CE-SECCIÓN PRIMERA-11001-03-27-000-2009-00004-00

ABANDONO Y APREHENSIONES DE MERCANCÍAS – Circular de la

DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES DIAN / CIRCULARES DE LA DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES DIAN – Clases: internas y externas / CIRCULAR EXTERNA DE LA DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES DIAN – Naturaleza de acto de carácter general / COMPETENCIA PARA EMITIR LAS CIRCULARES EXTERNAS DE LA DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES DIAN – Es del Director General / FALTA DE COMPETENCIA DEL DIRECTOR DE ADUANAS DE LA DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES DIAN - Para emitir circulares externas de carácter general y normativo / FALTA DE COMPETENCIA DEL DIRECTOR DE ADUANAS DE LA DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES DIAN – Para reglamentar el procedimiento que debían cumplir los depósitos habilitados para informar sobre la mercancía que quedaba en abandono / FALTA DE COMPETENCIA

COMO CAUSAL DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA

COMO ELEMENTO DE VÁLIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATO - Concepto / NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO POR FALTA DE COMPETENCIA – De la circular externa 192 de 2000 La Sala, atendiendo lo anterior y en relación con la competencia del Director de Aduanas de la parte demandada para expedir resoluciones externas de carácter general y normativo al interior de la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas

Nacionales, insiste en que mediante el Decreto núm. 1071 de 1999, el Gobierno Nacional fijó, entre otras, las funciones de cada una de las direcciones que integran la entidad citada supra. La Sala advierte que el Gobierno Nacional, en el artículo 23 ibídem, enumeró cada una de las funciones a desempeñar por el funcionario designado como Director de Aduanas; funciones que, de conformidad con el inciso primero de la norma, debe desempeñar “[…] de acuerdo con las políticas e instrucciones señaladas por el Director General […]”. Esta Sala observa que dentro de las facultades del Director de Aduanas, que se reitera, debe ejercer con sujeción a las instrucciones que le fije el Director General de la parte demandada, se encuentran las siguientes: i) “[…] expedir los actos administrativos e instrucciones técnicas para el cumplimiento y facilitación del servicio aduanero; […]”; y ii) “[…] Impartir instrucciones de carácter general sobre aspectos técnicos de las normas aduaneras y de control de cambios, en lo de su competencia […]”. La facultad del Director General de la parte demandada, para establecer políticas e instrucciones a seguir por los demás funcionarios de la entidad, se encuentra en el literal cc) del artículo 19 del Decreto núm. 1071 de 1999, […] De conformidad con lo anterior, la Sala inste que al Director de Aduanas no se le dio la facultad de expedir actos administrativos de carácter general, como lo es el acto acusado, por medio del cual impartió instrucciones relacionadas con la actividad de almacenamiento de mercancías en los depósito habilitados para tal efecto. La

Sala, atendiendo lo expuesto supra, concluye que, aunque la parte demandada afirmó que desde antes del 2000, año en que la Directora General de la DIAN expidió la Resolución núm. 080 de 2000, por medio de la cual reglamentó todo lo relacionado con la expedición y publicación de actos administrativos de carácter general, al Director de Aduanas ya se le había conferido la competencia para expedir actos como el acusado por medio del Decreto núm. 1071 de 1999, tal afirmación no es acorde con la realidad toda vez que, como quedó transcrito en precedencia, el decreto indicado le confiere al Director General de la parte demandada y de manera exclusiva, la posibilidad de impartir instrucciones de carácter general. La Sala observa que, además, el Director General de la parte demandada, en ejercicio de sus facultades legales de instrucción y ante la eventual confusión que causaba la redacción del Decreto núm. 1071 de 1071 de 1999, consideró pertinente expedir un acto administrativo con el fin de determinar qué funcionarios, al interior de la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, podían emitir las diferentes clases de actos administrativos; para ese fin, se reitera que emitió la Resolución núm. 080 de 5 de enero de 2000, por medio de la cual dispuso que las circulares externas de carácter general y normativo eran de su exclusiva competencia; mientras que las de carácter interno, las podían expedir, entre otros funcionarios, el Director de Aduanas. Para esta Sala, lo expuesto permite predicar que el Director General de la parte demandada acató la

prohibición prevista en el artículo 11 de la Ley 489 de 1998, según la cual, salvo lo que se disponga de manera especial en la ley, no se pueden transferir mediante delegación, entre otras, la función de expedir reglamentos de carácter general. Véase como, atendiendo el tenor del acto administrativo citado supra, cuya legalidad no se ha controvertido ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y que, por tanto goza de presunción de legalidad, el Director de Aduanas de la parte demandada carecía de competencia para emitir circulares externas de carácter general y normativo como la que se cuestiona en el presente asunto; es así porque de la lectura de la Circular Externa núm. 192 de 31 de julio de 2000, es evidente que el Director de Aduanas le impuso a los depósitos habilitados la obligación de informar a las divisiones de servicio de comercio exterior: por escrito, por correo o fax, al día hábil siguiente, qué mercancía quedaba en abandono legal; es decir, positivizó unas reglas de procedimiento para que los depósitos habilitados informaran a la parte demandante sobre la mercancía abandonada, con lo cual excedió el ejercicio de sus funciones haciendo que el acto acusado pueda ser sujeto de control judicial.

COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS PARA EXPEDIR

ACTOS ADMINISTRATIVOS – Marco normativo FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 122 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 5 / LEY 489 DE 1998 –

ARTÍCULO 9 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 10 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 11 / DECRETO 1071 DE 1999 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 1071 DE 1999 – ARTÍCULO 2 / DECRETO 1071 DE 1999 – ARTÍCULO 19 / DECRETO 1071 DE 1999 – ARTÍCULO 23 / DECRETO 1071 DE 1999 – ARTÍCULO 40 / RESOLUCIÓN 080 DE 2000 DIAN NORMA DEMANDADA: CIRCULAR EXTERNA 192 DE 2000 (31 de julio)

DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES DIAN (Anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-27-000-2009-00004-00

Actor: JUAN MANUEL CAMARGO GONZÁLEZ

Demandado: U.A.E. DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALESDIAN Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Asunto: Falta de competencia como causal de nulidad de los actos administrativos - Reiteración jurisprudencial SENTENCIA EN ÚNICA INSTANCIA La Sala decide, en única instancia, la demanda que presentó el señor Juan Manuel Camargo González contra la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas

Nacionales, DIAN, para que se declare la nulidad de la Circular Externa núm. 192 de 31 de julio de 2000, expedida por el Director de Aduanas. La presente sentencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación.

I. ANTECEDENTES La demanda

1. El señor Juan Manuel Camargo González1, en adelante la parte demandante, en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 842 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda3 en contra de la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, en adelante la parte demandada.

Pretensiones

2. La parte demandante formuló las siguientes pretensiones: 1 En nombre propio. 2 “[…] Artículo 84. Acción de nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos.

Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro […]”. 3 Folios 1 a 11 del único cuaderno del expediente. “[…] 1. Que se declare la nulidad total de la Circular 0192 del 31 de julio

de 2000, expedida por el Director de Aduanas de la DIAN.

2. En subsidio, que se declare la nulidad del numeral 1 de la Circular 0192 del 31 se julio de 2000, expedida por el Director de Aduanas de la

DIAN […]”.

Presupuestos fácticos

3. La parte demandante indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 3.1. Aseguró que el Director de Aduanas de la parte demandada, expidió la Circular Externa núm. 0192 de 31 de julio de 2000 sin competencia y transgrediendo normas de orden superior.

Normas violadas y concepto de violación

4. La parte demandante invocó como vulneradas las siguientes normas:  Artículos 1.°, numerales 1.1 y 8.°; 2.°, numeral 2.8 de la Resolución núm. 80 de 5 de enero de 20004.  Artículo 490, numeral 3.4 del Decreto núm. 2685 de 28 de diciembre de

19995.

5. La parte demandante formuló los siguientes cargos y explicó su concepto de violación de la siguiente forma: Primer cargo: Nulidad de la Circular Externa núm. 192 de 22 de julio de 2000, por haberse expedido sin competencia. Violación del numeral 2.8 de la Resolución núm. 80 de 5 de enero de 2000 del Director General de la U.A.E. DIAN 5.1. Destacó que el acto administrativo acusado se expidió por el Director de Aduanas de la parte demandada infringiendo el numeral 2.8 de la Resolución núm. 4 “[…] Por la cual se unifican los criterios para la expedición, publicación y archivo de los actos

administrativos de carácter general de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales […]”. 5 “Por el cual se modifica la Legislación Aduanera” 080 de 5 de enero de 2000, emitida por la Directora General de la parte demandada. 5.2. Aseguró que en la norma citada supra, se dispuso que: “[…] la expedición de las circulares externas de carácter general y normativo radica en el Director General de Impuestos y Aduanas Nacionales, mientras las de carácter interno y general, además del Director General, pueden ser expedidas por el Director de Impuestos, Director de Aduanas […]” (Destacado y subrayado original del texto). 5.3. Adujo que, en consecuencia, el acto acusado es ilegal porque al tratarse de una Circular Externa de carácter general y normativo, debió expedirlo el Director General de la parte demandada y no el Director de Aduanas. 5.4. Aclaró que el acto acusado es una circular externa no porque se haya denominado así, sino atendiendo su contenido que es de carácter general; además, porque en el numeral 8.° del artículo 1.° de la Resolución núm. 80 de 2000, se determinó que por medio de las circulares externas se dan “[…] a conocer tanto a los clientes internos y externos de la DIAN, productos, servicios u otras informaciones de carácter general […]"; en consecuencia, es evidente que el Director de Aduanas “usurpó” una competencia privativa del Director General de la U.A.E. DIAN cuando expidió el acto administrativo acusado (Destacado y subrayado original del texto).

Segundo cargo: Nulidad del numeral 1.° de la Circular Externa núm. 0192 de 31

de julio de 2000. Violación por inaplicación del numeral 8.° del artículo 1.° de la Resolución núm. 80 de 5 de enero de 2000 del Director General de la DIAN 5.5. Expresó que en el numeral 1.° de la Circular Externa núm. 192 de 2000, el Director General de la parte demandada estableció que los depósitos "[...] deberán informar por escrito, por correo o vía fax a las Divisiones de Servicio al Comercio Exterior de su respectiva jurisdicción, a más tardar al día hábil siguiente, la mercancía que haya quedado en abandono legal […]". 5.6. Aseguró que se violó el numeral 8.° del artículo 1.° de la Resolución núm. 80 de 2000, porque allí se indicó que las circulares internas de la parte demandada son "[…] actos meramente informativos, en los cuales no se establecen procedimientos nuevos, ni se crean derechos u obligaciones […]"; pero como se puede leer en el texto artículo cuestionado, el Director de Aduanas fijó un procedimiento y estableció un plazo para que los depósitos habilitados informen cuándo una mercancía queda en situación de abandono (Destacado y subrayado original del texto). 5.7. Explicó que el deber de informar a la parte demandada, cuándo una mercancía quedó en situación de abandono, está determinado en el artículo 490 del Decreto núm. 2685 de 1999, norma en la que se estableció lo siguiente: “[…] No informar a la dependencia competente de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales en la oportunidad legal que se establezca sobre las

mercancías cuyo término de permanencia en depósito haya vencido sin que se hubiere obtenido autorización de levante […]”; disposición en la que no se especificó procedimiento ni plazo alguno dentro del cual los depósitos habilitados deben informar; sin embargo, en el acto acusado se fijó un procedimiento y plazo en contravía de lo señalado en la Resolución núm. 80 de 2000 y el Decreto núm. 2685 de 1999 (Destacado y subrayado fuera de texto).

Tercer cargo: Violación de los numerales 3.4 del artículo 490 del Decreto núm. 2685 de 1999; y del numeral 1.1 del artículo 1.° de la Resolución núm. 80 de 2000 5.8. Reiteró que en el artículo 490 del Decreto núm. 2685 de 1999 no se estableció plazo dentro del cual se debe cumplir la obligación de informar; por el contrario, determinó que ese plazo se tiene que establecer; significa lo anterior que el plazo para que los depósitos habilitados cumplan la obligación de informar se debe fijar en una disposición de rango legal pero nunca en una circular externa; menos si la expide un funcionario sin competencia.

Contestación de la demanda U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales6

6. La parte demandada contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas, así: Falta de competencia 6 Folios 58 a 66 del único cuaderno del expediente. 6.1. Manifestó que la Circular Externa núm. 192 se profirió el 31 de julio de 2000,

mientras que el Decreto núm. 2685 de 28 de diciembre de 1999 entró a regir el 1.° de julio de 2009; en consecuencia, cuando se expidió el acto acusado, la legislación aduanera apenas tenía un mes de vigencia. 6.2. Aseguró que cuando se expidió el Decreto núm. 2685 de 28 de diciembre de 1999, surgieron varias dudas relacionadas con los procedimientos de abandono y aprehensión de mercancías; por esa razón, se hizo necesario impartir instrucciones de carácter general que le permitiera a la parte demandada ejercer control sobre las mercancías almacenadas en los depósitos habilitados. 6.3. Solicitó no estudiar aisladamente las competencias del Director de Aduanas; esto, porque la normativa aduanera, en especial el Decreto núm. 1071 de 26 de junio de 19997, le permitía expedir el acto acusado; es decir, aunque la Resolución núm. 80 de 2000 unificó los criterios a tener en cuenta para expedir actos administrativos al interior de la parte demandada, lo cierto es que esa normativa es contraria a las normas de carácter superior que justificaban que el Director de Aduanas expidiera el acto administrativo acusado; en tal sentido, el funcionario citado supra actuó con competencia. Falta de aplicación del numeral 8.° del artículo 1.° de la Resolución núm. 80 de 2000; violación del artículo 490 del Decreto núm. 2685 de 1999 6.4. Manifestó que los argumentos de la parte demandante, respecto de los restantes cargos, es similar; por ello, concretaba la defensa en un solo capítulo,

así: “[…] la Circular demanda en ningún momento estableció un plazo ni mucho menos señaló procedimientos nuevos como tampoco creó derechos u obligaciones a los destinatarios de la misma, por la potísima razón que el plazo legal mencionado en el numeral 3.4. del Artículo 490 del Decreto 2685 ya se encontraba fijado, conforme lo señalado en el Artículo 81 de la Resolución 4240 del 2 de junio de 2000. 7 "por el cual se organiza la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales como una entidad con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal y se dictan otras disposiciones" La lectura armónica de las normas citadas nos lleva a concluir que el acto atacado desde ningún punto de vista reglamentó el Decreto 2685 de 1999 como lo expone la parte actora en su escrito, toda vez que la norma en cita se encontraba reglamentada desde el 2 de junio de 2000 con ocasión de la expedición de la Resolución 4240. No puede pretenderse como parece ser la intención del demandante imprimirle al acto administrativo cuyo estudio nos trae a cita, unos efectos y alcances jurídicos distintos a los allí plasmados, pues al no ser estudiado de manera integral con el extenso universo jurídico aduanero puede caerse en imprecisiones como a las cuales arribó el demandante. La Circular Externa 0192 del 31 de julio de 2000 impartió instrucciones tendientes a clarificar el término señalado en el Artículo 81 de la Resolución 4240 de 2000, asistiéndole a los depósitos públicos especial

interés frente a este tipo de precisiones, toda vez que como ya lo vimos la comisión de infracciones aduaneras conlleva la imposición de sanciones asociadas a su comisión de manera especial la contemplada en el numeral 3.4. del artículo 490 del Estatuto Aduanero. Por lo anteriormente expuesto debe concluirse que la Circular Externa No. 0192 del 31 de julio de 2000 fue proferida con apego a las normas procesales y sustanciales que rigen este tipo de actos administrativos, en consecuencia, debe reconocerse y declararse la legalidad de la misma […]”. Actuaciones procesales

7. El Magistrado sustanciador admitió la demanda mediante auto de 3 de septiembre de 2009; ordenó notificar al Director General de la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y al Procurador Delegado ante la Sección8. 8 Folios 30 a 35 del único cuaderno del expediente.

8. Por auto de 18 de febrero de 20149 la Magistrada sustanciadora prescindió del periodo probatorio atendiendo a que “[…] las partes no las solicitaron, y tratándose de una controversia de puro derecho […]”.

9. El Despacho sustanciador, mediante providencia proferida el 31 de mayo de 201610 ordenó que, en el término de 10 días, las partes presentaran los alegatos por escrito y vencido dicho término se surtiera el traslado al Ministerio Público.

Alegatos de conclusión De la parte demandada11

10. Reiteró que el acto acusado se ajusta a la ley porque no transgredió: i) la Resolución núm. 80 de 2000; y ii) el numeral 3.4. del artículo 490 del Decreto núm.

2685 de 1999; lo anterior, por las razones de hecho y de derecho que expuso en la contestación a la demanda.

11. Insistió que en los artículos 2.° y 4.° del Decreto núm. 1071 de 1999, se dispuso que el Director General era el representante legal de la entidad; su objeto, coadyuvar a garantizar la seguridad fiscal del Estado y la protección del orden público económico nacional, mediante la administración y control del cumplimiento de las obligaciones tributarias, aduaneras y cambiarias; atendiendo el artículo 5.° ibidem, a la parte demandada le corresponde, entre otros asuntos, dirigir y administrar la gestión aduanera y desarrollar las actuaciones administrativas necesarias para cumplir las funciones de su competencia.

12. Indicó que en el artículo 19 del decreto citado supra, se previó que a la Dirección General de la parte demandada le corresponde definir, dirigir, coordinar y evaluar las actividades relacionadas con los derechos de aduana; así como impartir las instrucciones de carácter general sobre aspectos técnicos y de interpretación de las normas tributarias y aduaneras de comercio exterior.

13. Sostuvo que, “[…] En este orden de ideas, no es obstáculo para que la entidad que represento como organismo especializado del desarrollo, adecuación y debida aplicación de la normatividad aduanera y de comercio exterior, esté investida de 9 Folio 80 del único cuaderno del expediente. 10 Folio 184 del único cuaderno del expediente. 11 Folios 185 a 188 del único cuaderno del expediente. la competencia que le da precisamente el Decreto 1071 de 1999, y en este sentido adoptar las medidas de alcance general que tengan que ver con

estas actividades y en esas materias específicas, que como lo ha sostenido la jurisprudencia del Honorable Consejo de Estado, son una forma de reglamentación de segundo grado y que el legislador les ha dado la connotación de instrucciones generales […]” (Destacado fuera de texto).

14. Reiteró, en lo demás, los argumentos que expuso en la contestación a la demanda.

De la parte demandante12

15. Insistió en que la Circular Externa núm. 0192 de 2000 desconoció el numeral 2.8 del artículo 2.° y el artículo 1.° de la Resolución núm. 080 de 2000; la primera, norma de obligatorio acatamiento por determinar el funcionario con competencia para expedir Circulares Externas al interior de la parte demandada.

16. Destacó que en la Circular Externa núm. 192 de 2000, se creó un procedimiento y se estableció un plazo inexistente en el Decreto núm. 2685 de 1999 o en la Resolución núm. 4240 de 2 de junio de 200013.

17. Aceptó que los depósitos deben informar a la parte demandada qué mercancía ha quedado en abandono de conformidad con el numeral 3.4 del artículo 490 del Decreto núm. 2685 de 1999; no obstante, lo que la norma no establece es “[…] un procedimiento ni término para tal efecto […]”; materia que se reglamentó por medio del acto acusado.

18. Admitió que la administración debe tomar medidas para cumplir la ley; sin embargo, disintió de que la parte demandada justifique su actuación “[…] bajo el pretexto de que a toda costa se debía "garantizar un efectivo control sobre

las mercancías que permanecieran durante el proceso de importación en los depósitos habilitados para su almacenamiento" […]”; esto, porque si quería ejercer control sobre las mercancías, lo correcto era emitir un acto respetando las competencias fijadas en la Resolución núm. 80 de 2000 (Destacado original del texto). 12 Folios 189 a 195 del único cuaderno del expediente. 13 “Por la cual se reglamenta el Decreto 2685 de diciembre 28 de 1999”

19. Insistió en que el Director de Aduanas usurpó las competencias del Director General; además, se tomó la atribución de establecer un plazo y un procedimiento para que los usuarios reportaran la mercancía en abandono en contradicción del numeral 3.4 del artículo 490 del Decreto núm. 2685 de 1999, disposición que no establece plazo para que los depósitos habilitados cumplan la obligación de informar.

Concepto del Ministerio Público14 Falta de competencia para expedir el acto demandado

20. Expresó, con fundamento en jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado, que “[…] la competencia es la aptitud o autorización que tiene todo funcionario u organismo estatal para ejercer las funciones y la autoridad que le han sido asignadas, dentro de circunstancias objetivas y subjetivas señaladas en la Constitución, la ley o el reglamento, y sólo dentro de ellas. Desde una perspectiva pasiva, es el conjunto de asuntos que a toda autoridad pública le está atribuido por la Constitución, la ley o el reglamento, para que actúe o provea en orden a la atención de los mismos […]”.

21. Aseguró que los funcionarios solo pueden hacer lo que les está permitido; de ahí que de conformidad con los artículos 6° de la Constitución Política, “[…] los servidores públicos sean responsables por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, además de serlo por infringir la Constitución y la ley […]”; y 121, “[…] ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley […]”.

22. Explicó que el vicio de falta de competencia se configura cuando el acto administrativo se expide por fuera de las atribuciones que la Constitución, la ley o el reglamento, le asignaron; en el caso concreto, mediante los decretos núm. 1265 de 1999 y 1071 de 1999, se fijaron las funciones y competencias de las diferentes unidades administrativas que conforman a la parte demandada; entre ellas, en el artículo 40 del último decreto, se dispuso: “[…] Las funciones del Director General podrán ser delegadas en los Directores de Impuestos, de Aduanas o en el Secretario General o de Desarrollo Institucional, o en el funcionario que 14 Folios 203 a 218 del único cuaderno del expediente. mediante resolución designe para el efecto el Director General, sin perjuicio de lo establecido en normas especiales […]” (Destacado y subrayado original del texto)

23. Afirmó que en la Resolución núm. 80 de 2000, artículo 2, numeral 2.8, se estableció qué funcionarios tenían competencia para expedir circulares al interior de la parte demandada, así: “[…] la expedición de las circulares externas de carácter general y normativo radica en el Director General de Impuestos y

Aduanas Nacionales, mientras las de carácter interno y general, además del Director General, pueden ser expedidas por el Director de Impuestos, Director de Aduanas, Secretario de Desarrollo Institucional, Secretario General, Jefes de Oficina, Subdirectores, Subsecretarios, Directores Regionales, Administradores Especiales, Locales y Delegados […]”; de manera que, al Director de Aduanas, no se le otorgó competencia para expedir circulares externas normativas por ser una competencia exclusiva del Director General (Destacado y subrayado original del texto).

24. Destacó que en el expediente no existe prueba que acredite que la facultad de expedir circulares externas se delegó en el Director de Aduanas; por tanto, no existía justificación para que ese funcionario expidiera el acto acusado.

Violación de la Resolución núm. 80 de 2000, numerales 1.1 y 8.° del artículo 1.°; numeral 3.4 del artículo 490 del Decreto núm. 2685 de 1999

25. Informó que el texto del artículo 115 del Decreto núm. 2685 de 1999, vigente para la época de los hechos, disponía: “[…] Para efectos aduaneros, la mercancía podrá permanecer almacenada mientras se realizan los trámites para obtener su levante, hasta por el término de dos (2) meses, contados desde la fecha de su llegada al territorio aduanero nacional […]”; término prorrogable hasta por 2 meses en los casos autorizados por la autoridad aduanera, de manera que “[…] Vencido el término previsto en este artículo sin que se hubiere obtenido el levante, o sin

que se hubiere reembarcado la mercancía, operará el abandono legal. El interesado podrá rescatar la mercancía de conformidad con lo dispuesto en el inciso primero del artículo 231 del presente decreto, dentro del mes siguiente a la fecha en que se produzca el abandono […]”; en consecuencia, transcurrido el término para rescatar la mercancía, “[…] la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales podrá disponer de la mercancía por ser ésta de propiedad de la Nación […]” (Destacado fuera de texto).

26. Adujo que, en concordancia con lo anterior, el artículo 81 de la Resolución núm. 4240 del 2000, disponía: “[…] Vencido el término de permanencia de la mercancía en depósito, sin haberse obtenido el levante de la misma, el depósito deberá reportar a la división de fiscalización aduanera, la ocurrencia del abandono legal de las mercancías […]”; de lo que se puede observar que la normativa no precisó plazo para cumplir con la obligación de informar.

27. Sostuvo que el numeral 3.4 del artículo 490 del Decreto núm. 2685 de 1999, ordena establecer el plazo para que los depósitos habilitados informen sobre el abandono; sin embargo, de esa disposición no se desprende que la normativa reglamentaria del abandono y aprehensión de mercancías autorizó al Director de Aduanas para reglamentar la materia, como sucedió mediante el acto acusado.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

28. La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala; ii) el acto

administrativo acusado; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo sobre la competencia de las autoridades administrativas para expedir actos administrativos; v) el marco normativo sobre la competencia para expedir Circulares Externas al interior de la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales; vi) el acervo probatorio; y vii) análisis del caso concreto. Competencia de la Sala

29. Vistos el artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, sobre la competencia del Consejo de Estado, en única instancia15; aplicable en los términos del artículo 308 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201116, sobre el régimen de 15 “[…] ARTÍCULO 128. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: […]

1. De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden […]”. 16 “[…] ARTÍCULO 308. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN Y VIGENCIA. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012.

Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen

transición y vigencia, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conoce