CE-SECCION PRIMERA-11001-03-25-000-2005-00365-00-2009

CIRCULARES ADMINISTRATIVAS - Constituyen actos administrativos / INSTRUCCIONES ADMINISTRATIVAS - Son actos administrativos / CIRCULARES ADMINISTRATIVAS - Son objeto de control jurisdiccional La Sala, en providencia fechada el 19 de marzo de 2009, dictada dentro del expediente número 11001-03-25-000-2005-00285-00, ya tuvo la oportunidad de referirse a la naturaleza jurídica del acto administrativo parcialmente demandado en este proceso [Circular 0016 de 2005 de la Superintendencia Nacional de Salud], en los términos que se trascriben a continuación: “Las instrucciones o circulares administrativas, son actos jurídicos de la Administración en sentido lato, susceptibles de ser impugnados ante la jurisdicción de lo contenciosoadministrativa, dependiendo básicamente de su contenido. En efecto, esta Corporación ha señalado en reiteradas oportunidades, que las circulares de servicios son susceptibles de ser demandadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuando contengan una decisión emanada de una autoridad pública, capaz de producir efectos jurídicos y de producir efectos vinculantes frente a los administrados, pues si se limitan a reproducir el contenido de otras normas, o las decisiones de otras instancias, o a brindar orientaciones e instrucciones a sus destinatarios, no serán susceptibles de demanda. En ese sentido, mediante providencia del 3 de febrero de 2000, esta Sala manifestó: “El Código Contencioso Administrativo, artículo 84, modificado por el artículo 14 del Decreto 2304 de 1989, prevé la posibilidad de demandar las circulares de servicio,

en cuanto revistan el carácter de acto administrativo, entendido éste como manifestación de voluntad de la Administración, destinada a producir efectos jurídicos, en cuanto crea, suprime o modifica una situación jurídica. Si la circular no tiene la virtud de producir esos efectos jurídicos externos, bien porque permanezca en el interior de los cuadros de la Administración como una orientación para el desarrollo de la actividad administrativa, o bien porque se limite a reproducir la decisión de una autoridad diferente, no se considerará entonces un acto administrativo susceptible de control jurisdiccional, porque en dicha hipótesis no se presenta la posibilidad de que los derechos de los administrados sean vulnerados”. (Cfr. Consejo de Estado. Sección Primera. Radicación 5236 del 3 de febrero de 2000. C.P. Dr. Manuel Santiago Urueta). En el caso sub examine, resulta indudable que la Circular 016 de 2005 constituye un acto administrativo que crea, modifica o extingue una situación jurídica y que, por lo mismo, puede ser objeto de control jurisdiccional, en tanto y en cuanto consagra unos deberes que deben ser acatados por las entidades sometidas a la inspección vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud. Por lo expuesto, resulta claro que la Circular parcialmente impugnada es pasible de demandada ante esta jurisdicción, en razón de su indiscutible carácter de acto administrativo”. Se sigue de lo anterior que la Circular Externa acusada puede ser demandada en acción de nulidad ante esta jurisdicción.

NOTA DE RELATORIA: sobre el carácter de acto administrativo que ostentan las circulares o instrucciones administrativas, sentencias, Consejo de Estado, Sección

Primera, Rad. 5236, del 3 de febrero de 2000, y Rad. 11001 0325 000 2005 00285 00, del 19 de marzo de 2009. CONTADOR GENERAL DE LA NACION - Competencias constitucionales y legales / NORMAS CONTABLES - Le compete señalarlas exclusivamente al Contador General de la Nación / SUPERINTENDENTE NACIONAL DE SALUD - Instrucciones en materia contable. Competencia restringida [E]s indispensable dejar establecido desde ya que según lo establece el artículo 354 de la Carta, el Contador General de la Nación es la autoridad competente para determinar las normas contables que deben regir en el país. Por lo anterior ha de entenderse que las facultades de instrucción que el ordenamiento jurídico le asigna al Superintendente Nacional de Salud, no pueden ser ejercidas en detrimento o con desconocimiento de las funciones que constitucional y legalmente han sido atribuidas al Contador General de la Nación. En virtud de lo expuesto, resulta oportuno acotar que las instrucciones que en materia contable emita el Superintendente Nacional de Salud y que tengan como destinatarios los entes que se encuentran sometidos a su inspección, vigilancia y control, no pueden desconocer los mandatos constitucionales y legales ni apartarse de las disposiciones adoptadas por el Contador General de la Nación en relación con tales materias. Así las cosas, ha de entenderse que las instrucciones que se impartan sobre tales aspectos, deben propender el estricto cumplimiento de las normas contables vigentes, sin entrar a regular aspectos que, como ya se dijo no son de su resorte.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 354

