CE-SECCION PRIMERA-13001-23-31-000-1996-11313-01-2018

BIENES BALDÍOS – Competencia para conocer los procesos al interior del Consejo de Estado [P]ara clarificar el asunto competencial, que tratándose de bienes baldíos, el reparto para conocer de los asuntos atinentes a éstos, al interior del Consejo de Estado, corresponden a dos de las Secciones, a la Primera por la cláusula residual de competencia y a la Tercera por disposición expresa del artículo 7º de la Ley 52 de 1931. Le compete Corporación, por intermedio de la Sección Tercera, conocer de “los procesos relacionados con la extinción de la condición resolutoria de los baldíos nacionales, conforme al artículo 7° de la Ley 52 de 1931”, al cual hace referencia el numeral 6º del capítulo Sección Tercera del Acuerdo 55 de 2003. […] Así las cosas, teniendo en cuenta que la situación que se juzga en el asunto presente no encuadra dentro de los supuestos fácticos de la norma pretranscrita [artículo 7 de la Ley 52 de 1931], en tanto: i) no es de aquellos casos de adjudicaciones devenidas de la Ley 85 de 1920, ii) tampoco se está frente a la mentada condición resolutoria que preveía su artículo 2º, la cual se derogó para las adjudicaciones posteriores a dicha Ley; iii) no se trata de aquellos casos en que el Gobierno Nacional omite pronunciarse sobre la solicitud de declaración de extinción de la condición resolutoria, con la que el adjudicatario pretende evitar la reversión del bien a favor del Estado, se concluye que por cláusula residual de competencia jurisdiccional le correspondía avocar el conocimiento del asunto a la

sección Primera del Consejo de Estado. ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS DEL ACTO – Es obligación de la parte demandada allegarlos / ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS DEL ACTO – No se deben exigir ante su inexistencia, pérdida o desaparecimiento / CARGA DE LA PRUEBA – Inaplicación de las reglas previstas en el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil [L]a Sala considera necesario recordar que, de conformidad con el artículo 207 del Decreto 01 de 1984, corresponde a la entidad demandada allegar al expediente judicial los antecedentes administrativos del acto acusado, pues de no hacerlo podría incurrir en falta disciplinaria. Es menester advertir que la entidad aquí demandada fue liquidada, correspondiendo asumir –como se indicó anteslos derechos, deberes y obligaciones al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, entidad que afirmó que una vez revisados los archivos a su cargo no se encontró expediente de adjudicación, esto es, que el acto acusado carece de antecedentes administrativos que permitan verificar los motivos que llevaron al INCORA a adjudicar el bien inmueble al señor Álvaro Cortez Lobo. Lo anterior implica como consecuencia, entre otras, que el caso que se juzga no responda en su contexto y circunstancias a la generalidad de los eventos en los cuales la presunción de legalidad se quiebra por quien está interesado en ello, respondiendo procesalmente a la máxima que contenía el entonces vigente Código de Procedimiento Civil, que en su artículo 177 disponía: “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas

persiguen…”, por cuanto la entidad INCORA -extintay el Ministerio de Agricultura luego, ante la inexistencia, pérdida o desaparecimiento de los antecedentes administrativos que den cuenta del cumplimiento de los presupuestos de adjudicación, entre ellos, el requisito sine qua non de explotación agrícola o ganadera dentro de los cinco años anteriores a la adjudicación, colocan a la parte actora o a quien tiene la carga probatoria en un imposible procesal y físico para asumirlo, pues tal circunstancia no se ha dado por la incuria, negligencia o desidia de la interesada, en este caso la Personera Municipal demandante sino por hechos atribuibles a la entidad responsable de conservar los antecedentes administrativos y documentar al máximo los motivos de su decisión, en casos tan delicados como la adjudicación de baldíos, en este caso el INCORA y a quien habiendo recibido tal responsabilidad de haberlo sustituido en derechos y deberes ni siquiera dejó constancia al momento de recibir el inventario. Por ende, en estos eventos debe detenerse el juez en las circunstancias propias y especiales del caso que proviene de la entidad pública, lo contrario no conllevarían a nada diferente de exigirle una prueba de inviable consecución, es decir, la prueba de lo imposible o lo que de antaño se conocía como “prueba diabólica”. Razón por la cual en este particular caso, ubicado en condiciones de “anormalidad”, no pueden aplicarse las consecuencias del artículo 177 precitado en los eventos que se desarrollan dentro de un espectro de normalidad probatoria.

BIENES BALDÍOS - Regulación Legal / ADJUDICACIÓN DE BIENES BALDÍOS

– Requisitos / ADJUDICACIÓN DE BIENES BALDÍOS – Prueba de la explotación agrícola o ganadera dentro de los cinco años anteriores a la adjudicación / ACTO DE ADJUDICACIÓN DE BIEN BALDÍO – Nulidad por falsa motivación [N]o es de recibo que el recurrente (Ministerio de Agricultura) pretenda justificar la actuación que dio lugar a la expedición del acto de adjudicación, descargando en la demandante la carga de la prueba, pues el Ministerio Público, en cabeza de la personero municipal de Santa Catalina - Bolívar, indicó que no se cumplió con el requisito de explotación económica para la adjudicación del inmueble baldío en estudio; mientras que el Ministerio insiste en que el acto de adjudicación se encuentra ajustado a derecho, sin embargo no pudo demostrar que ello sea cierto, toda vez que el acto de marras no encuentra soporte alguno que permita a la Sala tener un hilo conductor de las motivaciones de la decisión que lleve a la Sala a concluir que sus afirmaciones de defensa son ciertas, en tanto que correspondiéndole defender la legalidad del acto acusado, es decir, demostrar el cumplimiento de los requisitos señalados en la ley, no pudo hacerlo. Así las cosas, no existiendo soporte físico ni probatorio de la afirmación consignada en el acto acusado, y dado que la parte demandada no indica razón para tal ausencia documental, pero tampoco defiende la legalidad del acto, de cara a las irregularidades censuradas, en forma principal al tema relativo a la explotación, ora agrícola o bien ganadero ni a la acusación que el terreno incluye franja de

playa que colinda con el mar y comunica al terreno continental con aquel, la Sala concluye, al igual que lo hizo el Tribunal Administrativo de Bolívar, que la Resolución 1399 de 29 de julio de 1994 expedida por el INCORA adolece del vicio de nulidad de falsa motivación y, el Ministerio incluso puede decirse ha omitido verificar un aspecto incluso actual como es si abarca o no franja de playa.

FUENTE FORMAL: LEY 52 DE 1931 – ARTÍCULO 7 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 207 / LEY 30 DE 1988 – ARTÍCULO 29 / LEY 30

DE 1988 – ARTÍCULO 38 / NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 1399 DE 1994 (29 de julio) INSTITUTO

COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA INCORA (Anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA - DESCONGESTIÓN

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá, D. C., ocho (8) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 13001-23-31-000-1996-11313-01

Actor: PERSONERÍA MUNICIPAL DE SANTA CATALINA – BOLÍVAR

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA –

INCORA (Liquidado) - MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO

RURAL

Referencia: NULIDAD SIMPLE - FALLO - Segunda instancia

La Sala decide el recurso de apelación que interpuso el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al haber asumido las competencias del INCORA (liquidado)1, contra la sentencia de 11 de diciembre de 2012, por la cual el Tribunal Administrativo de Bolívar declaró la nulidad de la Resolución N° 1399 de 29 de julio de 2004 y, en consecuencia, ordenó cancelar la inscripción de adjudicación de baldío en el folio de matrícula inmobiliaria N° 060-014358.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA La Personería Municipal de Santa Catalina – Bolívar, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Bolívar para que accediera a las siguientes 1.1. Las pretensiones Primera: Que es nula la declaratoria de adjudicación de baldío hecha por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria – INCORA, en favor del señor Álvaro Cortez Lobo, mediante la Resolución N° 1399 del 29 de julio de 1994, en la región denominada “Villa Galeras” en el corregimiento de Galerazamba, jurisdicción del municipio de Santa Catalina – Bolívar y, en consecuencia, se ordene la cancelación de la resolución en la oficina del INCORA – Seccional Bolívar.

