CE-SECCION PRIMERA-11001-03-27-000-2014-00048-00-2018

ACTOS DE TRÁMITE – Concepto [L]os actos de trámite o también llamados preparatorios son las actuaciones preliminares que produce la administración que carecen de un contenido decisorio, es decir que los actos de trámite permiten la prosecución del procedimiento administrativo pero no contienen una decisión definitiva sobre el fondo del asunto; por consiguiente, no son enjuiciables salvo que sean de aquellos que hagan imposible continuar con la actuación administrativa.

NOTA DE RELATORÍA: Ver auto Consejo de Estado, Sección Primera, de 9 de febrero de 2017, Radicación 25000-23-41-000-2016-01542-01, C.P. María

Elizabeth García González.

NOTIFICACIÓN POR CONDUCTA CONCLUYENTE – Concepto

[L]a notificación por conducta concluyente se configura cuando la persona interesada realiza una manifestación a partir de la cual se puede concluir que conoce la decisión administrativa, verbigracia, cuando presenta recursos o demandas, otorga poder, manifiesta en un escrito que conoce el acto o lo menciona en un documento que lleve su firma, etcétera; en todo caso, para que se constituya este tipo especial de notificación ficta o presunta, es inexorable que el interesado se dé por suficientemente enterado de la decisión administrativa.

NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencia Consejo de Estado, Sección Tercera, de 9 de julio de 2014, Radicación 52001-23-31-000-2001-01115-01(29741), C.P. Jaime

Orlando Santofimio Gamboa. RECURSO ORDINARIO DE SÚPLICA – Contra decisión que rechazó la

demanda / PETICIONES REITERATIVAS YA RESUELTAS – La autoridad debe remitirse a las respuestas anteriores / NOTIFICACIÓN POR CONDUCTA CONCLUYENTE – La parte demandante quedó notificada cuando reconoció y citó expresamente el acto administrativo definitivo contenido en la nota devolutiva / RECHAZO DE LA DEMANDA – Por caducidad del medio de control Es importante señalar que el artículo 19 de la Ley 1437 preceptúa que frente a las peticiones reiterativas ya resueltas, la autoridad podrá abstenerse de realizar un nuevo pronunciamiento de fondo y deberá remitirse a las respuestas anteriores; en ese orden de ideas, se evidencia en el caso sub examine que la solicitud de registro de un contrato fue resuelta desfavorablemente a través de la nota devolutiva nro. 32445 de 2013 (acto administrativo definitivo), en cambio los oficios 011939, 019764 y 031605 de 2014 fueron respuestas que se limitaron a informar al interesado que el asunto ya había sido resuelto anteriormente a través de la mencionada nota devolutiva. […] [A]l margen de la existencia o no de una presunta irregularidad procesal por la indebida notificación de la nota devolutiva nro. 32445 de 27 de diciembre de 2013, se observa que en el mejor de los casos la sociedad Lucta Grancolombiana S.A.S. quedó notificada por conducta concluyente el 31 de enero de 2014 cuando presentó una petición en la que reconoce y cita expresamente el acto administrativo definitivo contenido en la nota devolutiva nro. 32445. […] [D]e conformidad con el contenido de la petición presentada el 31 de enero de 2014, es diáfano que la sociedad Lucta

Grancolombiana S.A.S. conocía perfectamente la nota devolutiva nro. 32445 de 27 de diciembre de 2013 ya que realizó una manifestación a partir de la cual se puede concluir inflexiblemente que conoció la decisión administrativa; en consecuencia, se puede concluir que dicho acto quedó notificado, en el mejor de los casos, por conducta concluyente en esta fecha. Así las cosas, el término oportuno de cuatro meses para presentar la demanda so pena de caducidad venció el día 1 de junio de 2014, sin embargo la demanda se presentó extemporáneamente el 22 de julio de 2014

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 3 NUMERAL 9 / LEY 1437

DE 2011 – ARTÍCULO 19 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 43 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 72 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 169 NUMERAL 3

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de abril de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-27-000-2014-00048-00

Actor: LUCTA GRANCOLOMBIANA S.A.S

Demandado: UNIDAD ADMINISTRIVA ESPECIAL DIRECCIÓN DE IMPUESTOS

Y ADUANAS NACIONALES

Referencia: MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO

Referencia: RESUELVE RECURSO DE SÚPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZÓ LA DEMANDA La Sala procede a resolver el recurso de súplica interpuesto por Lucta Grancolombiana S.A.S., en su condición de parte demandante, contra el auto de 15 de octubre de 20151 por medio del cual el Despacho de la Consejera de Estado, doctora María Elizabeth García González, rechazó la demanda.

I. ANTECEDENTES 1.1 Demanda La sociedad Lucta Grancolombiana S.A.S., en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 1 Cfr. folios 68 a 75. de 18 de enero del 20112, presentó demanda3 contra la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, con el fin de que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: 1.- Nota de devolución nro. 32445 de 27 de diciembre de 20134, a través de la cual la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales se abstuvo de registrar la prórroga de un contrato de asistencia técnica. 2.- Oficio nro. 011939 de 17 de febrero de 20145, mediante el cual se respondió una petición relacionada con el registro de una prórroga de un contrato de asistencia técnica. 3.- Oficio 019764 de 26 de marzo de 20146, por medio del cual se resolvió un recurso de reconsideración presentado contra el oficio nro. 011939 de 17 de febrero de 2014. 4.- Oficio 031605 de 26 de mayo de 20147, mediante el cual se resolvió un

recurso de reposición formulado contra el Oficio 019764 de 26 de marzo de 2014. 1.2 Providencia recurrida El Despacho de la Conseja de Estado, doctora María Elizabeth García González, por auto de 15 de octubre de 2015, rechazó de plano la demanda por considerar que los oficios 011939 de 17 de febrero de 2014, 019764 de 26 de marzo de 2014 y 031605 de 26 de mayo de 2014 no eran actos administrativos de carácter definitivo susceptibles de control jurisdiccional; también rechazó la demanda respecto de la nota devolutiva 32445 de 27 de diciembre de 2013 por caducidad del medio de control. 1.3 Fundamentos del recurso 2 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.” 3 Cfr. folios 7 a 23. 4 Cfr. folios 24. 5 Cfr. folio 26. 6 Cfr. folios 27 a 29. 7 Cfr. folios 30 a 32. La parte actora presentó recurso de reposición8 contra el auto de 15 de octubre de 2015 que rechazó la demanda con base en los siguientes fundamentos: i) Los actos demandados proferidos por la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales eran susceptibles de recurso de reconsideración por virtud del artículo 720 del Estatuto Tributario. ii) La nota devolutiva 32445 de 2013 fue indebidamente notificada. iii) Existe indisolubilidad jurídica y fáctica entre la nota devolutiva del registro del

contrato y los actos administrativos posteriores que resolvieron unos derechos de petición, por cuanto lo que se pretendía en esas actuaciones era obtener el reconocimiento del registro del contrato. El Despacho de la Consejera Ponente, mediante auto de 27 de noviembre de 2015, adecuó el recurso de reposición presentado por la parte actora al recurso de súplica por ser este el legalmente procedente.

II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia Vistos los artículos 1259 y 24610 de la Ley 1437, la Sala es competente para resolver el recurso de súplica presentado por la parte actora contra el auto de 15 de octubre de 2015, por medio del cual el Despacho de la Consejera de Estado, doctora María Elizabeth García González, rechazó la demanda. 8 Cfr. folios 77 a 79. 9 “Artículo 125. De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias. Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica.” 10 “Artículo 246. Súplica. El recurso de súplica procede contra los autos que por su naturaleza serían

apelables, dictados por el Magistrado Ponente en el curso de la segunda o única instancia o durante el trámite de la apelación de un auto. También procede contra el auto que rechaza o declara desierta la apelación o el recurso extraordinario. Este recurso deberá interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto, en escrito dirigido a la Sala de que forma parte el ponente, con expresión de las razones en que se funda. El escrito se agregará al expediente y se mantendrá en la Secretaría por dos (2) días a disposición de la parte contraria; vencido el traslado, el Secretario pasará el expediente al Despacho del Magistrado que sigue en turno al que dictó la providencia, quien será el ponente para resolverlo ante la Sala, sección o subsección. Contra lo decidido no procederá recurso alguno. 2.2 Problema jurídico Para resolver la controversia, la Sala deberá determinar si los actos administrativos demandados son de carácter definitivo y consecuencialmente susceptibles de control jurisdiccional y, adicionalmente, establecer si existió o no una notificación por conducta concluyente del acto definitivo en orden a contar el término de caducidad. 2.3 Actos administrativos definitivos Los actos administrativos se clasifican desde el punto de vista de su finalidad en de trámite, definitivos y de ejecución respecto de los cuales, per se, solo son susceptibles de control jurisdiccional los definitivos cuya definición esta descrita en el artículo 43 de la Ley 1437 en los siguientes términos: “[…] Artículo 43. Actos definitivos. Son actos definitivos los que

decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación […].” Por su parte, los actos de trámite o también llamados preparatorios son las actuaciones preliminares que produce la administración que carecen de un contenido decisorio, es decir que los actos de trámite permiten la prosecución del procedimiento administrativo pero no contienen una decisión definitiva sobre el fondo del asunto; por consiguiente, no son enjuiciables salvo que sean de aquellos que hagan imposible continuar con la actuación administrativa. La posición pacífica de esta Corporación11 es que los actos de trámite no son susceptibles de control judicial con excepción de aquellos que impidan continuar con la actuación administrativa, en los siguientes términos: “[…] En ese contexto normativo, se advierte que únicamente las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de modo tal que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, CP. María Elizabeth García González, providencia de 9 de febrero de 2017, radicación no. 25000-23-41-000-2016-01542-01. señalados se encuentran excluidos de dicho control; así mismo, se exceptúan de control jurisdiccional los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional, toda vez que a través de ellos tampoco se decide definitivamente una actuación, pues sólo son expedidos en orden a materializar o

ejecutar esas decisiones. Bajo ésta premisa, cualquier discusión acerca de la legalidad de las decisiones censuradas puede ser calificada de improcedente, en consideración a que se trata de actos que solamente impulsan la actuación administrativa, o lo que es lo mismo, impulsan el trámite propio de la decisión que ha de tomarse posteriormente, es decir, se trata de actos administrativos de trámite, los que por expresa disposición legal no son susceptibles de control judicial […]” (Negrillas adicionales). 2.4 Notificación por conducta concluyente En virtud del principio de publicidad establecido en el numeral 9 del artículo 3 de la Ley 143712, las autoridades están en el deber de dar a conocer sus decisiones a los interesados, en la forma y con las ritualidades descritas en el ordenamiento jurídico. Los artículos 67, 68, 69 y 73 de la Ley 1437 disponen los métodos que deben utilizar las autoridades, según el caso, para notificar los actos particulares que ponen término a la actuación administrativa, estas son personal, por aviso y publicación. Adicionalmente, el artículo 72 de la Ley 1437 prevé la notificación de los actos por conducta concluyente, como mecanismo residual y presunto, con el siguiente tenor: "[…] Artículo 72. Falta o irregularidad de las notificaciones y notificación por conducta concluyente. Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación, ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales […]." 12 “Artículo 9. En virtud del principio de publicidad, las autoridades darán a conocer al público y a los

interesados, en forma sistemática y permanente, sin que medie petición alguna, sus actos, contratos y resoluciones, mediante las comunicaciones, notificaciones y publicaciones que ordene la ley, incluyendo el empleo de tecnologías que permitan difundir de manera masiva tal información de conformidad con lo dispuesto en este Código. Cuando el interesado deba asumir el costo de la publicación, esta no podrá exceder en ningún caso el valor de la misma.” Respecto de la notificación por conducta concluyente, esta Corporación13 ha realizado las siguientes precisiones: "[…] De esta forma se ha entendido que por medio de la figura a la que se alude se busca sanear o convalidar la falta o irregularidad en que pudo incurrir la administración al publicitar los actos administrativos y se configura en tanto la parte interesada manifieste por algún medio que conoce la decisión de la administración y conviene en ella aceptándola u oponiéndose mediante la interposición de los recursos respectivos o de la demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa. […] Ahora, aunque manifiesta que no basta con que las Resoluciones impugnadas le hayan sido comunicadas y que por lo tanto éstas debían ser notificadas so pena de vulnerar su derecho a la defensa, para la Sala es claro que con independencia de que la actora haya resaltado una irregularidad en la notificación, conocía perfectamente el contenido de los actos impugnados y que consintió en la decisión adoptada por la administración con algunas objeciones. Así las cosas, para la Sala es evidente que en el presente asunto se configuró una notificación por conducta concluyente en términos de lo previsto en el artículo 48 del Código Contencioso Administrativo […]".

En este contexto, la notificación por conducta concluyente se configura cuando la persona interesada realiza una manifestación a partir de la cual se puede concluir que conoce la decisión administrativa, verbigracia, cuando presenta recursos o demandas, otorga poder, manifiesta en un escrito que conoce el acto o lo menciona en un documento que lleve su firma, etcétera; en todo caso, para que se constituya este tipo especial de notificación ficta o presunta, es inexorable que el interesado se dé por suficientemente enterado de la decisión administrativa. 2.5 Caso concreto 2.5.1 Con la finalidad de establecer la naturaleza de los cuatro actos administrativos demandados y de dilucidar si son susceptibles de control jurisdiccional, es pertinente analizar su contenido, frente a lo cual en el expediente se tienen probados los siguientes presupuestos fácticos: 13 Consejo de Estado - Sala de lo contencioso administrativo - Sección tercera, CP Jaime Orlando Santofimio Gamboa, providencia de 9 de julio de 2014, expediente: Radicación: 52001-23-31-000-2001-01115-01 (29.741). - Lucta Grancolombiana S.A.S. solicitó ante la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales el registro de la prórroga de un contrato de asistencia técnica. - En respuesta, la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, a través de la nota de devolución nro. 32445 de 27 de diciembre de 2013 se abstuvo de registrar la prórroga del contrato. - Lucta Grancolombiana S.A.S. presentó una petición ante la Unidad

Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales el 31 de enero de 2014, reiterando su intención de obtener el registro de la prórroga del contrato. - La Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales mediante el oficio nro. 011939 de 17 de febrero de 2014, respondió la petición en el sentido de informar que este asunto fue resuelto de forma negativa a través de nota de devolución nro. 32445 de 27 de diciembre de 2013. - La sociedad demandante interpuso un recurso de reconsideración el 25 de febrero de 2014 contra el oficio nro. 011939 de 17 de febrero de 2014. - A través del oficio nro. 019764 de 26 de marzo de 2014 la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales declaró que el recurso de reconsideración era improcedente porque el oficio nro. 011939 no era un acto definitivo y tampoco era susceptible de recursos. - Contra esta respuesta la sociedad demandante presentó un recurso de reposición, el cual fue resuelto de manera negativa mediante el oficio nro. 031605 de 26 de mayo de 2014 en atención a que el acto administrativo recurrido no era susceptible de recursos, máxime cuando el interesado no había interpuesto los recursos legalmente procedentes contra el acto administrativo definitivo contenido en la nota devolutiva nro. 32445. Con base en estos presupuestos fácticos se considera que el único acto administrativo de carácter definitivo es la nota devolutiva nro. 32445 de 27 de diciembre de 2013 en atención a que la decisión de la administración consistente

en no registrar la prórroga de un contrato se adoptó precisamente en la mencionada nota devolutiva, en tanto que los demás oficios demandados en este proceso fueron respuestas a una petición y sus respectivos recursos que se limitaron a indicar que la decisión de no registrar el contrato se plasmó en la nota devolutiva nro. 32445 de 27 de diciembre de 2013 y que en consecuencia no era viable realizar un nuevo pronunciamiento de fondo al respecto. En ese contexto se colige que los oficios 011939, 019764 y 031605 de 2014 no son actos administrativos enjuiciables ante esta jurisdicción en razón de que no son actos administrativos definitivos. Naturalmente que todas las actuaciones adelantadas en sede administrativa por la sociedad demandante tenían el único propósito de obtener el registro de un contrato en orden a obtener indirectamente unos beneficios tributarios, empero el acto administrativo que definió la solicitud fue únicamente la nota devolutiva nro. 32445 de 27 de diciembre de 2013. De conformidad con lo anterior queda plenamente establecido entonces que los oficios 011939, 019764 y 031605 de 2014 no eran actos administrativos definitivos objeto de control jurisdiccional y, por ende, era imperioso rechazar la demanda respecto de estos actos en aplicación a lo ordenado en el numeral 3 del artículo 169 de la Ley 143714. 2.5.2 Frente a la caducidad de medio de control, específicamente respecto del acto administrativo contenido en la nota devolutiva nro. 32445 de 27 de diciembre de 2013, se observa que la parte actora alega una presunta indebida notificación de este acto, circunstancia que le impidió presentar el correspondiente recurso de

reconsideración; asimismo, la demandante sostiene que sí impugnó la nota devolutiva a través de una petición. En primer lugar, se pone de presente que la presentación de una petición, respecto de una solicitud ya resuelta de fondo por la autoridad administrativa, no puede convertirse en un mecanismo para revivir los términos legales que se 14 “Artículo 169. Rechazo de la demanda. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos:

1. Cuando hubiere operado la caducidad.

[…]

3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial.” encuentren vencidos para agotar los recursos en la actuación administrativa o para presentar la respectiva demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

Es importante señalar que el artículo 19 de la Ley 143715 preceptúa que frente a las peticiones reiterativas ya resueltas, la autoridad podrá abstenerse de realizar un nuevo pronunciamiento de fondo y deberá remitirse a las respuestas anteriores; en ese orden de ideas, se evidencia en el caso sub examine que la solicitud de registro de un contrato fue resuelta desfavorablemente a través de la nota devolutiva nro. 32445 de 2013 (acto administrativo definitivo), en cambio los oficios 011939, 019764 y 031605 de 2014 fueron respuestas que se limitaron a informar al interesado que el asunto ya había sido resuelto anteriormente a través de la mencionada nota devolutiva. En segundo lugar, al margen de la existencia o no de una presunta irregularidad procesal por la indebida notificación de la nota devolutiva nro. 32445 de 27 de diciembre de 2013, se observa que en el mejor de los casos la sociedad Lucta

Grancolombiana S.A.S. quedó notificada por conducta concluyente el 31 de enero de 2014 cuando presentó una petición en la que reconoce y cita expresamente el acto administrativo definitivo contenido en la nota devolutiva nro. 32445 en los siguientes términos: “[…] De acuerdo con la devolución nro. 32445 del trámite PRORROGA DE REGISTRO Y REPORTE DE PAGO que nuestra compañía realizó el pasado 16 de diciembre de 2013, se devuelve el documento con la indicación de que su estado está: FINALIZADO

PREMATURAMENTE.

Esa finalización prematura no es correcta, pues el contrato se viene prorrogando automáticamente por voluntad de la partes, de acuerdo con el Código Civil y se ha venido ejecutando por más de 15 años (“el contrato es ley para las partes”). De otra parte no ha habido voluntad manifiesta de las partes en sentido contrario […]” (Mayúsculas del texto original). De conformidad con el contenido de la petición presentada el 31 de enero de 2014, es diáfano que la sociedad Lucta Grancolombiana S.A.S. conocía perfectamente la nota devolutiva nro. 32445 de 27 de diciembre de 2013 ya que 15 “Artículo 19. Peticiones irrespetuosas, oscuras o reiterativas. Toda petición debe ser respetuosa. Sólo cuando no se comprenda su finalidad u objeto, se devolverá al interesado para que la corrija o aclare dentro de los diez (10) días siguientes. En caso de no corregirse o aclararse, se archivará la petición. Respecto de peticiones reiterativas ya resueltas, la autoridad podrá remitirse a las respuestas anteriores.”

realizó una manifestación a partir de la cual se puede concluir inflexiblemente que conoció la decisión administrativa; en consecuencia, se puede concluir que dicho acto quedó notificado, en el mejor de los casos, por conducta concluyente en esta fecha. Así las cosas, el término oportuno de cuatro meses para presentar la demanda so pena de caducidad venció el día 1 de junio de 2014, sin embargo la demanda se presentó extemporáneamente el 22 de julio de 201416. 2.6 Conclusiones En mérito de lo expuesto se concluye que la providencia recurrida que rechazó de plano la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho formulada por la sociedad Lucta Grancolombiana S.A.S. está plenamente ajustada a derecho por cuanto efectivamente los oficios 011939, 019764 y 031605 de 2014 no eran actos administrativos definitivos susceptibles de control jurisdiccional y, adicionalmente, frente a la nota devolutiva nro. 32445 de 27 de diciembre de 2013 se configuró el fenómeno jurídico-procesal de caducidad del medio de control, Por lo tanto, se confirmará integralmente el auto de 15 de octubre de 2015.

R E S U E L V E : PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 15 de octubre de 2015 proferido por la Consejera de Estado, doctora María Elizabeth García González, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada la providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Despacho de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la

fecha 16 Cfr. folio 23.

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Presidente

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS