CE-SECCION PRIMERA-11001-33-34-002-2017-00070-01-2019

Radicado: 11 001 33 34 002 2017 00070 01

Demandante: Universidad Pontificia Bolivariana RECURSO DE APELACIÓN – Contra decisión que rechazó la demanda por falta de legitimación en la causa por pasiva / RECHAZO DE LA DEMANDA – Por no tener la demandada capacidad para ser parte / LIQUIDACIÓN FORZOSA DE ENTIDADES VIGILADAS EN EL SECTOR SALUD / CAPRECOM EICE LIQUIDADA - Carece de aptitud jurídica para ser parte / ENTIDAD LIQUIDADA - No puede ser titular de derechos y obligaciones procesales / CAPACIDAD DE LAS PERSONAS JURÍDICAS PARA SER PARTE DENTRO DE LOS PROCESOS JUDICIALES – Depende de su existencia / DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Debió dirigirse al Ministerio de Salud y Protección Social y a la Superintendencia Nacional de Salud / SUBROGACIÓN DE LA OBLIGACIONES DE CAPRECOM EICE – En el

Ministerio de Salud y Protección Social / REITERACIÓN DE

JURISPRUDENCIA

[A]hora bien, la Sala observa que mediante el Decreto 2519 de 28 de diciembre de 2015 se suprimió la CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES “CAPRECOM” EICE y se ordenó su liquidación. Posteriormente, mediante acta final del proceso liquidatorio de 27 de enero de 2017, suscrita por el Ministro de Salud y Protección Social y el apoderado General de Fiduprevisora S.A., liquidador de Caprecom EICE en Liquidación, se declaró la terminación del proceso de liquidación y extinción para todos los efectos legales de la persona

jurídica denominada CAPRECOM. […] [E]n consideración a lo anterior, la Sala advierte que el auto de 1 de marzo de 2018, por medio del cual se rechazó la demanda presentada contra CAPRECOM EICE en liquidación (hoy liquidado), se encuentra ajustado al ordenamiento jurídico toda vez que, de conformidad con el acta final del proceso liquidatorio del 27 de enero de 2017, la entidad demandada se encuentra extinta y, por tanto, ya no existe jurídicamente. Así las cosas, no hay lugar a ordenar la continuación de un proceso en contra de quien no tiene capacidad para ser parte dentro de un proceso judicial ni, por consiguiente, posibilidad alguna de defenderse, como lo pretende la parte demandante, pues el hecho de que su personería jurídica se encuentre extinta le impide, como se destacó en la providencia en cita, ser titular de derechos y obligaciones procesales y, por ende, asumir una eventual condena al restablecimiento del derecho solicitado. Ahora bien, de acuerdo con el criterio reiterado de esta Corporación, debe destacarse que, tratándose de los actos expedidos por la extinta CAPRECOM, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho frente a éstos debió dirigirse en contra del Ministerio de Salud y de la Superintendencia Nacional de Salud, aunque no haya expedido tales actos.

NOTA DE RELATORÍA: Ver autos Consejo de Estado, Sección Primera, de 28 de enero de 2016, Radicación 68001-23-33-000-2015-00041-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 2 de junio de 2016, Radicación 25000-23-41-000-2015-00723-01,

C.P. Guillermo Vargas Ayala; 25 de enero de 2018, Radicación 68001-23-33-0002015-00320-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; 26 de julio de 2018, Radicación 25000-23-41-000-2017-01143-01, C.P. María Elizabeth García González; 7 de febrero de 2019, Radicación 81001-23-39-000-2017-00058-01, C.P. Oswaldo Giraldo López.

FUENTE FORMAL: DECRETO 140 DE 2017 – ARTÍCULO 3 / DECRETO 2519

DE 2015 – ARTÍCULO 6

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Radicado: 11 001 33 34 002 2017 00070 01

Demandante: Universidad Pontificia Bolivariana

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá D.C., once (11) de abril de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-33-34-002-2017-00070-01

Actor: UNIVERSIDAD PONTIFICIA BOLIVARIANA

Demandado: CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONESCAPRECOM Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Referencia: Recurso de apelación contra el auto que rechazó la demanda.