PRINCIPIO DE IGUALDAD - Contenido y alcance Puede decirse, en líneas generales que el principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta, impone a las autoridades públicas el deber de otorgar un mismo tratamiento a aquellos sujetos de derecho que se encuentren en situaciones fácticas que puedan calificarse de idénticas o similares, de tal suerte que se produzca un reparto equitativo de las cargas y las ventajas sociales. Según la doctrina reiterada de nuestra Corte Constitucional y que en múltiples ocasiones ha sido prohijada y compartida por esta Corporación, el principio de igualdad se concreta igualmente en el deber de otorgar un tratamiento paritario en aquellos casos en los cuales las situaciones objeto de comparación, si bien presentan ciertas diferencias entre sí, registran al mismo tiempo algunas similitudes que son de mayor notoriedad, relevancia y trascendencia. Se tiene igualmente establecido en nuestro derecho público interno que el principio de igualdad presupone el otorgamiento de un trato diferenciado en aquellos casos en los cuales los sujetos se encuentren en circunstancias distintas; o cuando a pesar de ser semejantes o parecidas entre sí, presenten algunas diferencias que sean de mayor peso y envergadura. De lo dicho se infiere entonces que el principio de igualdad no impide que la ley establezca tratos diferentes sino que exige ante todo que éstos tengan un fundamento objetivo y razonable.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 13

RECOBROS ANTE EL FOSYGA - Registro contable / REGISTRO CONTABLERecobro al Fosyga / EMPRESAS PROMOTORAS DE SALUD - Naturaleza

pública y privada / EMPRESAS PROMOTORAS DE SALUD - Objeto. Régimen jurídico / EMPRESAS PROMOTORAS DE SALUD PRIVADAS - Registro contable de recobros ante el Fosyga / RECOBROS ANTE EL FOSYGARegistro contable para EPS privadas y públicas debe ser igual / PRINCIPIO DE IGUALDAD - Vulneración en Circular Externa 0016 del 20 de 2005 de la Superintendencia Nacional de Salud En razón de lo anterior, se impone establecer si en este caso las similitudes o las diferencias que se acaban de mencionar, ameritaban o no el trato diferenciado que ahora es objeto de reproche. En esa perspectiva, es necesario entrar a precisar entonces si al ordenarse que los recobros que adelanten las EPS de carácter privado ante el FOSYGA sean registrados en la cuenta denominada “otras cuentas deudoras de control” hasta tanto se produzca su reconocimiento, se está consagrando o no un tratamiento discriminatorio frente a las EPS de naturaleza pública que riña con el aludido mandato constitucional. En el asunto que ocupa la atención de la Sala, que las EPS de carácter privado tienen una naturaleza jurídica distinta de la que corresponde a las EPS pertenecientes al sector público. No obstante lo anterior, es de suyo evidente y salta a la vista que unas y otras comparten el mismo objeto; prestan los mismos servicios; se les aplica en gran medida el mismo régimen jurídico y se encuentran sometidas a la inspección, control y vigilancia de la Superintendencia Nacional de Salud, tal como lo destacan en sus escritos el actor y el agente del Ministerio Público, pues al fin y al cabo y al

