CE-SECCION PRIMERA-13001-23-31-000-1999-00824-01-2019

ACTO DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO – Lo es aquel que deroga el acto de cesión a título gratuito de dos lotes de terreno / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Es la que procede para cuestionar la legalidad de un acto de carácter particular / ACCIÓN DE NULIDAD – No procede cuando de la nulidad del acto se deriva un restablecimiento automático / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA – Probada respecto de quien no le asiste interés directo [E]sta Sala determina que, tal y como lo concluyó el a quo, los Acuerdos 15 de 1965 y 1 de 1967 consolidaron un derecho en favor de la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Magdalena y del Sinú, con efectos patrimoniales y, que, como quiera que el Acuerdo 25 de 1992 dispuso su derogatoria, lo que en realidad constituye una revocatoria directa, tanto aquéllos como este tienen la categoría de actos de carácter particular y concreto. En esos términos, efectivamente la declaratoria de nulidad del acuerdo demandado generaría un restablecimiento automático del derecho en favor de las entidades que sucedieron a la extinta Corporación Autónoma Regional de los Valles del Magdalena y del Sinú, lo cual resulta suficiente para afirmar que la acción judicial procedente no es la de simple nulidad, formulada por la actora, sino la de nulidad y restablecimiento del derecho, acción subjetiva que, de acuerdo con el artículo 85 del CCA., y como ya se precisó líeas atrás, solo puede ser incoada por quien acredite una afectación por la

decisión administrativa que se demandada, y que, en todo caso, como lo advirtió el a quo, en el sub lite había caducado cuando la actora interpuso la acción de simple nulidad. […] En el caso sub examine, la demandante no demostró haber sufrido violación o transgresión de sus derechos e intereses jurídicamente protegidos, a causa de la expedición del Acuerdo 25 de 1992, carga que debió soportar teniendo en cuenta que no figura como destinataria de la decisión administrativa, la cual, en cambio, como ya se precisó, extingue una situación jurídica particular creada con anterioridad en favor de la Corporación Autónoma de los Valles del Magdalena y del Sinú, en relación con la titularidad de unos bienes inmuebles. Por el contrario, en el acápite de la demanda que denominó como «PETICIONES ESPECIALES», la actora dejó expreso su interés de obtener un restablecimiento para el Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura, establecimiento público cuyo patrimonio se integró, entre otros, con los bienes que le fueron transferidos del Instituto Nacional de Recursos Renovables y del Medio Ambiente (INDERENA), el cual, a su vez, en virtud del Decreto 2420 de 1968, asumió las funciones y recibió el patrimonio de la Corporación Autónoma de los Valles del Magdalena y del Sinú.

ACTO DE CARÁCTER GENERAL – Concepto / ACTOS ADMINISTRATIVOS

DE CONTENIDO PARTICULAR Y GENERAL – Diferencias / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA la Sala recuerda que, en lo atinente a la naturaleza de los actos administrativos, la

Corte Constitucional, en la Sentencia C-620 de 2004, señaló que son de carácter general aquellos en los cuales los supuestos normativos aparecen enunciados de manera objetiva y abstracta, y no singular y concreta, y por lo tanto dirigidos a una pluralidad indeterminada de personas, es decir, a todas aquellas que se encuentren comprendidas en tales parámetros y que, por el contrario, son de contenido particular y concreto los actos administrativos que producen situaciones y crean efectos individualmente considerados. En el mismo sentido, el Consejo de Estado ha manifestado que la diferencia entre los actos administrativos de contenido particular y general depende del grado de indeterminación que tengan los sujetos destinatarios de los mismos, y ha precisado que para diferenciar unos y otros es necesario tener presente que [e]l acto singular o particular no necesariamente tiene un destinatario único, por cuanto puede ir dirigido tanto a una persona como a un grupo determinado de personas; en tanto que el acto general se expide siempre para un grupo indeterminado de personas a quienes se les crea, modifica o extingue una situación jurídica, dependiendo de las conductas o roles que ellas mismas asuman.

