirá la demanda que se interpreta como de nulidad.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 135 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 171

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-24-000-2021-00699-00

Actor: AMALFI ISABEL ROSALES RAMBAL

Demandado: NACIÓN – PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA – MINISTERIO

DEL INTERIOR – MININTERIOR, MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN

SOCIAL – MINSALUD Y MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO

– MINCOMERCIO Referencia: NULIDAD Tema: Nulidad del Decreto 1408 de 2021. Obligatoriedad de portar el carné de vacunación contra el covid-19 Auto que admite demanda La ciudadana Amalfi Isabel Rosales Rambal, actuado en nombre propio, presentó demanda1 en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad previsto en el artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, en la que elevó las siguientes pretensiones: «[…] Que se declare la nulidad por inconstitucionalidad del Decreto 1408 de 2021 por violación de los artículos 1, 13, 16, 18, 24, 25, 37 y 152 de la Constitución Política […]» Para efectos de resolver sobre la admisibilidad del medio de control de la referencia, el Despacho estima pertinente traer a colación el contenido del artículo 1 Expediente asignado por reparto el 22 de noviembre de 2021. 135 del CPACA, norma que, en lo atinente a la acción de nulidad por inconstitucionalidad, prevé lo siguiente: «[…] Artículo 135. Nulidad por inconstitucionalidad. Los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por infracción directa de la Constitución. También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos

de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional. Parágrafo. El Consejo de Estado no estará limitado para proferir su decisión a los cargos formulados en la demanda. En consecuencia, podrá fundar la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma constitucional. Igualmente podrá pronunciarse en la sentencia sobre las normas que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que declare nulas por inconstitucionales […]». (negrillas fuera del texto) Como se observa, la nulidad por inconstitucionalidad procede contra los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, siendo exigible que, al formularse como proposición jurídica encaminada a la declaratoria de su nulidad, se invoque la infracción directa a la Constitución. En armonía con lo expuesto y en cuanto a los presupuestos procesales para la procedencia del referido medio de control, la Sala Plena de esta corporación, en providencia de 6 de junio de 20182, señaló lo siguiente: «[…] En cuanto a los requisitos para la procedencia de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, la jurisprudencia de la Corporación ha decantado los siguientes: En primer lugar, que la disposición acusada sea un decreto de carácter general, dictado por el Gobierno Nacional o por otra entidad u organismo, en ejercicio de una expresa atribución constitucional. En segundo lugar, que el juicio de validez se realice mediante la confrontación directa con la Constitución Política, no respecto de la ley. Sobre el particular dice la jurisprudencia3 que tampoco procede

el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad cuando las normas constitucionales son objeto de desarrollo legal, porque en estos casos el análisis de la norma demandada “necesariamente 2 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Plena. Providencia del 6 de junio de 2018. Radicación 11001-03-15-000-2008-01255-00(AI), demandante: Camilo Alfredo D’costa Rodríguez. C.P. Oswaldo Giraldo López. 3 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Auto del 30 de noviembre de 2016, Radicación 11001-03-27000-2012-00046-00. involucrará el análisis de las disposiciones de rango legal…”, además de la Constitución. En tercer lugar, que la disposición demandada no sea ni un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias ni un decreto legislativo, ya que estos, conforme a los numerales 5 y 7 del artículo 241 constitucional, son de competencia de la Corte Constitucional. En cuarto lugar, se ha establecido que el acto acusado debe tratarse de un reglamento constitucional autónomo, es decir, aquel que se expide en ejercicio de atribuciones permanentes o propias que le permiten aplicar o desarrollar de manera directa la Constitución, o sea, sin subordinación a una ley específica […]». (negrillas fuera de texto) Con fundamento en lo expuesto, y una vez efectuada la revisión del contenido del acto acusado en este proceso, es claro que no se cumplen los requisitos para que proceda el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, dado que: (i) no se evidencia que exista una atribución expresa constitucional para

reglamentar la materia de que trata este Decreto. En efecto, se advierte que, aunque la norma acusada responde a la naturaleza de acto administrativo de carácter general suscrito por el Ministro del Interior de la República de Colombia, Delegatario de Funciones Presidenciales, por el Ministro del Interior, por la Viceministra de Protección Social encargada de las funciones del Despacho del Ministro de Salud y Protección Social, y por el Viceministro de Turismo encargado de las funciones del Despacho de la Ministra de Comercio, Industria y Turismo, lo cierto es que dicha manifestación de voluntad de la administración no fue expedida en desarrollo de una expresa atribución constitucional, sino como consecuencia de lo previsto en las Leyes: 136 de 19944 (artículo 91) modificada por la Ley 1551 de 20125; 1801 de 20166 (artículos 5, 6, 198, 199, 201 y 205), y 1751 de 20157 (artículo 5 y 10). (ii) el juicio de legalidad no se puede realizar solamente confrontando el decreto acusado con disposiciones constitucionales, debido a que si bien es cierto la parte actora señala como normas violadas artículos 1º, 13, 16, 18, 24, 25, 37 y 152 de la Constitución Política, así como los artículos 5º y 6º de la Declaración Universal Sobre Bioética y Derechos Humanos de 2005, también lo es que se hace necesario el estudio de disposiciones de rango legal. Nótese, en dicho sentido, que el demandante, en el acápite relacionado con el

concepto de violación, señaló normas de rango legal que presuntamente fueron desconocidas con la expedición del acto acusado, según se desprende del acápite 4 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 5 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 6 “Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana”. 7 “Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones”. de la demanda que se transcribe a continuación: «[…] el Decreto 1408 de 2021 está viciado de nulidad por inconstitucionalidad al vulnerar directamente el artículo 49 de la Constitución Política y el literal d) del artículo 10 de la Ley Estatutaria 1751 de 2015 al adoptar medidas que obligan a todas las personas que no pueden vacunarse contra el COVID 19 o libremente han decidido no hacerlo, puesto que está imponiéndoles actuar en contra de su voluntad a dicha vacuna, vulnerando también las disposiciones normativas sobre consentimiento informado […]». Así las cosas, se hace necesaria la confrontación del acto acusado con normas de rango legal como las ya mencionadas en el numeral i) y, adicionalmente, se requiere el análisis de los decretos de emergencia sanitaria expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la pandemia por el coronavirus covid-19, así como la Ley 1751 de 2012, referida por el demandante dentro del libelo de demanda. (iii) el acto demandado no es un decreto ley expedido en ejercicio de facultades

extraordinarias y tampoco es un decreto legislativo que amerite su remisión a la Corte Constitucional, y (iv) no nos encontramos ante un reglamento constitucional autónomo o que hubiera sido expedido en ejercicio de atribuciones permanentes o propias derivadas directamente de la Carta Fundamental. Con base en lo anterior, es claro que el juicio de validez a efectuarse en el asunto que nos ocupa no depende exclusivamente de la confrontación del acto acusado con las normas constitucionales invocadas por el accionante, sino que ha de realizarse integrando en el análisis el contenido de las normas legales y reglamentarias relacionadas con el objeto de la controversia. Siendo ello así, el Despacho, en uso de la facultad otorgada por el artículo 171 del CPACA8, considera que el medio de control adecuado para examinar las pretensiones de la demanda de la referencia no es el de nulidad por inconstitucionalidad como lo afirma la parte actora, sino el de nulidad, previsto en el artículo 137 del mismo código, razón por la cual la demanda será adecuada a este último medio de control. Precisado lo anterior, y por ajustarse a lo previsto en los artículos 161 a 166 del CPACA, se admitirá la demanda que se interpreta como de nulidad y que fuera presentada, en nombre propio, por la ciudadana Amalfi Isabel Rosales Rambal, en contra del Decreto 1408 de 3 de noviembre de 2021 “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID - 19, y el mantenimiento del orden público”, suscrito por el Ministro del Interior de la República de Colombia, Delegatario de Funciones

Presidenciales, por el Ministro del Interior, por la Viceministra de Protección Social encargada de las funciones del Despacho del Ministro de Salud y Protección 8 Artículo 171. Admisión de la demanda. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada (…), Social, y por el Viceministro de Turismo encargado de las funciones del Despacho de la Ministra de Comercio, Industria y Turismo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E: PRIMERO: ADECUAR la demanda de nulidad por inconstitucionalidad de la referencia al medio de control de nulidad, conforme a las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: Por Secretaría, EFECTUAR las correspondientes anotaciones en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial – SAMAI, en relación con el cambio del medio de control del proceso.

TERCERO: ADMITIR la demanda de nulidad presentada, en nombre propio, por la ciudadana Amalfi Isabel Rosales Rambal, en contra del Decreto 1408 de 3 de noviembre de 2021, expedido por el Presidente de la República, por el Ministro del Interior, por el Ministro de Salud y Protección Social, y por el Ministro de

Comercio, Industria y Turismo. En consecuencia, se dispone: a) NOTIFÍQUESE la presente providencia por estado y electrónicamente a la parte actora en la forma indicada en el artículo 201 del CPACA.

b) NOTIFÍQUESE personalmente al Presidente de la República o a quien este haya delegado la facultad de notificarse de las decisiones judiciales, en la forma prevista en el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021. c) NOTIFÍQUESE personalmente al Ministro del Interior en la forma prevista en el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021. d) NOTIFÍQUESE personalmente al Ministro de Salud y Protección Social en la forma prevista en el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021. e) NOTIFÍQUESE personalmente al Ministro de Comercio, Industria y Turismo en la forma prevista en el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021. f) NOTIFÍQUESE personalmente al Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado, conforme lo dispone el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021. g) NOTIFÍQUESE personalmente al Director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, conforme lo dispone el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021. h) PÓNGASE en la Secretaría a disposición de las entidades demandadas, del Ministerio Público y de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, copia de la demanda y sus anexos. i) REMÍTASE copia del presente auto admisorio de la demanda, a través de correo electrónico a las entidades demandadas, al Ministerio Público y a la

Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. j) De conformidad con el artículo 172 del CPACA, córrase traslado de la demanda por el término de treinta (30) días para que la parte demandada, el Ministerio Público, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y los demás intervinientes puedan contestar la demanda, proponer excepciones, solicitar pruebas, llamar en garantía y, si es del caso, presentar demanda de reconvención. El plazo correrá de conformidad con lo previsto en los artículos 199 y 200 del CPACA modificados por los artículos 48 y 49 de la Ley 2080 de 2021. k) Dentro de dicho término, de conformidad con el parágrafo 1º del artículo 175 del CPACA, exhórtese a las entidades demandadas para que alleguen los antecedentes administrativos correspondientes al acto administrativo acusado. l) INFÓRMESE a la comunidad de la existencia del proceso de la referencia, por medio de publicación en la página web del Consejo de Estado, por considerar que este asunto puede ser de especial interés, conforme lo dispuesto el artículo 171 numeral 5º del CPACA. m) TENER como parte demandante a la ciudadana Amalfi Isabel Rosales Rambal. n) TENER como parte demandada al Presidente de la República, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Salud y Protección Social y al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Consejero de Estado P (10)