margen de su pertenencia al sector público o privado, ambas comparten la delicada responsabilidad de asegurar la prestación de los servicios inherentes al Sistema de Seguridad Social en Salud. No hace falta comprometerse en profundas elucubraciones para advertir, que si bien existen algunas diferencias entre las entidades vigiladas derivadas de su pertenencia al sector público o privado, lo real y cierto es que unas y otras juegan el mismo papel dentro del Sistema de Seguridad Social en Salud, como responsables que son de la prestación de los servicios en este campo tan sensible para la sociedad, siendo precisamente ese el rasgo común más destacado y que torna irrelevante la circunstancia de pertenecer a uno u otro sector. Siguiendo esa línea argumentativa, ha de concluirse entonces que no existe una justificación razonable que sirva de fundamento al trato diferente que es objeto de cuestionamientos en este proceso. Por lo mismo, la Sala considera que la instrucción emitida por el Superintendente Nacional de Salud con destino a las EPS del sector privado, no podía consagrar un tratamiento contable distinto al previsto para las EPS del sector público. Además de lo dicho es del caso destacar que la Superintendecia Nacional de Salud, al defender la legalidad del acto demandado, no aportó ninguna razón que justifique la consagración de un sistema de “contabilidad por causación” aplicable a los recobros que tramiten las EPS de naturaleza pública y de un sistema de “contabilidad de caja” para los recobros que gestionen las EPS de carácter privado, cuando lo cierto es que, como se se (sic) dijo, se trata de unos mismos hechos económicos. RECOBROS / FOSYGA - Registro contable / RECOBRO - Objeto:

restablecimiento equilibrio económico y financiero del contrato Esta Corporación encuentra acertados los planteamientos aportados por el señor Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado, cuando conceptúa que no existe ninguna razón para exigir que los recobros que adelanten las EPS de carácter privado o público por los conceptos ya anotados, deban ser registrados en cuentas distintas, pues ciertamente se trata no solo de trámites que tienen una causa común (la prestación de servicios o el suministro de medicamentos no incluidos en el POS), sino de derechos que son ciertos e indiscutibles. En efecto, las EPS tanto públicas como privadas, tienen el derecho a que el Estado, en su condición de contratante, restablezca el equilibrio contractual cuando se vean intimadas a asumir la prestación de unos servicios o el suministro de unos medicamentos que no aparecen previstos en el POS, pues con ello se está produciendo una alteración de la ecuación financiera del contrato. Sobre el particular no se puede desconocer que el costo de los mismos no es objeto de consideración al momento de determinar el valor de las unidades de pago por capitación -U.P.C.- a cuya percepción tienen derecho de conformidad con las normas que regulan la seguridad social en salud. RECOBROS / FOSYGA - Finalidad / RECOBRO - No tiene carácter contingente / FOSYGA - Objeto / PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD - Se concreta mediante recobro ante el Fosyga Los trámites de recobro constituyen entonces el mecanismo más idóneo para reestablecer el equilibrio económico y financiero de tales contratos, cuando por

virtud de una orden judicial o de la autorización emitida por sus Comités Técnicos Científicos, las EPS se ven constreñidas a realizar suministros o prestar servicios que no aparecen contemplados en el Plan Obligatorio de Salud. En ese orden de ideas, el recobro de los valores causados es un derecho que el ordenamiento jurídico reconoce a su favor y representa al mismo tiempo una obligación a cargo del Estado. Así las cosas, no puede afirmarse que el recobro tenga un carácter contingente, pues tanto la obligación que surge para el Estado como el derecho de las EPS a percibir el pago de los valores respectivos, se encuentran revestidos de certeza. Además de los planteamientos que anteceden no se puede perder de vista que el FOSYGA fue concebido como un instrumento financiero destinado a concretar en la práctica el principio de solidaridad establecido en los artículos 1°, 48, 95 y 365 de la Constitución Política de Colombia y 2°, 6°, 156, 167 y 168 de la Ley 100 de 1993 y demás disposiciones concordantes y complementarias, de tal suerte que la sociedad pueda contribuir por su conducto, a la ampliación de las coberturas del servicio de seguridad social en salud, apuntando al propósito superior de garantizar los derechos fundamentales y la vigencia de un orden social justo. En ese línea de pensamiento, mal puede pretenderse que el peso de la solidaridad social deba ser soportado en exclusiva por las EPS de carácter público o privado, lo cual explica que el ordenamiento jurídico les otorgue el derecho a tramitar ante el FOSYGA el recobro de los servicios prestados o de los medicamentos suministrados por fuera y más allá del Plan Obligatorio de Salud,

