CE-SECCIÓN PRIMERA-11001-03-24-000-2021-00812-00

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Frente a los artículos 634 y 635 del decreto expedido por el Gobierno Nacional mediante el cual se dictan disposiciones relativas al Régimen de Aduanas en desarrollo de la Ley 1609 de 2013 / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Eventos de procedencia / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Presupuestos procesales / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – No procede porque el acto demandado no fue expedido en desarrollo de una expresa atribución constitucional / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – No procede porque se hace necesaria la confrontación del acto acusado con normas de rango legal / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – No procede porque el acto acusado no es un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – No procede porque no se trata de un reglamento constitucional autónomo / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Es el que procede / ADECUACIÓN DEL MEDIO DE CONTROL – De nulidad por inconstitucionalidad a nulidad / ADMISIÓN DE LA DEMANDA Como se observa, la nulidad por inconstitucionalidad procede contra los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, siendo exigible que, al formularse como proposición jurídica encaminada a la declaratoria de su nulidad, se invoque la infracción directa a la Constitución. [U]na vez efectuada la revisión

del contenido del acto acusado en este proceso, es claro que no se cumplen los requisitos para que proceda el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, dado que: (i) No se evidencia que exista una atribución expresa constitucional para reglamentar la materia de que trata el Decreto 1165 de 2019 […]. (ii) El juicio de legalidad no se puede realizar solamente confrontando el decreto acusado con disposiciones constitucionales, debido a que si bien es cierto la parte actora señala como normas violadas artículos 13, 29 y 95.9 de la Constitución Política, también lo es que se hace necesario el estudio de disposiciones de rango legal. […] Así las cosas, se hace necesaria la confrontación del acto acusado con normas de rango legal como las ya mencionadas en el numeral i) de la presente decisión. (iii) El acto demandado no es un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias y tampoco es un decreto legislativo que amerite su remisión a la Corte Constitucional, y (iv) No nos encontramos ante un reglamento constitucional autónomo o que hubiera sido expedido en ejercicio de atribuciones permanentes o propias derivadas directamente de la Carta Fundamental. Con base en lo anterior, es claro que el juicio de validez a efectuarse en el asunto que nos ocupa no depende exclusivamente de la confrontación del acto acusado con las normas constitucionales invocadas por el accionante, sino que ha de realizarse integrando en el análisis el contenido de las normas legales y reglamentarias relacionadas con el objeto de la controversia. Siendo ello así, el Despacho, en uso de la

facultad otorgada por el artículo 171 del CPACA, considera que el medio de control adecuado para examinar las pretensiones de la demanda de la referencia no es el de nulidad por inconstitucionalidad como lo afirma la parte actora, sino el de nulidad, previsto en el artículo 137 del mismo código, razón por la cual la demanda será adecuada a este último medio de control. Precisado lo anterior, y por ajustarse a lo previsto en los artículos 161 a 166 del CPACA, se admitirá la demanda que se interpreta como de nulidad.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 135 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 17

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., tres (3) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-24-000-2021-00812-00

Actor: ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE OPERADORES E INTERMEDIARIOS

DE TRÁFICO POSTAL Y ENVÍOS URGENTES – ASOCOINTRA

Demandado: NACIÓN – PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA – MINISTERIO DE

HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO – MINHACIENDA Y MINISTERIO DE

COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO – MINCOMERCIO Referencia: NULIDAD Tema: NULIDAD DEL DECRETO 1165 DE 2019. RÉGIMEN SANCIONATORIOVALORES DE LAS MULTAS PARA USUARIOS DEL RÉGIMEN DE TRÁFICO

POSTAL Y ENVÍOS URGENTES

AUTO QUE ADMITE DEMANDA La Asociación Colombiana de Operadores e Intermediarios de Tráfico Postal y Envíos Urgentes – ASOCOINTRA, actuado a través de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad previsto en el artículo 135 del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, en la que elevó las siguientes pretensiones: «[…] 1. Primera pretensión Principal: Que se declare la nulidad por inconstitucionalidad del Artículo 634 del Decreto número 1165 de 2.019 por violación a los siguientes artículos Constitucionales: artículo 13 constitucional (Derecho a la igualdad) por estar lejos de perseguir un objetivo constitucionalmente válido, por contravenir los propósitos constitucionales de igualdad material, proporcionalidad de las sanciones y tratamiento injusto, resultando irrazonable a la luz del principio de proporcionalidad que exige la existencia de criterios de graduación de las sanciones aduaneras y por violación al artículo 29 Constitucional (Derecho al debido proceso) y Violación de los principios de equidad y justicia (artículo 95.9 Constitucional superior) y la violación de los principios de gradualidad, proporcionalidad y lesividad aplicables a las sanciones aduaneras. 2 Segunda Pretensión Principal: Que se declare la nulidad por inconstitucionalidad del Artículo 635 del Decreto número 1165 de 2.019 por violación a los siguientes artículos Constitucionales: artículo 13 constitucional (Derecho a la igualdad) por

estar lejos de perseguir un objetivo constitucionalmente válido, por contravenir los propósitos constitucionales de igualdad material, proporcionalidad de las sanciones y tratamiento injusto, resultando irrazonable a la luz del principio de proporcionalidad que exige la existencia de criterios de graduación de las sanciones aduaneras y por violación al artículo 29 Constitucional (Derecho al debido proceso) y Violación de los principios de equidad y justicia (artículo 95.9 Constitucional superior) y la violación de los principios de gradualidad, proporcionalidad y lesividad aplicables a las sanciones aduaneras.

3. Primera pretensión subsidiaria: De no prosperar las anteriores pretensiones principales, que se declare la nulidad por ilegalidad del Artículo 634 del Decreto número 1165 de 2.019 por violar el contenido de las Leyes 1609 de 2.013 Ley Marco de Aduanas y Ley 7 de 1991 Ley Marco de Comercio Exterior y la Ley 1437 de 2.011. Lo anterior, en la medida en que vulnera los principios generales del derecho aduanero sancionador en la proporcionalidad y principios que regulan la potestad reguladora del Gobierno Nacional en materia del régimen aduanero y del comercio exterior con fundamento en la Ley Marco de Aduanas Ley 1609 de 2013 y la Ley Marco de Comercio Exterior Ley 7 de 1991.

4. Segunda pretensión Subsidiaria: De no prosperar las anteriores pretensiones principales, que se declare la nulidad por ilegalidad del Artículo 635 del Decreto número 1165 de 2.019 por violar el contenido de las Leyes 1609 de 2.013 Ley Marco de

Aduanas y Ley 7 de 1991 Ley Marco de Comercio Exterior y la Ley 1437 de 2.011. Lo anterior, en la medida en que vulnera los principios generales del derecho aduanero sancionador en la proporcionalidad y principios que regulan la potestad reguladora del Gobierno Nacional en materia del régimen aduanero y del comercio exterior con fundamento en la Ley Marco de Aduanas Ley 1609 de 2013 y la Ley Marco de Comercio Exterior Ley 7 de 1991.

5. Pretensión de Suspensión Provisional Que se declare la medida de la suspensión provisional de los artículos 634 y 635 del Decreto número 1165 de 2.019, en el marco de la presente demanda de nulidad por inconstitucionalidad por contravenir directamente normas superiores y extralimitación de la potestad reglamentaria reguladora del Gobierno Nacional fijadas por la ley y principios del régimen de aduanas. Solicitamos respetuosamente la suspensión provisional como medida preventiva para evitar sus efectos inconstitucionales, con fundamento en los hechos y las violaciones al ordenamiento jurídico desarrollados en este escrito de la demanda. […]» Para efectos de resolver sobre la admisibilidad del medio de control de la referencia, el Despacho estima pertinente traer a colación el contenido del artículo 135 del CPACA, norma que, en lo atinente a la acción de nulidad por inconstitucionalidad, prevé lo siguiente: «[…] Artículo 135. Nulidad por inconstitucionalidad. Los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los decretos de

carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por infracción directa de la Constitución. También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional. Parágrafo. El Consejo de Estado no estará limitado para proferir su decisión a los cargos formulados en la demanda. En consecuencia, podrá fundar la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma constitucional. Igualmente podrá pronunciarse en la sentencia sobre las normas que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que declare nulas por inconstitucionales […]». (negrillas fuera del texto) Como se observa, la nulidad por inconstitucionalidad procede contra los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, siendo exigible que, al formularse como proposición jurídica encaminada a la declaratoria de su nulidad, se invoque la infracción directa a la Constitución. En armonía con lo expuesto y en cuanto a los presupuestos procesales para la procedencia del referido medio de control, la Sala Plena de esta corporación, en providencia de 6 de junio de 20181, señaló lo siguiente: «[…] En cuanto a los requisitos para la procedencia de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, la jurisprudencia de la Corporación ha decantado los siguientes:

En primer lugar, que la disposición acusada sea un decreto de carácter general, dictado por el Gobierno Nacional o por otra entidad u organismo, en ejercicio de una expresa atribución constitucional. En segundo lugar, que el juicio de validez se realice mediante la confrontación directa con la Constitución Política, no respecto de la ley. Sobre el particular dice la jurisprudencia2 que tampoco procede el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad cuando las 1 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Plena. Providencia del 6 de junio de 2018. Radicación 11001-03-15-000-2008-01255-00(AI), demandante: Camilo Alfredo D’costa Rodríguez. C.P. Oswaldo Giraldo López. 2 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Auto del 30 de noviembre de 2016, Radicación 11001-03-27000-2012-00046-00. normas constitucionales son objeto de desarrollo legal, porque en estos casos el análisis de la norma demandada “necesariamente involucrará el análisis de las disposiciones de rango legal…”, además de la Constitución. En tercer lugar, que la disposición demandada no sea ni un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias ni un decreto legislativo, ya que estos, conforme a los numerales 5 y 7 del artículo 241 constitucional, son de competencia de la Corte Constitucional. En cuarto lugar, se ha establecido que el acto acusado debe tratarse de un reglamento constitucional autónomo, es decir, aquel que se expide en ejercicio de atribuciones permanentes o propias que le

permiten aplicar o desarrollar de manera directa la Constitución, o sea, sin subordinación a una ley específica […]». (negrilla fuera de texto) Con fundamento en lo expuesto, y una vez efectuada la revisión del contenido del acto acusado en este proceso, es claro que no se cumplen los requisitos para que proceda el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, dado que: (i) No se evidencia que exista una atribución expresa constitucional para reglamentar la materia de que trata el Decreto 1165 de 2019, toda vez que, aun cuando en su epígrafe se cite en la facultad constitucional que tiene el Gobierno Nacional en el numeral 25 del artículo 189 superior3, también es cierto que dicho postulado hace alusión a las funciones ordinarias que ejerce el Presidente de la República como suprema autoridad administrativa. En efecto, se advierte que, a pesar de que la norma acusada responde a la naturaleza de acto administrativo de carácter general suscrito por el Presidente de la República, el Ministro de Hacienda y Crédito Pública y el Ministro de Comercio, Industria y Turismo, la realidad es que dicha manifestación de voluntad de la administración fue expedida en desarrollo de la potestad reglamentaria del ejecutivo, cuyo propósito es dar alcance a las disposiciones generales previstas en las Leyes 7ª de 19914 y 1609 de 20135. (ii) El juicio de legalidad no se puede realizar solamente confrontando el decreto acusado con disposiciones constitucionales, debido a que si bien es cierto la parte 3 ARTICULO 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: […] “25. Organizar el Crédito Público;

reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas; regular el comercio exterior; y ejercer la intervención en las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos provenientes del ahorro de terceros de acuerdo con la ley”. 4 “Por la cual se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular el comercio exterior del país, se crea el Ministerio de Comercio Exterior, se determina la composición y funciones del Consejo Superior de Comercio Exterior, se crean el Banco de Comercio Exterior y el Fondo de Modernización Económica, se confieren unas autorizaciones y se dictan otras disposiciones”. Ley Desarrollada parcialmente por el Decreto 2252 de 1993 5 “Por la cual se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno para modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al Régimen de Aduanas”. actora señala como normas violadas artículos 13, 29 y 95.9 de la Constitución Política, también lo es que se hace necesario el estudio de disposiciones de rango legal. Nótese, en dicho sentido, que el demandante, en el acápite relacionado con el concepto de violación, señaló normas de rango legal que presuntamente fueron desconocidas con la expedición del acto acusado, según se desprende del acápite de la demanda que se transcribe a continuación: «[…] La cuantificación fijada en el valor de las multas aparece claramente excesiva y ajena a las consideraciones del valor de la carga

que es transportada dentro de los parámetros y limitaciones fijados en el Artículo 254 del Decreto 1165 de 2019, se verifica que los valores de multas señalados en la reglamentación y la Doctrina de la misma DIAN, reconocidamente se hacen excesivamente desproporcionadas para la determinación de los valores de las sanciones y multas señaladas en cada una de las normas demandadas y por tanto están viciadas de nulidad por ser contrarias a la Constitución y la Ley Marco de Aduanas ley 1609 de 2013 y los demás principios de la regulación aduanera. […] El ejercicio de la potestad reguladora en materia aduanera y la determinación del régimen sancionatorio contenido en las normas demandadas tanto del artículo 634 y del artículo 635 del Decreto 1165 de 2019, se encuentra sometida las normas transcritas de los principios señalados en el artículo 2 de la ley 7 de 1991. Al confrontar el régimen sancionatorio y los valores de las multas impuestos, para los usuarios del régimen de tráfico postal y envíos urgentes se encuentra que tales principios están siendo desconocidos en la regulación. […]». (negrillas fuera del texto). Así las cosas, se hace necesaria la confrontación del acto acusado con normas de rango legal como las ya mencionadas en el numeral i) de la presente decisión. (iii) El acto demandado no es un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias y tampoco es un decreto legislativo que amerite su remisión a la Corte Constitucional, y (iv) No nos encontramos ante un reglamento constitucional autónomo o que hubiera sido expedido en ejercicio de atribuciones permanentes o propias