ACCIÓN DE NULIDAD – Finalidad / ACCIÓN DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Finalidad

[S]e resalta que mientras que con la acción de nulidad se persigue la defensa de la legalidad y del orden jurídico en abstracto, con la de nulidad y restablecimiento del derecho se busca no sólo la defensa del ordenamiento jurídico, sino el resarcimiento de un derecho subjetivo lesionado por un acto administrativo. A diferencia de la acción de simple nulidad, que puede ser ejercida por cualquier

persona y en cualquier tiempo, la de nulidad y restablecimiento del derecho sólo puede ser incoada por la persona que se crea lesionada, esto es, por el titular del derecho presuntamente desconocido por el acto administrativo y dentro del término establecido en el ordenamiento jurídico. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Es la que procede para cuestionar la legalidad de un acto de carácter particular / ACCIÓN DE NULIDAD – Procedencia excepcional en contra de actos particulares y concretos / TEORÍA DE LOS MÓVILES Y FINALIDADES /

REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA

[L]a naturaleza del acto administrativo es lo que define el tipo de acción que debe ejercerse, de tal forma que si se trata de un acto administrativo de contenido particular y concreto, la acción procedente sería la de nulidad y restablecimiento del derecho, y si el acto es de carácter general, la acción adecuada para cuestionar la legalidad del acto administrativo sería la de nulidad, consagrada en el artículo 84 del CCA. Ahora bien, esta Sección ha considerado que, además de los casos expresamente previstos en la ley, la acción de simple nulidad también procede, excepcionalmente, en contra de los actos particulares y concretos, cuando la situación de carácter individual comporte un interés para la comunidad de tal importancia que vaya aparejado con el afán de legalidad, situaciones en las cuales, por ende, la sentencia produciría efectos respecto de la restauración del orden jurídico en abstracto, esto es, no conllevaría consigo el restablecimiento del derecho subjetivo que pueda haberse producido, planteamiento que corresponde

a la teoría de los móviles y las finalidades, que ha sido decantada por la jurisprudencia del Consejo de Estado.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 84 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 85 / CÓDIGO DE

PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 177

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 13001-23-31-000-1999-00824-01

Actor: MARTHA JOSEFINA ARRIETA SANABRIA

Demandado: DISTRITO DE CARTAGENA DE INDIAS – CONCEJO DISTRITAL

DE CARTAGENA Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Tema: FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA – Genera fallo

inhibitorio / CONFIRMA DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación interpuestos, mediante apoderados judiciales, por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Territorial, por la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales de Colombia y por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER)1 en contra de la providencia proferida el 7 de mayo de 2012 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, a través de la cual decidió inhibirse para resolver de fondo el asunto.

I.- ANTECEDENTES

I.1.- La demanda La ciudadana Martha Josefina Arrieta Sanabria, actuando en nombre propio, presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad, consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, tendiente a obtener las siguientes declaraciones y condenas: PETICIONES ESPECIALES: Solicito al Honorable Tribunal ordene la suspensión de toda obra o negociación que se esté haciendo sobre el predio de propiedad del INPA, ubicado en la Calle 4 No. 3-204 Bocagrande que colinda con las playas del Laguito. 1 Entidad En Liquidación, sucedida por la Agencia Nacional de Tierras. Ordenar la inscripción de la sentencia de nulidad en la oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cartagena en el folio de matrícula inmobiliaria del predio “Bocagrande” con el objeto de aclarar la titularidad del derecho de dominio sobre este inmueble, el cual como producto de esta sentencia deberá registrarse a nombre del INSTITUTO NACIONAL DE PESCA Y ACUICULTURA de conformidad como lo ordenó la Ley 13 de 1990 artículo 73. Con fundamento en los argumentos anteriores hechos, normas citadas y pruebas respetuosamente Decretar la Nulidad Absoluta del Acuerdo 25 de 1992, proferido por el Concejo Municipal de Cartagena, pues está claramente demostrado la pluralidad de motivos tales como la violación de la Constitución, de la ley 13 de 1990, de las normas del derecho Civil y otras disposiciones así como por haberse expedido en forma irregular, mediante falsa motivación y con desviación de las atribuciones propias a la