por tratarse precisamente de cargas extracontractuales que deben ser repartidas entre todos los coasociados. En ese contexto, resulta comprensible que cuando las EPS se ven obligadas por un mandato judicial a prestar unos servicios o a suministrar unos medicamentos no previstos en el POS, o cuando unos y otros han sido autorizados por sus Comités Técnico Científicos para atender la situación de salud de un afiliado o beneficiario, surja para ellas el derecho cierto e indiscutible de adelantar esos trámites de recobro. (…) Al referirse en concreto al mantenimiento del equilibrio contractual y al suministro de medicamentos o la prestación de servicios por fuera del Plan Obligatorio de Salud, la Corte agrega: “como se trata de una relación contractual, la E.P.S. sólo tiene obligación de lo especificado, (…) luego, si se va más allá de lo reglado, es justo que el medicamento dado para salvar la vida sea sufragado, mediante repetición (…) [p]ero de donde saldrá el dinero? Ya se dijo que hay un Fondo de Solidaridad y garantía, inspirado previamente en el principio constitucional de la SOLIDARIDAD, luego a él habrá que acudir. Pero como ese Fondo tiene varias subcuentas, lo más prudente es que sea la subcuenta de “promoción de la salud”. Además, la repetición se debe tramitar con base en el principio de CELERIDAD, ya que la información debe estar computarizada, luego, si hay cruce de cuentas, éste no constituye razón para la demora, sino que, por el contrario, la acreencia debe cancelarse lo más rápido.” Así las cosas, cuando se le impone a las EPS asumir

unas responsabilidades que exceden los límites contractuales y legales, se altera necesariamente el equilibrio financiero de estas entidades y por tanto del propio sistema. Esta razón fue la que motivó que la jurisprudencia constitucional hubiera definido como regla, que cada vez que se ordene a una EPS una prestación de un servicio médico que se encuentre excluido del POS, el juez de tutela debe garantizar el derecho a recobro ante el Fondo de Solidaridad y Garantía del Ministerio de la Protección Social.” FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 1 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 48 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 95 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 365 / LEY 100 DE 1993 – ARTICULO 2 / LEY 100 DE 1993 – ARTICULO 6 / LEY 100 DE 1993 – ARTICULO 156 / LEY 100 DE 1993 – ARTICULO 167 / LEY 100 DE 1993 –

ARTICULO 168

NOTA DE RELATORIA: Sobre el mantenimiento del equilibrio contractual en el sistema de seguridad social en salud, sentencia, Corte Constitucional, SU 480 de

1997, MP. Alejandro Martínez Caballero. CONTADOR GENERAL DE LA NACION - Facultades constitucionales / CONTABILIDAD PUBLICA - Políticas, principios y normas deben ser señaladas por el Contador General de la Nación / CONTABILIDAD PUBLICARégimen jurídico. Objeto / NORMAS CONTABLES - Uniformidad, armonización y homogenización / CIRCULAR EXTERNA - Nulidad por violación de normas contables