derivadas directamente de la Carta Fundamental. Con base en lo anterior, es claro que el juicio de validez a efectuarse en el asunto que nos ocupa no depende exclusivamente de la confrontación del acto acusado con las normas constitucionales invocadas por el accionante, sino que ha de realizarse integrando en el análisis el contenido de las normas legales y reglamentarias relacionadas con el objeto de la controversia. Siendo ello así, el Despacho, en uso de la facultad otorgada por el artículo 171 del CPACA6, considera que el medio de control adecuado para examinar las pretensiones de la demanda de la referencia no es el de nulidad por inconstitucionalidad como lo afirma la parte actora, sino el de nulidad, previsto en el artículo 137 del mismo código, razón por la cual la demanda será adecuada a este último medio de control. Precisado lo anterior, y por ajustarse a lo previsto en los artículos 161 a 166 del CPACA, se admitirá la demanda que se interpreta como de nulidad y que fuera presentada, a través de apoderado judicial, por la Asociación Colombiana de Operadores e Intermediarios de Tráfico Postal y Envíos UrgentesASOCOINTRA, en contra de los artículos 634 y 635 del Decreto 1165 de 2019 “por el cual se dictan disposiciones relativas al Régimen de Aduanas en desarrollo de la Ley 1609 de 2013”, expedido por el Presidente de la República, el Ministro de Hacienda y Crédito Público y el Ministro de Comercio, Industria y Turismo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo contencioso

Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E: PRIMERO: ADECUAR la demanda de nulidad por inconstitucionalidad de la referencia al medio de control de nulidad, conforme a las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: Por Secretaría, EFECTUAR las correspondientes anotaciones en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial – SAMAI, en relación con el cambio del medio de control del proceso.

TERCERO: ADMITIR la demanda de nulidad presentada, a través de apoderado judicial, por la Asociación Colombiana de Operadores e Intermediarios de Tráfico Postal y Envíos Urgentes – ASOCOINTRA, contra los artículos 634 y 635 del Decreto 1165 de 2019, expedido por el Presidente de la República, el Ministro de Hacienda y Crédito Pública y por el Ministro de Comercio, Industria y

Turismo. En consecuencia, se dispone: a) NOTIFÍQUESE la presente providencia por estado y electrónicamente a la parte actora en la forma indicada en el artículo 201 del CPACA. b) NOTIFÍQUESE personalmente al Presidente de la República o a quien este haya delegado la facultad de notificarse de las decisiones judiciales, en la 6 Artículo 171. Admisión de la demanda. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada (…), forma prevista en el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021. c) NOTIFÍQUESE personalmente al Ministro de Hacienda y Crédito Público en

la forma prevista en el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021. d) NOTIFÍQUESE personalmente al Ministro de Comercio, Industria y Turismo en la forma prevista en el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021. e) NOTIFÍQUESE personalmente al Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado, conforme lo dispone el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021. f) NOTIFÍQUESE personalmente al Director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, conforme lo dispone el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021. g) PÓNGASE en la Secretaría a disposición de las entidades demandadas, del Ministerio Público y de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, copia de la demanda y sus anexos. h) REMÍTASE copia del presente auto admisorio de la demanda, a través de correo electrónico a las entidades demandadas, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. i) De conformidad con el artículo 172 del CPACA, córrase traslado de la demanda por el término de treinta (30) días para que la parte demandada, el Ministerio Público, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y los demás intervinientes puedan contestar la demanda, proponer excepciones, solicitar pruebas, llamar en garantía y, si es del caso, presentar demanda de reconvención. El plazo correrá de conformidad con lo previsto en los artículos

199 y 200 del CPACA modificados por los artículos 48 y 49 de la Ley 2080 de 2021. j) Dentro de dicho término, de conformidad con el parágrafo 1º del artículo 175 del CPACA, exhórtese a las entidades demandadas para que alleguen los antecedentes administrativos correspondientes al acto administrativo acusado. k) INFÓRMESE a la comunidad de la existencia del proceso de la referencia, por medio de publicación en la página web del Consejo de Estado, por considerar que este asunto puede ser de especial interés, conforme lo dispuesto el artículo 171 numeral 5º del CPACA. l) TENER como parte demandante a la Asociación Colombiana de Operadores e Intermediarios de Tráfico Postal y Envíos Urgentes – ASOCOINTRA y al doctor Andrés Forero Medina, como su apoderado judicial, conforme al poder que obra en el expediente. m) TENER como parte demandada al Presidente de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado P (16) (17)