Segunda: Se ordene comunicar la respectiva sentencia al señor registrador de instrumentos públicos del departamento de Bolívar, para lo de su cargo. 1 Al respecto consúltese el Decreto 1292 de 21 de mayo de 2003. 1.2. Los hechos

El Instituto Colombiano para la Reforma Agrícola – en adelante INCORAmediante Resolución 1399 de 29 de junio de 1994 adjudicó un bien inmueble baldío, ubicado en el municipio de Santa Catalina, con extensión de cuatro mil quinientos cincuenta y cuatro coma treinta y nueve metros (4.554,39 mts2), al señor Álvaro Cortez Lobo. Lo anterior pese a que el bien denominado “VILLA GALERAS” del municipio de Santa Catalina – Bolívar no cumple con los requisitos para ser adjudicado, comoquiera que durante los cinco (5) años anteriores a su adjudicación no fue explotado económicamente en ninguna de las actividades procedentes, esto es, agricultura o ganadería. Situación que advirtió el demandante, según su dicho, que fue verificada por el inspector de policía de la zona, quien pudo dar fe que dicho terreno no tiene señales de haber sido explotado económicamente con ninguna de las actividades antes mencionadas. Adicionalmente, la actora aseveró que según concepto de la Capitanía de Puerto y la Dirección General Marítima – en adelante DIMAR-, el predio objeto de estudio sirve de límite territorial entre la playa y el mar caribe, esto es, que no se encuentra retirado de la playa en medida igual o superior a los cuarenta (40) metros; razón por la que tampoco puede ser considerado baldío ni adjudicado. 1.3. Las normas violadas y el concepto de la violación Señala como normas violadas los artículos 29 y 38 de la Ley 135 de 19612, por razones que resume en que el bien adjudicado no fue explotado económicamente los cinco (5) años anteriores a su adjudicación en una de las actividades que

permitirían declararlo baldío, es decir, en actividades de agricultura o ganadería.

II. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La demanda fue notificada al gerente general del INCORA, por conducto del gerente regional del departamento de Bolívar y al señor Álvaro Cortez Lobo, quienes contestaron la demanda, así: 1.- El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural acudió, en representación del INCORA (hoy liquidado), defendiendo la legalidad del acto acusado por cuanto, a su juicio, el INCORA fundó su actuar en lo dispuesto en la Ley 30 de 1988, que modificó el contenido de la Ley 135 de 1961, en tanto: I) el solicitante, su cónyuge o compañera permanente e hijos menores no habían sido beneficiarios de otras adjudicaciones; II) no hubo oposición a la adjudicación ni se presentó título legal por quien ostentara tener mejor derecho; III) el área adjudicada no excedió los límites adjudicables establecidos en la ley.

Adicionalmente, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por activa por cuanto la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia la interpone una persona que no considera trasgredido un interés 2 "Sobre reforma social agraria ARTICULO 29. A partir de la vigencia de la presente Ley, salvas las excepciones contempladas en ella, no podrán hacerse adjudicaciones de baldíos sino a favor de personas naturales y por extensiones no mayores de cuatrocientas cincuenta hectáreas (450 hs). El peticionario deberá demostrar que tiene bajo explotación as dos terceras partes al menos, de la superficie

cuya adjudicación solicita. Los que hayan puesto bajo explotación agrícola o ganadera, con anterioridad a la presente Ley, superficies que excedan a la aquí señalada, tendrán derecho a que se les adjudique el exceso, pero sin sobrepasar en toral los límites que fijan el Inciso primero del artículo 2o. de la Ley 34 de 1936. Salvo lo que con respecto a sabanas de pastos naturales se establece en el artículo siguiente, la ocupación con ganados sólo dará derecho a la adjudicación cuando la superficie respectiva se haya sembrado con pastos artificiales de cuyas existencias, extensión y especie se dejará clara constancia en la respectiva inspección ocular. (…) ARTICULO 38. El instituto podrá verificar, dentro del Término de dos (2) años de que trata este artículo, la exactitud de los documentos, diligenciados de inspección ocular y, en general, de las pruebas de que hayan servido de base para la adjudicación. (…). particular, sino que procura derechos ajenos, en cuyo caso debió ejercer la acción de nulidad3. 2.- El tercero interesado, señor Álvaro Cortez Lobo, fue representado por curador ad-litem, quien no aceptó las pretensiones pero tampoco se opuso a ellas por cuanto desconoce la veracidad de los hechos que sirven de sustento a la demanda, razón por la que no tiene pruebas que aportar o solicitar que se practiquen4.

III. LA SENTENCIA APELADA El a quo accedió a las pretensiones de la demanda. Declaró la nulidad del acto

acusado y ordenó a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cartagena que cancelara la inscripción de adjudicación de baldío en el folio de matrícula inmobiliaria N° 060-014358 al concluir que la resolución acusada fue expedida bajo la causal de falsa motivación por cuanto: - Quien instaura la acción es la personería municipal del Municipio de Santa Catalina – Bolívar, quien actúa como agente del Ministerio Público, entidad que es parte en este tipo de procesos. - No existe expediente administrativo que corrobore el cumplimiento del trámite previo a la adjudicación del bien baldío denominado VILLA GALERAS, ubicado en el corregimiento de Galerazamba del municipio de Santa Catalina, además por cuanto adjudicante ni adjudicatario acreditaron el cumplimiento de dicho trámite. - La jurisprudencia del Consejo de Estado reclama del INCORA una mayor defensa de sus decisiones administrativas en materia de adjudicación de baldíos y, aun ejerciéndose la misma, se exige una definitiva comprobación de los hechos que dieron lugar a la decisión administrativa, pues se trata de bienes cuyo titularidad se encuentra en cabeza del Estado, quien los entrega a un particular, previo cumplimiento de los requisitos señalados en la normativa aplicable, y así satisfacer el fin social de la propiedad, principio edificante de los estados sociales de derecho.

IV. EL RECURSO DE APELACIÓN El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, mediante apoderada judicial solicita que se revoque, en todas sus partes, la sentencia apelada y como consecuencia 3 Folios 71 a 78 del cuaderno N° 1 del expediente. 4 Folios 67 a 68 del cuaderno N° 1 del expediente.

de lo anterior se denieguen las pretensiones de la parte actora. Para ese efecto alega, en resumen, lo siguiente:

1. Que entre los requisitos para adjudicar un inmueble se encuentra el de verificación de que el solicitante, su cónyuge o compañera permanente e hijos menores no han sido beneficiarios de otras adjudicaciones, lo cual se realiza mediante la base de datos que tiene el Instituto Geográfico Agustín Codazzi – en adelante IGAC-, a lo que se debe sumar la declaración bajo gravedad de juramento que debe hacer el solicitante.

2. Que la sentencia de primera instancia invirtió incorrectamente la carga de la prueba, en tanto correspondía al demandante probar la falsa motivación, sin embargo, en el expediente no se aprecia prueba del demandante que permita determinar los cargos de la demanda.

Afirmación que a su juicio tiene respaldo en la jurisprudencia del Consejo de Estado5.

V. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA 1.- La apoderada del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural reiteró, en líneas generales, los argumentos del recurso de alzada6. 2.- Según consta en el expediente el tercero interesado, representado por curador ad-litem, guardó silencio. 3.- La demandante guardó silencio.

IV. CONCEPTO DEL AGENTE DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad.

V. CONSIDERACIONES

5.1. Competencia. El Consejo de Estado es competente para conocer de los recursos de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia por los Tribunales Administrativos de Distrito Judicial, de conformidad con el artículo 129 numeral 1º

del CCA y, en cumplimiento al Acuerdo Nº 357 de 5 de diciembre de 2017 5 Folios 184 a 189 del cuaderno N° 1 del expediente. 6 Folios 8 a 12 de este cuaderno. celebrado entre las Secciones Quinta y Primera ante la Sala Plena del Consejo de Estado, la Sección Quinta de la Corporación es competente para proferir la decisión de segunda instancia en el proceso de la referencia, en tanto ha sido remitido dentro del acuerdo de descongestión por la Sección Primera. En este punto se resalta, para clarificar el asunto competencial, que tratándose de bienes baldíos, el reparto para conocer de los asuntos atinentes a éstos, al interior del Consejo de Estado, corresponden a dos de las Secciones, a la Primera por la cláusula residual de competencia y a la Tercera por disposición expresa del artículo 7º de la Ley 52 de 1931. Le compete Corporación, por intermedio de la Sección Tercera, conocer de “los procesos relacionados con la extinción de la condición resolutoria de los baldíos nacionales, conforme al artículo 7° de la Ley 52 de 1931”, al cual hace referencia el numeral 6º del capítulo Sección Tercera del Acuerdo 55 de 2003. El texto de la Ley es del siguiente tenor: "Artículo 7º. Si el Gobierno dentro de los términos señalados en la presente Ley no resolviere sobre la solicitud del adjudicatario podrá este o su sucesor solicitar al Consejo de Estado que declare que se han cumplido o no las condiciones de su título de adjudicación. El Consejo de Estado pedirá al Ministerio del ramo los documentos

pertinentes y en vista de ellos previo traslado al Agente del Ministerio Público, y la práctica de las pruebas que éste solicite y las que estimen necesarias el Consejo, fallará dentro del término perentorio de sesenta días. Si la sentencia del Consejo de Estado fuere favorable al adjudicatario se registrará en la forma legal" (Negrillas de la Sala). Así las cosas, teniendo en cuenta que la situación que se juzga en el asunto presente no encuadra dentro de los supuestos fácticos de la norma pretranscrita, en tanto: i) no es de aquellos casos de adjudicaciones devenidas de la Ley 85 de 1920, ii) tampoco se está frente a la mentada condición resolutoria que preveía su artículo 2º7, la cual se derogó para las adjudicaciones posteriores a dicha Ley; iii) 7 “Artículo 2º. El adjudicatario a cambio de títulos de tierras baldías o su sucesor, podrá pedir del Gobierno aún antes del vencimiento del plazo de diez años que señale el artículo 2º, de la Ley 85 de 1920 para cumplir las condiciones de adjudicación, que declare cumplidas las obligaciones y extinguida la condición resolutoria, mediante la prueba que sobre el cumplimiento de las mismas obligaciones deberá presentarse con la solicitud.// Demostrado el cumplimiento oportuno de las obligaciones del adjudicatario, para lo cual el Gobierno podrá ordenar a costa del interesado la práctica de las diligencias que estime convenientes, se declararán cumplidas aquellas y extinguida la condición resolutoria, y se dispondrá que sea registrada la

resolución que se dicte”. La Ley 85 de 1920, en su artículo 2º, dispuso: “En toda adjudicación de baldíos se entiende establecida la condición resolutoria del dominio del adjudicatario, en el caso de que, dentro determino de diez años, contados desde la fecha de la adjudicación, no hubiere ocupado con ganados las dos terceras partes del terreno, por lo menos, o cultivado la quinta parte. En tales casos, el dominio de los terrenos adjudicados vuelve a la Nación ipso facto y por ministerio de la ley, y por tanto son estos denunciables, por el solo hecho del cumplimiento de la expresada condición resolutoria. Este artículo debe insertarse en toda resolución de adjudicación. no se trata de aquellos casos en que el Gobierno Nacional omite pronunciarse sobre la solicitud de declaración de extinción de la condición resolutoria, con la que el adjudicatario pretende evitar la reversión del bien a favor del Estado, se concluye que por cláusula residual de competencia jurisdiccional le correspondía avocar el conocimiento del asunto a la sección Primera del Consejo de Estado y, por el Acuerdo de Descongestión es que la Sección Quinta asume la competencia. 5.2. El acto acusado La Resolución 1399 de 29 de julio de 1994 mediante la cual se adjudica definitivamente a Álvaro Cortez Lobo, identificado con cédula de ciudadanía N° 73088.787 el terreno baldío denominado “Villa Galeras” ubicado en el municipio de Santa Catalina, corregimiento de Galerazamba, cuya extensión ha sido calculada aproximadamente en dos hectáreas cuarto mil quinientos cincuenta y cuatro coma

treinta y nueve metros cuadrados (4.554,39 mts2). Las especificaciones técnicas están contenidas en el plano registrado en el INCORA con el número 533012A, que se declara incorporado a la referida resolución8. Ahora bien, como consecuencia de la declaratoria de nulidad de la resolución de adjudicación se solicita cancelar la inscripción de adjudicación en el folio de matrícula inmobiliaria respectivo9. 5.3. Cuestión Previa La Sala advierte que podría pensarse que la demanda o la eventual decisión que se adopte podría generar el llamado restablecimiento automático del derecho, más aún cuando de conformidad con el artículo 51 de la Ley 135 de 1961, pasados 15 años contados desde la adjudicación se puede transferir el derecho de dominio, la posesión o la tenencia del bien objeto de discusión. Parágrafo 1°. El Gobierno tiene la obligación de averiguar si en los terrenos adjudicados como baldíos se han llenado las condiciones requeridas por las leyes para conservar la propiedad de tales terrenos; y, en caso negativo, declara de oficio o a petición de cualquier persona, que han vuelto al dominio de la Nación. Parágrafo 2°. Los gastos que demande el cumplimiento de lo dispuesto en este artículo se consideraran incluidos en los respectivos Presupuestos”. 8 Folio 34 del cuaderno N° 1 del expediente 9 Folios 35 a 37 del cuaderno N° 1 del expediente. En relación con el restablecimiento del derecho automático, conforme lo ha considerado la jurisprudencia de esta Corporación10, en desarrollo de la teoría de los móviles y las finalidades, la acción de nulidad procede contra actos creadores

de situaciones jurídicas individuales y concretas, “cuando esa situación conlleve un interés para la comunidad en general de tal naturaleza e importancia que desborde el simple interés de la legalidad en abstracto, por afectar de manera grave y evidente el orden público social o económico”.11 En sentencia de 4 de marzo de 2003, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, precisó que la acción de nulidad contra actos administrativos particulares, procede únicamente cuando la anulación del acto no implica el restablecimiento automático de un derecho particular y concreto, pues en el evento contrario la acción que corresponde es la subjetiva, esto es, la de nulidad y restablecimiento del derecho, así el actor sostenga que no es esa su finalidad12. Vistas las posiciones jurisprudenciales reseñadas, la Sala encuentra de cara al caso concreto que la demanda se presentó el 29 de julio de 199613 y que a lo largo del trámite tanto el Tribunal Administrativo de Bolívar (a quo) y la Sección Primera (ad quem) le dio el tratamiento de nulidad simple y, que incluso en la contestación de la demanda, la accionada propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, desde el predicado de que la parte actora, esto es, la Personera de Santa Catalina, era un tercero, de tal suerte que dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del CCA “…el titular para presentar la respectiva acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la persona que se sienta afectada o quien considera tener derecho, es decir 10 Sentencia del 10 de agosto de 1996 (C.P. Daniel Suárez Hernández), ha sido reiterada de manera uniforme

por el Consejo de Estado, entre otras, en las siguientes providencias: Autos de la Sección Primera de 1° de julio y 4 de noviembre de 1999, expedientes 5444 y 5372 (C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola); Auto de la Sección Segunda del 1° de junio de 2000, expediente 2220-99 (C.P. Ana Margarita Olaya Forero); Auto de la Sección Primera del 30 de marzo de 2000, expediente 6053 (C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo); Auto de la Sección Primera del 27 de septiembre de 2001, expediente 17001-23-31-000-2000-1038-01 (C.P. Olga Inés Navarrete Barrero); Auto de la Sección Primera del 14 de febrero de 2002, expediente 6581 (C.P. Olga Inés Navarrete Barrero); Auto de la Sección Cuarta del 12 de abril de 2002, expediente 12627 (C.P. Ligia López Díaz); Sentencia de 19 de septiembre de 2013 (2019815) (C.P. María Elizabeth García González) y de 04 de julio de 2013 (2015721) (C.P. María Claudia Rojas Lasso). 11 Sentencia de 26 de octubre de 1995. Expediente núm. 3332. Consejero ponente: doctor Libardo Rodríguez Rodríguez. 12 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 4 de marzo de 2003. Expediente núm. 199905683 (IJ-030). Consejero ponente: doctor Manuel Santiago Urueta Ayola. 13 Folio 5 cuaderno 1. esta es una acción de carácter subjetivo, a diferencia de la acción de nulidad

que es de carácter popular y puede interponerla cualquier persona. Es decir que en este caso en concreto, se debió interponer la acción por alguien que siente que le están violando sus derechos y además que tenga un INTERÉS DIRECTO en las resultas del proceso, por todo lo anterior se entiende que el accionante no tiene legitimación para incoar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que no se le está vulnerando directamente a él ningún derecho” (fls. 75 y 76 del cuaderno 1). Subrayas fuera de texto. A esa rogación, la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, al estudiar la naturaleza del acto acusado y las acciones para ser impugnado, indicó: “Este acto administrativo, creador de una situación particular y concreta a favor de un particular, debe ser sometido a control de legalidad a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho como lo prevé el ordinal 4º del art. 136 del C.C.A., con las modificaciones que le fueron introducidas por la Ley 446 de 1988; sin embargo, para la época en que se incoó la presente demanda (julio de 1996) el acto administrativo de adjudicación de un bien baldío podía ser enjuiciado también a través de la acción de nulidad prevista en el art. 84 del C.C.A., en la forma como lo autoriza el art. 42 de la Ley 135 de 1961. Sin perjuicio de lo anterior, no encuentra la Sala óbice para adoptar en este caso una decisión de fondo, como quiera que a través del auto admisorio de la demanda se dispuso la vinculación al proceso de la entidad adjudicante y del particular adjudicatario, como tercero que

podía resultar afectado con la providencia que ponga fin a esta instancia.” Y al momento de decidir la excepción de falta de legitimación en la causa por activa propuesta por la demandada, a fin de enervar la pretensión de nulidad incoada por la Personera de Santa Catalina, desde el derrotero de la carencia de derecho subjetivo que reclamar o situación de la cual pudiera derivar afectación propia y particular, el Tribunal a quo indicó: “…atendiendo la previsión contenida en el artículo 42 de la Ley 135 de 1961, la excepción así propuesta se tendrá por no demostrada, como quiera que quien ha instaurado la acción que ha dado lugar a este proceso es el Personero Municipal de Santa Catalina (Bol.), quien como agente del Ministerio Público es parte en esta clase de procesos. Este argumento encuentra apoyo, también, en el texto del art. 127 del C.C.A. vigente para la época en que se introdujo la demanda, con las modificaciones establecidas por el art. 19 del Decreto 2304 de 1989, según el cual, al Ministerio Público tenía una función judicial al presentar demanda de nulidad de los actos administrativos. A más de lo anterior debe tenerse en cuenta que los Personeros Municipales, por mandato expreso del art. 178 de la Ley 136 de 1994 o la Ley de Municipios, es agente el Ministerio Público que reporta su gestión directamente ante el Procurador General de la Nación, de manera que se encuentra perfectamente legitimado para comparecer en este proceso en calidad de demandante.”. Así quedaron zanjados los dos puntos de discusión, tanto el de la acción procedente como la de la legitimación en la causa por activa, sin que estos fueran

controvertidos mediante los recursos debidos, pues de hecho la parte demandada no atacó tales consideraciones ni insistió en su procedencia cuando sustentó la apelación. Se concluye entonces, que en el caso sub examine, la resolución expedida por el INCORA, siendo un acto con contenido de estirpe particular sí podía demandarse en acción de nulidad, precisamente porque quien acudió a la administración de Justicia, lo hizo prevalida de sus funciones legales de proteger el interés general, sin que se advierta que tuviera como propósito perseguir un derecho subjetivo a su favor o de un tercero ni tampoco ello se evidencia como consecuencia de la decisión adoptada, pues recuérdese que el bien baldío en su propia definición y concepto desde tiempos inmemoriales es un bien público -más no de