Aparte de lo expuesto tampoco se puede soslayar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 354 de la Constitución Política de 1991 y en la ley 298 de 1996, el Contador General de la Nación se encuentra facultado para “uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública”, elaborar el balance general y “determinar las normas contables” que deben regir en Colombia. En consonancia con el mandato constitucional anteriormente aludido, le corresponde a esa Contaduría General de la Nación determinar las políticas, principios y normas de contabilidad que deben regir para el sector público, lo cual comprende, entre otras cosas, la función de dictar normas técnicas encaminadas a unificar, centralizar y consolidar la contabilidad pública en el país. Como bien se puede observar, la uniformidad, la armonización y la homogenización de la contabilidad pública, constituyen algunos de los objetivos centrales hacia los cuales debe apuntar el régimen jurídico contable. Es de esperar entonces, al amparo de tales postulados, que el reconocimiento y registro contable de los hechos financieros, económicos y sociales que comparten las mismas características, sean objeto de una misma regulación y del mismo tratamiento. A pesar de ello, la Sala observa que el acto administrativo demandado, al disponer el registro contable de unos mismos hechos en cuentas distintas, en vez de contribuir a la uniformidad, a la armonización y homogenización de la contabilidad pública, está provocando un efecto totalmente contrario, que riñe no solamente con el principio de igualdad sino que contradice también esos postulados de orden constitucional y legal que se acaban de enunciar. Amén de lo anterior, resulta incuestionable que las instrucciones contenidas en el numeral 5° del Capítulo III de la Circular Externa N°

0016 del 20 de abril de 2005, se apartan de lo dispuesto en la Resolución 1804 del 24 de diciembre de 2004, “Por la cual se emite el Plan Único de Cuentas para las Entidades Promotoras de Salud y Entidades Prepago Privadas”, pues mientras en ellas se dispone que los recobros tantas veces aludidos en esta providencia, deben registrarse en la Clase 1 ACTIVO – Grupo 13 Deudores - Cuenta 1305 Deudores del Sistema - 13051514 Cuentas por cobrar Fosyga – 1305151404 Recobro por cumplimiento sentencias judiciales – 1305151405 Recobros NO POS - Comité Técnico Científico, la instrucción demandada, siendo un acto administrativo de inferior categoría, modifica lo dispuesto en la mencionada Resolución, al obligar a las EPS a que registren tales recobros en una cuenta distinta. El carácter de “instructivo” que es propio de la Circular Externa 016 de 2005, no podía dar lugar a la modificación de las disposiciones cuya estricta aplicación pretendía facilitar.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 354 / LEY 298 DE

1996

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D.C., tres (3) de septiembre de dos mil nueve (2009) Radicación número: 11001-03-25-000-2005-00365-00

Actor: LEONARDO LEON GONZALEZ

Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD

Referencia: ACCION DE NULIDAD Procede la Sala a decidir en única instancia, la demanda de nulidad interpuesta contra una Circular expedida por la Superintendencia Nacional de Salud.

I.- LA DEMANDA El ciudadano LEONARDO LEÓN GONZÁLEZ, identificado con la cédula de ciudadanía número 79856.050 de Bogotá, obrando en su propio nombre, en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del C. C. A., presentó demanda de nulidad contra el numeral 5° del Capítulo III de la Circular Externa N° 0016 del 20 de abril de 2005, expedida por la Superintendencia Nacional de Salud, la cual fue publicada en el Diario Oficial N° 45891 de abril 26 de 2005, para que la Sala acceda, en proceso de única instancia, a la siguiente

1. Pretensión: Que se declare la nulidad del numeral 5° del Capítulo III de la Circular Externa N° 0016 del 20 de abril de 2005, expedida por la Superintendencia Nacional de Salud, dirigida a los Representantes legales, juntas directivas, revisores fiscales y contadores de entidades promotoras de salud que administran el régimen contributivo y/o subsidiado, empresas de medicina prepagada y servicios de ambulancia prepagados, en virtud del cual se dispuso que los recobros por concepto del suministro de medicamentos o la prestación de servicios no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud –POS, que hayan sido ordenados por sentencia judicial o autorizados por los Comités Técnico Científicos de las EPS, sean ser registrados en la cuenta “otras cuentas deudoras de control”, hasta tanto se

produzca el reconocimiento de la obligación por parte de la entidad fiduciaria encargada de administrar los recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud o por parte de la entidad territorial ante la cual se presente el recobro respectivo. La norma demandada ordena además que, una vez se produzca su reconocimiento, se proceda a la reclasificación de los mencionados recobros en cuentas de balance y más concretamente en la subcuenta de deudores del Sistema, con contrapartida en ingresos operacionales, cuenta: “administración del régimen de seguridad social en salud”, subcuenta: “otros ingresos operacionales”.

2. Hechos en que se funda la demanda La demanda presentada en este proceso se fundamenta en el hecho de haberse adoptado la decisión censurada, incurriendo en la violación de normas superiores. 3.- Normas violadas y concepto de la violación Se señalan como tales el artículo 13 de la Constitución Política de Colombia; los artículos 12, 18, 47, 48 y 110 del Decreto 2649 de 1993; y el artículo 2° de la Resolución 1804 de 2004, proferida por la Superintendencia Nacional de Salud, por la cual se emite el Plan Único de Cuentas para las Entidades Promotoras de

Salud y Entidades Prepago Privadas. Al explicar el concepto de la violación de las normas precitadas, el actor expresa que con la expedición del acto administrativo parcialmente acusado, la Superintendencia Nacional de Salud incurrió en una violación al principio constitucional de igualdad, pues establece un tratamiento discriminatorio en contra de las EPS privadas en cuanto se refiere a la forma como tales entidades deben

registrar contablemente las obligaciones a cargo del FOSYGA por concepto de los recobros por el suministro de medicamentos o la prestación de servicios no incluidos en el POS. Justifica la censura anterior, expresando que las EPS de naturaleza pública o privada desarrollan exactamente el mismo objeto social; deben cumplir los mismos requisitos para adquirir y mantener su autorización de funcionamiento; y el origen de la obligación a cargo del Fosyga y a favor de tales entidades, es el mismo. A partir de tales comentarios y dando aplicación al test de igualdad acogido por nuestra jurisprudencia constitucional, considera el actor que la norma acusada otorga un trato distinto a personas que se encuentran colocadas en la misma situación de hecho, pues mientras las EPS privadas son obligadas a registrar los recobros en la cuenta denominada “otras cuentas deudoras de control”, la Circular Externa N° 016 de 2005, remite a las EPS de carácter público a las normas contenidas en la Circular Externa N° 015 del mismo año, mediante la cual se adoptó el Plan General de Contabilidad para tales entidades, en donde se contempla que los recobros que gestionen por ese mismo concepto se registren en el activo, en la cuenta “1411 – Administración del Sistema de Seguridad Social en Salud”, subcuenta “141115 cuentas por cobrar FOSYGA” sin condicionar dicha operación al reconocimiento del administrador fiduciario del mencionado Fondo o de la entidad ante la cual se presente el recobro. Las impugnaciones relativas a la violación del principio de igualdad, son analizadas también en la demanda con respecto a la aplicación del artículo 48 del

Decreto 2643 de 1993, pues mientras en esa norma se reglamenta la aplicación de una “contabilidad por causación” en el caso de las EPS públicas, la norma demandada establece una “contabilidad de caja” para las EPS de carácter privado. Establecido en esos términos el trato diferente contra el cual se dirige el reparo, se expresa en la demanda que el mismo no persigue ninguna finalidad constitucionalmente admisible que le sirva de justificación, pues siendo los recobros unos derechos ciertos, claros e indiscutibles, no hay razón para considerar que los recobros gestionados por las EPS de carácter privado no tengan esa misma condición. Por lo mismo nada justifica que en su caso el registro deba hacerse en cuentas de orden y no en cuentas por cobrar como si se tratare de derechos contingentes e inciertos, lo cual afecta por demás el patrimonio de tales entidades, pues al hacerse el registro contable de los recobros en la cuenta prevista en la Circular Externa, esa operación se ve reflejada de manera negativa en el estado de pérdidas y ganancias, con las consecuencias adversas previstas en el ordenamiento jurídico, como la contemplada en los artículos 370 y 457 del Código de Comercio, en cuya virtud la pérdida de capital en las sociedades de responsabilidad limitada o la reducción del patrimonio en las sociedades anónimas, constituyen causales de disolución. Se suma a lo anterior la circunstancia de que la mayoría de las EPS de carácter público sean empresas industriales y comerciales del Estado, organizadas bajo la forma de sociedades por acciones, siendo por lo mismo destinatarias de lo dispuesto en el artículo 457 anteriormente citado.

Con arreglo a las consideraciones expuestas, el actor concluye diciendo que la medida impugnada carece de razonabilidad y proporción, siendo por ello contraria al artículo 13 de la Carta. En ese mismo orden de ideas, considera el demandante que la Circular parcialmente demandada contradice la norma contable establecida en el artículo 110 del Decreto 2649 de 1993, en donde se dispone que el registro en las cuentas de orden está reservado para derechos de carácter contingente, siendo precisamente esa una connotación que no es propia de los recobros que adelantan las EPS ante el FOSYGA, por los conceptos ya mencionados, pues como ya se mencionó, los mismos están revestidos de certeza. Con respecto a la violación del artículo 2° de la Resolución 1804 de 2004, “Por la cual se emite el Plan Único de Cuentas para las Entidades Promotoras de Salud y Entidades Prepago Privadas”, expresa el autor que el Superintendente Nacional de Salud al emitir las instrucciones y requerimientos contenidos en la Circular Externa 016 de 2005, desconoció de manera flagrante que la mencionada Resolución, que es superior dentro de la jerarquía normativa, en ningún momento condiciona el carácter cierto de los recobros, al reconocimiento que ellos haga el Administrador Fiduciario o la entidad ante la cual se adelanten tales trámites. Considera también el demandante que al disponerse el registro de los recobros en cuentas de orden, se está desconociendo la naturaleza que es propia de tales operaciones y con ello lo dispuesto en el artículo 18 del Decreto 2649 de 1993, pues su registro en tales cuentas solamente puede efectuarse a partir de la glosa

que presente el FOSYGA y no antes como lo instruye la Superintendencia en la Circular demandada de manera equivocada. Por último, señala el actor que el hecho económico debe reconocerse en estos casos desde cuando se presta el servicio o se suministra el medicamento y no desde cuando se haga su reconocimiento, pues es precisamente a partir de la prestación o suministro cuando la EPS se ve precisada a asumir un sacrificio económico que debe ser registrado como costo y que habrá de convertirse en ingreso cuando aquel sea compensado. A partir de dicha explicación, expresa el demandante que la norma demandada es contraria a lo normado en los artículos 12, 47 y 48 del Decreto 2649 de 1993, en donde se regula lo relativo al reconocimiento contable de los hechos económicos a partir de su realización. II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La apoderada de la Superintendencia Nacional de Salud, acudió al proceso para defender la legalidad del fragmento acusado, señalando que la Circular Externa 016 de 2005 fue dictada de acuerdo con las facultades conferidas al Superintendente Nacional de Salud por el Decreto 1259 de 1994, en el sentido de "Instruir a las entidades vigiladas sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones que regulan su actividad en cuanto a sujetos vigilados, fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de las normas que le compete aplicar y señalar los procedimientos para su cabal aplicación", así como también en la Resolución 1320 de 1996, buscando con ello garantizar la transparencia y la mayor eficiencia en la gestión de los recursos del sistema de seguridad social en salud.

Al oponerse a las pretensiones de las demanda, pone de manifiesto que las instrucciones impartidas en el acto demandado, relativas al registro contable de los recobros que adelanten las Empresas Promotoras de Salud de carácter público y privado, no hacen nada distinto a precisar lo dispuesto en los Planes Generales de Contabilidad establecidos por el ordenamiento jurídico para tales entidades. Por esa razón, considera el libelista que el aparte acusado se ajusta a las normas que rigen la materia, en especial a lo que se consagra en las leyes 222 de 1995 y 605 de 2000, el decreto 2649 de 1993 y las Resoluciones 400 de 2000 y 1804 de 2004, proferidas ambas por la Contaduría General de la Nación, y en el Estatuto Tributario. Según el apoderado de la Superintendencia, el actor incurre en una errónea interpretación de las normas que invoca, que se origina en el hecho de que el Plan de Cuentas aplicable a las EPS del sector privado haya sido definido por la Resolución 1804 de 2004 y que el Plan de Cuentas aplicable a las EPS del sector público se encuentre