Referencia: AUTO Decide la Sala el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la parte actora contra el auto del 1º de marzo de 20181, proferido por la Sección Primera,

Subsección “A”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se rechazó la demanda por falta de legitimación en la causa por pasiva. 1.- Antecedentes La UNIVERSIDAD PONTIFICIA BOLIVARIANA, actuando por conducto de apoderada judicial, formuló demanda2 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (C.P.A.C.A.), con el fin de obtener la nulidad de las Resoluciones AL-2980 del 24 de mayo de 2016, “Mediante la cual se rechazó la totalidad de la acreencia presentada”, y AL-9881 de 28 de agosto de 2016, “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición presentado contra la Resolución No. AL-2980 de 2016”, expedidas por la Caja de Previsión Social de Comunicaciones “CAPRECOM” EICE en Liquidación, y el correspondiente restablecimiento del derecho. 2.- El auto apelado 1 Folios 104 a 106 del cuaderno núm. 2. 2 Folios 1 a 3 del cuaderno núm. 1.

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Demandante: Universidad Pontificia Bolivariana El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, mediante providencia de 1 de marzo de 2018, rechazó la demanda por considerar que ésta no puede dirigirse en contra de CAPRECOM EICE por encontrarse extinta y, por tanto, no existir contradictor con el cual se pueda trabar la relación

jurídico procesal y dar curso a un proceso que finalice con sentencia que resuelva de fondo las pretensiones de la demanda. Señaló que, revisado el Decreto 2519 de 28 de diciembre de 2015, “Por el cual se suprime la CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES “CAPRECOM” EICE, se ordena su liquidación y se dictan otras disposiciones” y el Acta Final del proceso liquidatorio de CAPRECOM, se evidencia que la persona jurídica que pretende demandarse desapareció de la vida jurídica, por lo que no hay posibilidad de trabar la litis, ya que no existe legitimación en la causa por pasiva, condición necesaria para que se profiera sentencia de mérito y se resuelvan las pretensiones de la demanda de manera positiva o negativa analizando los derechos y obligaciones que les asisten a las partes demandante y demandada. 3.- El recurso de apelación. La parte actora interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión, con el fin de que se revoque y en su lugar se continúe con el trámite procesal, toda vez que, a su juicio, la Universidad demandante realizó la solicitud de conciliación ante la Procuraduría cuando estaba en proceso de liquidación la entidad y aún no se había liquidado; por tanto, la entidad demandada se encuentra obligada a responder por los diferentes actos administrativos expedidos durante el trámite liquidatorio. Para el efecto, citó como sustento la sentencia proferida por esta Corporación dentro del proceso bajo radicado 25000-23-41-000-2015-0073-01, con ponencia del Consejero de Estado Guillermo Vargas Ayala.

Adujo que el acto administrativo mediante el cual se suprimió a CAPRECOM como EPS constituye un simple acto formal que dio a conocer que dicha institución no seguiría prestando los servicios de salud y de urgencias, pero que con dicho acto no hay una extinción real y material de la persona jurídica, puesto que tal situación únicamente se da en el momento en que se agotan por completo las relaciones jurídicas existentes, lo que no ocurre en el presente caso, ya que la demandante está en total desacuerdo con la calificación y graduación de las acreencias. Señaló que no se puede pretender que con la extinción de la persona jurídica se Radicado: 11 001 33 34 002 2017 00070 01

Demandante: Universidad Pontificia Bolivariana extingan las obligaciones de la entidad liquidada o el liquidador, y que el artículo 256 del Código de Comercio establece la prescripción de 5 años frente a las actuaciones de los liquidadores, plazo contado a partir de la aprobación de la cuenta final, por lo que aún se está en término para solicitar la nulidad de dichos actos. Agregó que el artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, “Régimen Aplicable al Liquidador y al Contralor”, de ninguna manera establece que una vez extinta la persona jurídica no se pueda demandar los actos proferidos por el agente liquidador o que se pierda la posibilidad de demandar la nulidad de tales actos.