Corporación que la profirió. I.2.- Los fundamentos de hecho y de derecho En sustento de sus pretensiones, la demandante expuso, en síntesis, lo siguiente: El Concejo Municipal de Cartagena, a través del Acuerdo No. 15 de 1965, donó a la Corporación de los Valles del Magdalena y del Sinú (C.V.M.) un lote de terreno de 2.317,45 m2, que forma parte de uno de mayor extensión; sometió dicho acto a la condición de que, dentro del año siguiente, se construyeran las instalaciones del Instituto de Biología Marina, un acuario de atracción turística, el museo de biología marina y las instalaciones para el funcionamiento de dependencias del Departamento de Investigaciones Ictiológicas y Faunísticas de la Corporación, e igualmente dispuso que el incumplimiento de dicha condición daría lugar a la rescisión del contrato de donación. El Concejo de Cartagena, mediante el Acuerdo No. 1 de 1967, adicionó la donación otorgada mediante el Acuerdo 15 de 1965, en el sentido de aumentar la extensión del predio en 1.771,75 m2. El Decreto Ley 2420 de 1968, mediante el cual se creó el Instituto Nacional de Recursos Renovables y del Medio Ambiente (INDERENA) como un establecimiento público con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, dispuso en su artículo 23 que esa entidad asumiría las funciones atribuidas a la Corporación de los Valles del Magdalena y del Sinú y, así mismo, en su artículo 28, señaló que el patrimonio del INDERENA estaría conformado por el patrimonio de la referida Corporación y de la División de

Recursos Naturales del Ministerio de Agricultura. En el año 1980 se registró la Resolución 1145, expedida por la Gerencia general del INDERENA, mediante la cual se consolidó el derecho del dominio del predio denominado «Bocagrande», en posesión de dicha entidad. La Ley 13 de 1990 creó el Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura (INPA) y dispuso que el patrimonio de ese Instituto estaría integrado, entre otros bienes, por los que fueran transferidos del INDERENA (artículo 16-4). Sin embargo, no se legalizó la entrega del predio denominado «Bocagrande», aunque el INPA, desde su creación, ejerció la posesión pacífica del inmueble, en el que funciona la sede principal de la Regional Atlántico. El Concejo Distrital de Cartagena expidió el Acuerdo 25 de 10 de julio de 1992, mediante el cual revocó la donación que hizo 27 años antes, y restableció en favor del Municipio de Cartagena el derecho de dominio sobre el terreno, junto con sus anexidades y las instalaciones construidas sobre el mismo, actuación que fue registrada en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cartagena. I.3.- Normas violadas y concepto de violación La demandante estimó que al expedir el Acuerdo 25 de 1992, el Concejo Distrital de Cartagena de Indias transgredió los artículos 172, 173 y 179 del Decreto 222 de 1983, los artículos 1483 y 1484 del Código Civil y, en sustento de ello, formuló los siguientes cargos: Prescripción de la revocatoria de la acción rescisoria:

Adujo que el acuerdo demandado revocó un contrato interadministrativo de donación que se realizó con el concurso de voluntades entre donante y donatario, en virtud del cual se protocolizó y transfirió el dominio del inmueble denominado Bocagrande, como consta en las escrituras públicas 48 de 30 de enero de 1967 y 923 de 30 de mayo de 1975, ambas de la Notaría Segunda de Cartagena. Advirtió que, si bien los artículos 1483 y 1484 del Código Civil facultan al donante para que exija al donatario el cumplimiento de las obligaciones impuestas en el acto de donación o rescinda el contrato, tales prerrogativas no se pueden ejercer indefinidamente, ni a perpetuidad, ya que el legislador determinó que la posibilidad de revocar una donación por mora en el cumplimiento de sus obligaciones prescribe en el término de cuatro (4) años, contados a partir de la fecha en que se verificó el incumplimiento. Adujo que, ante el incumplimiento de la Corporación Autónoma de los Valles del Magdalena y del Sinú de efectuar las construcciones que se obligó a ejecutar a partir del 7 de noviembre de 1966, el Concejo Municipal de Cartagena debió requerirla para el efecto, so pena de rescindir la donación, y añadió que el Municipio de Cartagena estuvo facultado hasta el siete (7) de noviembre de 1970 para constituir en mora a la donataria, lo cual no ocurrió, por lo que la acción rescisoria prescribió.

Falsa motivación: La demandante aseveró que el Concejo Distrital de Cartagena incurrió en falsa

motivación al expedir el Acuerdo 25 de 1992, por cuanto argumentó que no se cumplieron las condiciones a las que estaba sometida la donación, relacionadas con el inicio de trabajos de construcción después de un (1) año de otorgada la escritura de cesión correspondiente. Al respecto, afirmó que sobre los predios donados sí se construyeron instalaciones para el funcionamiento del Instituto de Biología Marina, posteriormente denominado Centro de Investigaciones de Ciencias Marinas, que finalmente recibió el nombre de Centro de Investigaciones Pesqueras de Cartagena, del cual aún existe parte de sus locaciones, laboratorios y anexidades, construcción que estuvo a cargo de la Corporación de los Valles del Magdalena y del Sinú y, posteriormente por el INDERENA, que invirtió la suma de $6.545.176.28. Aseguró que también se construyó el Museo Biológico, del cual todavía existen en el Instituto Nacional del Pesca y Acuicultura numerosas especies de valiosa importancia científica, cultural y económica. Manifestó que a la fecha de expedición del Acuerdo 25, valga decir, 10 de junio de 1992, el predio, las construcciones y anexidades llevaban 25 años en poder de entes estatales, de tal forma que ya no prosperaba la reversión estipulada en el Acuerdo 15 de 1965, según el cual la misma se podía hacer efectiva si un año después del otorgamiento de la correspondiente escritura pública de cesión no se hubiere dado inicio a los trabajos de construcción e instalación, término prorrogado durante un (1) año más mediante el Acuerdo 1 de 1967.

Así, concluyó que está probada la existencia de una falsa motivación en el Acuerdo 25 de 1992, y que el Concejo Distrital de Cartagena se excedió en sus atribuciones al expedir un acuerdo viciado de nulidad, con el fin de recuperar un bien que había cedido legalmente.

II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Distrito de Cartagena de Indias – Concejo Distrital de Cartagena no contestó la demanda.

III. COADYUVANCIA El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial2 y el Instituto Nacional del Pesca y Acuicultura I.N.P.A. En Liquidación3, a través de apoderados judiciales, presentaron escritos coadyuvando la demanda de nulidad, actuaciones que fueron admitidas por el Tribunal Administrativo de Bolívar mediante auto de 28 de febrero de 20054.

En sus intervenciones, las entidades expusieron, en síntesis, lo siguiente: III.1.- El Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial5: La apoderada de la entidad solicitó que se decrete la nulidad del Acuerdo 25 de 1992 expedido por el Concejo Distrital de Cartagena, y que se ordene la inscripción de la sentencia en la Oficina de Instrumentos Públicos de Cartagena, en el folio de matrícula inmobiliaria del predio Bocagrande, con el objeto de que se registre como de propiedad del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. En sustento de su petición, adujo que el acto administrativo demandado viola las disposiciones contenidas en el Decreto 2420 de 1968, los artículos 1483 y 1484

del Código Civil y el artículo 29 de la Constitución Política, toda vez que, al expedirlo, el Distrito de Cartagena de Indias desconoció la propiedad de un bien inmueble que ya no le correspondía a la Corporación Autónoma de los Valles del Magdalena y del Sinú, puesto que, en virtud del Decreto 2420 de 1968, le fue transferido al Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente - INDERENA, entidad a la cual no le era oponible la condición impuesta en el contrato de donación suscrito con la Corporación Autónoma. Aseveró que, de acuerdo con los artículos 1483 y 1484 del Código Civil, en caso de incumplimiento de la condición pactada en el contrato de donación el Municipio de Cartagena debió constituir en mora a la donataria, Corporación Autónoma de 2 Folios 158 a 172 del cuaderno 1. 3 Folios 184 a 193 del cuaderno 1. 4 Folios 211 y 212 cuaderno 1. 5 Actualmente, Ministerio de Desarrollo Sostenible. los Valles del Magdalena del Sinú, desde el año siguiente a la fecha de protocolización de la última donación6, esto es, desde el 31 de enero de 1968, pero, no obstante, transcurrido el término de cuatro años previsto para el ejercicio de la acción rescisoria, el ente territorial no la ejerció, razón por la cual debió acudir al juez competente para solicitar que dejara sin efectos el contrato de donación, pero no proceder a revocarlo, como lo hizo mediante el acto acusado. Advirtió que para el momento en que se expidió el Acuerdo 25 de 1999 ya se

había cumplido la condición resolutoria a la que se sometió el contrato de donación en favor de la Corporación Autónoma de los Valles del Magdalena y del Sinú, valga decir, la construcción de las instalaciones para el funcionamiento del Centro de Investigación Pesquera de Cartagena y el Museo de Biología Marina, obras que fueron financiadas con recursos de la Corporación Autónoma y del INDERENA, de tal forma que los inmuebles construidos le pertenecían al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, situación que se desconoció con la expedición del Acuerdo, sobre el cual, por ende, recae el vicio de falsa motivación. III.2.- El Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura - INPA En Liquidación: El apoderado de la entidad solicitó que se declare la nulidad del Acuerdo 25 de 1992 del Concejo Distrital de Cartagena, argumentando que mediante el mismo se revocó de forma arbitraria e ilegal la donación voluntaria que efectuó esa Corporación a través del Acuerdo 15 del 2 de octubre de 1965 y del Acuerdo 1 del 17 de enero de 1967. En sustento de su posición, adujo que el ente territorial no ejerció la acción rescisoria para recuperar los bienes donados a la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Magdalena y del Sinú, la cual debió incoar antes del 30 de enero de 1972, teniendo en cuenta que la donataria se constituyó en mora desde el 30 de enero de 1968, fecha en la cual debió iniciar la construcción de las instalaciones del Instituto de Biología Marina, entre otras obras, razón por la cual 6 30 de enero de 1967.

el acto de donación quedó en firme y, en consecuencia, el ente territorial no estaba facultado para revertirlo o revocarlo de forma unilateral. IV.- PROVIDENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Bolívar – Sala de Decisión 04, mediante providencia de 7 de mayo de 20127, decidió inhibirse para resolver de fondo el asunto, lo cual sustentó de la siguiente forma: Analizó si la acción de simple nulidad impetrada por la parte actora es la adecuada para discutir la legalidad del Acuerdo 25 de 10 de junio de 1992 «[p]or el cual se derogan los Acuerdos 15 de octubre 2 de 1965 y 1 de enero 17 de 1967, por medio de los cuales se cedieron dos lotes de terreno a la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Magdalena y Sinú (C.V.M.)» Precisó que, en efecto, mediante la escritura pública 923 de 6 de noviembre de 1965 y la escritura 48 de 30 de enero de 1967, ambas de la Notaría Segunda de Cartagena, el personero de Cartagena, autorizado para ello por el Concejo Municipal, transfirió a la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Magdalena y del Sinú, el dominio de los terrenos cedidos a través de los Acuerdos 15 de 1965 y 1 de 1967, consolidándose así el derecho de propiedad en cabeza de dicha Corporación, creada como establecimiento público descentralizado, con personería jurídica y patrimonio propio. Tras el referido análisis, expresó que el acusado Acuerdo 25 de 1992 derogó o

dejó sin efectos unos actos de contenido particular y concreto, de tal forma que sus efectos no desestabilizaron la economía nacional y no tienen connotación frente al desarrollo económico y social de los colombianos, de lo que se deduce que lo discutido solo vincula los intereses de la entidad destinataria del acuerdo y del Distrito de Cartagena de Indias, por lo que, de analizarse de fondo la controversia, el efecto de la sentencia sería inter partes y no erga omnes. 7 Folios 308 a 316 del cuaderno 1. Bajo esa premisa, advirtió que la declaratoria de nulidad del acto administrativo acusado generaría un restablecimiento automático del derecho y que, por consiguiente, la acción procedente en el sub lite es la de nulidad y restablecimiento del derecho. Aclaró que, en el caso concreto, no es factible aplicar el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal para interpretar la demanda de nulidad y darle el impulso procesal que corresponde a la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., valga decir, la de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez el Acuerdo 25 fue publicado el 10 de junio de 1992 y la demanda se interpuso el 8 de junio de 1999, es decir, 7 años después, cuando había operado el fenómeno de caducidad de la acción, de conformidad con el artículo 136 numeral 2 del CCA. Asimismo, resaltó que en el hipotético caso de que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se hubiera presentado oportunamente, la demandante no acreditó un interés directo para interponer la acción, por lo que se

configura una falta de legitimación en la causa por activa. De esa forma, concluyó que el Acuerdo 25 de 1992 es un acto administrativo de carácter particular y concreto y que la demandante, antes que acudir en representación de la comunidad, reclama la protección de intereses particulares. V.- RECURSO DE APELACIÓN V.1.- Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible8, a través de apoderado9, solicitó la revocatoria de la providencia del Tribunal Administrativo de Bolívar y que, en su lugar, se profiera decisión de fondo, teniendo en cuenta los alcances de los artículos 1483 y 1484 del Código Civil. 8 Antes Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. 9 Folios 367 a 374 del cuaderno 1. El apoderado adujo que el a quo interpretó erróneamente la teoría de los móviles y las finalidades, ya que, en la demanda, la parte actora no expresó la intención de obtener un restablecimiento automático de un derecho, pues su pretensión es que se retire del ordenamiento jurídico el Acuerdo 25 de 1992. Aseguró que la situación sí conlleva un interés para la comunidad en general, de tal naturaleza e importancia que se desborda el simple interés de legalidad en abstracto, por afectar de manera grave y evidente el orden público social o económico, pues de no retirarse del ordenamiento jurídico el acuerdo demandado se pone en peligro el medio ambiente, en sustento de lo cual señalando que los artículos 2º y 5º de la Ley 99 de 1993 y los artículos 1º y 2º del Decreto 3570 de

201110 le otorgan al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible la función de reservar y alinderar las áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales. Agregó que de mantenerse la decisión de primera instancia se afectaría el orden público y el interés de la comunidad en general, toda vez que la Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales de Colombia quedaría limitada para ejercer sus funciones constitucionales y legales y, por lo demás, se generaría un enriquecimiento sin causa en favor del Distrito de Cartagena de Indias, a costa y empobrecimiento del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, teniendo en cuenta las inversiones en infraestructura realizadas en su momento por el INDERENA, así como por Parques Nacionales Naturales de Colombia. Finalmente, resaltó que en la parte resolutiva del Acuerdo 25 de 1992 no se ordenó su notificación a persona natural o jurídica alguna y que no se cumplieron los requisitos previos para la revocatoria de una donación, ya que no se requirió a la parte afectada con la decisión para constituirla en mora, tal y como lo dispone el artículo 1484 del Código Civil. V.2.- Parques Nacionales Naturales de Colombia 10 Por el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y se integra el Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible. El apoderado judicial de la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales de Colombia11 solicitó que se revoque la providencia de primera instancia y que, en su lugar, se estudie de fondo el asunto. Expuso que esa entidad es poseedora de parte del predio objeto de litigio, donde,

aseguró, funciona la sede administrativa del Parque Nacional Corales del Rosario y San Bernardo, y que ha incurrido en cuantiosos gastos de funcionamiento. En lo demás, el contenido del recurso de apelación es idéntico al formulado por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Territorial. V.3.- El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural En Liquidación, por conducto de apoderada judicial12, interpuso recurso de apelación en contra de la providencia de primera instancia, solicitando que se revoque la decisión y que, en su lugar, se concedan las pretensiones de la demanda13. En sustento de su solicitud, la apoderada adujo que la donación que hizo el Concejo Municipal de Cartagena mediante el Acuerdo 15 del 2 de octubre de 1965 y el Acuerdo 1 del 17 de enero de 1967 se encontraba en firme, en razón de que la acción rescisoria de la donación venció el 30 de enero de 1972, fecha a partir de la cual se configuró plenamente el derecho real de dominio en cabeza de la entidad donataria, y que, por lo tanto, la revocatoria de la donación voluntaria que se dispuso mediante el demandado Acuerdo 25 de 1992 es arbitraria e ilegal. 11 Unidad Adminsitartiva Especial, creada mediante el Decreto 1572 de 2011.Mediante autos de 12 de diciembre de 2008 y 14 de agosto de 2012, la magistrada ponente de primera instancia reconoció personería para actuar al apoderado de la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales de Colombia. 12 El Decreto 1300 de 2003, «Por el cual se crea el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural,

Incoder y se determina su estructura», dispone en su artículo 24 que «Todas las referencias que hagan las disposiciones legales vigentes al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, al Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, Inat, al Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural, DRI y al Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura, INPA, deben entenderse referidas al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder» (resaltado fuera del texto). Mediante auto de 12 de diciembre de 2008, la magistrada ponente de primera instancia reconoció personería para actuar al apoderado del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (folio 286 del cuaderno 1), y en providencia de 24 de mayo de 2017, este Despacho reconoció a la Agencia de Desarrollo Rural como sucesora procesal de dicho Instituto. 13 Folios 321 a 326 del cuaderno 1. Señaló que el Concejo Distrital de Cartagena de Indias actuó con desviación de poder y falsa motivación, ya que el Acuerdo 25 de 1992 no fue expedido con el fin específico fijado por la ley a los concejos municipales y, por lo demás, el Concejo no tenía facultades para rescindir una donación y obtener una propiedad sobre la cual ya no tenía derechos. VI.- TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Los recursos de apelación fueron concedidos por el magistrado sustanciador de la primera instancia mediante auto del 14 de agosto de 2012, a través del cual, además, reconoció personería al apoderado de la Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales de Colombia14.

Remitido y repartido el proceso entre los diferentes Despachos que integran la Sección Primera del Consejo de Estado, a través de auto de 26 de junio de 2013 se admitieron los recursos de apelación. El Despacho sustanciador, mediante providencia de 12 de agosto de 2014, corrió traslado a las partes por el término de diez (10) días para que presentaran alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto. El apoderado de Parques Naturales Nacionales de Colombia, mediante escrito que se encuentra en los folios 21 a 24 del cuaderno 2, reiteró los argumentos que expuso en el recurso de apelación. Por su parte, la Agencia del Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad procesal. VII.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 14 Folio 393 del cuaderno 1. VI.1.- Competencia En los términos del artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para decidir los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dic