Así mismo, indicó que el agente liquidador ejerce funciones administrativas y que en razón de su cargo expide actos administrativos con efectos jurídicos frente a los acreedores, los cuales por ley son susceptibles de control judicial, por lo que

no se puede considerar que con la simple extinción de la persona jurídica dicho control desaparezca, pues se estaría vulnerando los derechos de los acreedores a la administración de justicia. 4.- Consideraciones 4.1. Problema jurídico De acuerdo con los antecedentes reseñados, la Sala debe determinar si hay lugar a rechazar la demanda por falta de legitimación en la causa por pasiva cuando se atacan actos administrativos proferidos en el proceso de liquidación de una entidad, tal procedimiento finalizó, y en consecuencia, la persona jurídica que expidió los actos cuestionados ya no existe jurídicamente. 4.2. Análisis del asunto La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la decisión de rechazar la demanda por falta de legitimación en la causa por pasiva, pues, en su criterio, para garantizar su derecho de acceso a la administración de justicia, el proceso debe continuarse, ya que, a pesar de que la persona jurídica no exista, los actos administrativos expedidos durante el proceso de liquidación tienen control de legalidad.

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Demandante: Universidad Pontificia Bolivariana Al respecto, es preciso señalar que esta Sección en auto de 28 de enero de 20163, al referirse a un asunto similar al presente, precisó que el derecho de controvertir la legalidad de los actos administrativos expedidos durante el proceso de liquidación no puede estar supeditado a la existencia de la sociedad inmersa en el citado trámite, ya que los actos expedidos tendrán efectos jurídicos independientemente de la subsistencia o no de dicha entidad.

En este sentido, afirmó que los actos administrativos expedidos con ocasión del

proceso de liquidación forzosa siguen produciendo efectos en el ordenamiento jurídico, independientemente de la existencia de la entidad que es objeto de liquidación, por lo que resulta procedente el análisis de legalidad de los actos que expida el liquidador aun cuando el procedimiento mencionado haya finalizado; lo contrario, sería aceptar que “[…] los actos administrativos por medio de los cuales se califican créditos o se resuelven reclamaciones sobre tal calificación o cualquier otro que se dicte en el curso del proceso de liquidación forzosa administrativa, carecen de control o se encuentran blindados en cuanto a su impugnación judicial, cuestión ésta que resulta desacertada desde cualquier punto de vista. […]”4. La anterior posición fue reiterada por la Sala en providencia de 2 de junio de 2016, en un proceso formulado en contra de Solsalud E.P.S. S.A. (liquidada) y de la Superintendencia Nacional de Salud5. Sin embargo, mediante providencia de 25 de enero de 20186, esta Sección precisó la tesis sobre la legitimación por pasiva cuando se demanda a personas jurídicas extintas y que, por tanto, no cuentan con capacidad para ser parte en procesos judiciales, y al efecto señaló lo siguiente: “[…] Esta Sala, estudiados los argumentos esbozados en los autos de 28 de enero y 2 de junio de 2016, considera que es acertado señalar, de una parte, que los actos administrativos por medio de los cuales se califican créditos o se resuelven reclamaciones sobre tal calificación o cualquiera otros que se dicten en el curso del proceso de liquidación forzosa administrativa, no pueden carecer de control por parte de esta

jurisdicción por el hecho de que la entidad que los ha expedido haya terminado su existencia. Igualmente considera válido señalar que la existencia de los actos administrativos no depende de la permanencia de la 3 Auto de 28 de enero de 2016, Exp. 68001-23-33-000-2015-00041-01, Actor: Ministerio de Salud y Protección Social, Demandado: Solsalud Eps. S.A. en Liquidación. C.P.: Guillermo Vargas Ayala. 4 Ibídem. 5 Auto de 2 junio de 2016, Exp. 25000-23-41-000-2015-00723-01, Actor: Municipio de Soacha. Demandado: Solsalud E.P.S. S.A. en Liquidación - Superintendencia Nacional de Salud, C.P. Guillermo Vargas Ayala. 6 Sección Primera, Auto de 25 de enero de 2018, Exp. 680012333000 2015-00320 01, Actor: Clínica Chicamocha S.A., C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés.

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Demandante: Universidad Pontificia Bolivariana entidad que está siendo objeto del proceso de liquidación forzosa administrativa.

Sin embargo, dichas consideraciones no pueden desconocer el hecho consistente en que la liquidación de una sociedad como SOLSALUD E.P.S. S.A. persigue «[…] mediante la realización de una cadena de actos complejos, la conclusión de las actividades pendientes al tiempo de la disolución, la realización de los activos sociales, el pago del pasivo externo, la repartición del remanente de dinero o bienes entre los socios y la

extinción de la persona jurídica-sociedad […]»7 y que SOLSALUD E.P.S. S.A. (LIQUIDADA), precisamente, luego del desarrollo de su proceso de liquidación, se extinguió, conforme se acredita del contenido de la Resolución 004964 de 6 de junio de 2014, expedida por el Agente Especial Liquidador, Fernando Hernández Vélez (folios 743-772, Cuaderno Principal 2)8 y del certificado de existencia y representación legal de dicha entidad promotora de salud, en el cual consta la inscripción del mencionado acto administrativo (folios 775-776, Cuaderno Principal 2). Lo anterior quiere indicar que SOLSALUD E.P.S. S.A. (LIQUIDADA) no tiene la aptitud jurídica para ser sujeto de relaciones jurídicas y, en consecuencia, no puede ser titular de derechos y obligaciones procesales, ni asumir las cargas y responsabilidades que se desprendan del proceso, como podría ser una eventual condena al restablecimiento del derecho solicitado por el demandante. Nótese cómo el artículo 53 del CGP9 reconoce la capacidad de las personas jurídicas para ser parte dentro de los procesos judiciales, partiendo del supuesto de que ellas existan. Esta Sala, entonces, modificará la tesis expuesta en los autos de 28 de enero y 2 de junio de 2016, por cuanto, como lo ha indicado esta Corporación, no es posible que una persona jurídica extinta, lo que le impide ser sujeto de derechos y obligaciones, pueda ser parte en un proceso judicial y estima, en consecuencia, que la decisión de 7 de julio de 2015, consistente en rechazar la demanda presentada por la CLÍNICA

CHICAMOCHA S.A. frente a SOLSALUD E.P.S. S.A. (LIQUIDADA), se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico. […]”10. Ahora bien, la Sala observa que mediante el Decreto 2519 de 28 de diciembre de 7 Nota original de la providencia citada: REYES VILLAMIZAR, Francisco. Derecho Societario – Tomo II, Bogotá: Editorial Temis S.A.: 2002. Página 304. 8 Nota original de la providencia citada: En dicho documento se indicó: «[…] RESUELVE […] ARTÍCULO PRIMERO: Declarar terminada la existencia legal de la SOCIEDAD SOLIDARIA DE SALUD SOLSALUD EPS S.A. EN LIQUIDACIÓN, con domicilio en Bucaramanga, identificada con el NIT: 804.001.273-5 y consecuentemente, la cancelación de las matrículas mercantiles de las Sucursales y/o Agencias de la SOCIEDAD SOLIDARIA DE SALUD SOLSALUD EPS S.A. EN LIQUIDACIÓN, identificada con el NIT: 804.001.273-5 […] ARTICULO SEGUNDO: Ordenar la inscripción de esta resolución en el Registro Mercantil de la Cámara de Comercio de Bucaramanga, la cancelación de la Matrícula Mercantil, la cancelación del registro como Agente Especial Liquidador de Fernando Hernández Vélez y la inserción en el certificado de existencia y representación legal del siguiente texto: […] Conforme a lo dispuesto en la Resolución No. 4964 de 6 de junio de 2014 expedida por el Agente Especial Liquidador, la SOCIEDAD SOLIDARIA DE SALUD SOLSALUD EPS S.A. se encuentra Liquidada, por lo cual, a partir de la fecha de este registro ningún juez de

la república pude (sic) admitir demanda en contra de la extinta sociedad al configurarse la falta de legitimación por activa) […]». 9 Nota original de la providencia citada: Como lo indica el artículo 53 del Código General del Proceso, son partes en un proceso judicial «[…] 1. Las personas naturales y jurídicas […]». 10 Postura que fue reiterada por esta Sección en providencia de 19 de julio de 2018, Radicado 68001233300020150014402, C.P. Oswaldo Giraldo López, Actor: Clínica Chicamocha EPS S.A., Demandado: Superintendencia Nacional de Salud y SOLSALUD E.P.S. S.A. liquidada.

Radicado: 11 001 33 34 002 2017 00070 01

Demandante: Universidad Pontificia Bolivariana 2015 se suprimió la CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES “CAPRECOM” EICE y se ordenó su liquidación. Posteriormente, mediante acta final del proceso liquidatorio de 27 de enero de 2017, suscrita por el Ministro de Salud y Protección Social y el apoderado General de Fiduprevisora S.A., liquidador de Caprecom EICE en Liquidación11, se declaró la terminación del proceso de liquidación y extinción para todos los efectos legales de la persona jurídica denominada CAPRECOM. En efecto en la citada acta se señaló:

“[…] DECLARACIÓN DEL CIERRE DE LA LIQUIDACIÓN Y DE LA

TERMINACIÓN DE LA EXISTENCIA JURÍDICA DE LA CAJA DE

PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES CAPRECOM EICE EN

LIQUIDACIÓN.

Con base en el concepto favorable y de la aprobación del informe final de la

liquidación señalada en el punto de precedencia y conforme a lo dispuesto en el artículo 38 del Decreto – ley 254 de 2000, el Apoderado General de Fiduciaria la Previsora S.A., entidad liquidadora de la Caja de de Previsión Social de Comunicaciones CAPRECOM EICE en Liquidación, procede a declarar la terminación del proceso de liquidación y extinción para todos los efectos legales de la persona jurídica denominada CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES CAPRECOM EICE, creada por la Ley 82 de 1912 y transformado en Empresa Industrial y Comercial del Estado por Ley 314 de 1996, vinculada al Ministerio de Salud y protección Social. […]” En consideración a lo anterior, la Sala advierte que el auto de 1 de marzo de 2018, por medio del cual se rechazó la demanda presentada contra CAPRECOM EICE en liquidación (hoy liquidado), se encuentra ajustado al ordenamiento jurídico toda vez que, de conformidad con el acta final del proceso liquidatorio del 27 de enero de 2017, la entidad demandada se encuentra extinta y, por tanto, ya no existe jurídicamente. Así las cosas, no hay lugar a ordenar la continuación de un proceso en contra de quien no tiene capacidad para ser parte dentro de un proceso judicial ni, por consiguiente, posibilidad alguna de defenderse, como lo pretende la parte demandante, pues el hecho de que su personería jurídica se encuentre extinta le impide, como se destacó en la providencia en cita, ser titular de derechos y obligaciones procesales y, por ende, asumir una eventual condena al restablecimiento del derecho solicitado. Ahora bien, de acuerdo con el criterio reiterado de esta Corporación12, debe

11 http://parcaprecom.com.co/wp-content/uploads/2017/02/ACTA-FINAL-DE-LIQUIDACION.pdf / página consultada el 18 de marzo de 2019. 12 Al respecto, ver: (i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Auto de 25

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Demandante: Universidad Pontificia Bolivariana destacarse que, tratándose de los actos expedidos por la extinta CAPRECOM, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho frente a éstos debió dirigirse en contra del Ministerio de Salud y de la Superintendencia Nacional de Salud, aunque no haya expedido tales actos.

El primero, de un lado, en virtud de lo dispuesto en el artículo 3º del Decreto 140 de 27 de enero de 2017, “Por el cual se modifica el Decreto 2519 de 2015”, norma que prevé que, en caso que los activos remanentes de la liquidación no sean suficientes para el pago de indemnizaciones, acreencias laborales y gastos propios del proceso Liquidatorio, la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social se subrogará en dichas obligaciones, y de otro, de lo previsto en el artículo 6º del Decreto 2519 de 2015, en cuanto señala que el Ministerio suscribirá el contrato con la Fiduciaria La Previsora S.A. para la respectiva liquidación de CAPRECOM. Y la segunda, en consideración a que es procedente que se pronuncie sobre la legalidad de los actos que expidió el liquidador de una entidad sometida a su inspección, vigilancia y control, en los términos del artículo 41 del

Decreto 254 de 2000, en concordancia con el artículo 6, numeral 27, del Decreto 2462 de 7 de noviembre de 2013. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: CONFIRMAR el auto del 1º de marzo de 2018 proferido por la Sección Primera, Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que rechazó la demanda. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. de enero de 2018, radicado: 680012333000 2015-00320 01, Actor: CLÍNICA CHICAMOCHA S.A., C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés, (ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Auto de 26 de julio de 2018, radicado: 25000-23-41-000-2017-01143-01, actor: CLINICA BENEDICTO S.A, C.P.: María Elizabeth García González, y (iii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Auto de 7 de febrero de 2019, radicado: 81001 23 39 000 2017 00058 01, actor: Medicina y Tecnología en Salud Limitada – MEDITEC Salud IPS S.A.S., C.P.: Oswaldo Giraldo López.

Radicado: 11 001 33 34 002 2017 00070 01

Demandante: Universidad Pontificia Bolivariana

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Presidente

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS