CE-SECCION PRIMERA-13001-23-31-000-2012-00005-02(PI)-2015

PERDIDA DE INVESTIDURA DE DIPUTADO – La doble militancia no configura causal de pérdida de investidura A los partidos políticos les corresponde ejercer mediante sus reglamentaciones internas el control y la vigilancia para evitar que sus afiliados incurran en doble militancia, con las consecuencias que ello les acarrearía. La doble militancia no configura causal de pérdida de investidura. Así, no viene a lugar entrar a analizar las circunstancias específicas del caso, es decir, si el Diputado Sigifredo Enrique Tapia Buendía incurrió o no en doble militancia, por haber apoyado a la Alcaldía del municipio de Arjona –Bolívara un candidato distinto al de su partido político Cambio Radical, pues en todo caso, ello no le acarrearía la consecuencia de la pérdida de su investidura. Las causales de pérdida de investidura son taxativas y deben estar expresamente señaladas en la Constitución Política.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 107 INCISO SEGUNDO / LEY 617 DE 2000 – ARTICULO 48 NUMERAL 1

NOTA DE RELATORIA: Doble militancia, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 1 de octubre de 2004, Rad. 2004-00213, MP. Camilo Arciniegas Andrade; sentencia de 30 de octubre de 2008, Rad. 2007-00664, MP. María Claudia Rojas Lasso; sentencia de 15 de septiembre de 2011, Rad. 2011-00239,

MP. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C., cinco (5) de febrero de dos mil quince (2015) Radicación número: 13001-23-31-000-2012-00005-02(PI)

Actor: MIGUEL AGUILERA ROMERO

Demandado: SIGIFREDO ENRIQUE TAPIA BUENDIA Referencia: APELACION SENTENCIA – PERDIDA DE INVESTIDURA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Bolívar de 25 de junio de 2014, que denegó la pérdida de la investidura del ciudadano Sigifredo Enrique Tapia Buendía como Diputado de Bolívar, para el período 2012-2015.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA El ciudadano MIGUEL AGUILERA ROMERO solicitó el 19 de diciembre de 2011, la pérdida de investidura del Diputado Sigifredo Enrique Tapia Buendía, con los siguientes fundamentos: 1.1. La causal invocada Es la prevista en el artículo 48 numeral 1º de la Ley 617 de 2000, que preceptúa: “Artículo 48. Pérdida de Investidura de Diputados, Concejales Municipales y Distritales y de Miembros de Juntas Administradoras Locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura:

1. Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se trate de

considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general. (…)” 1.2. Hechos En los comicios del 28 de octubre de 2007, el ciudadano Sigifredo Enrique Tapia Buendía resultó elegido Diputado a la Asamblea del Departamento de Bolívar con el aval del partido político Cambio Radical, para el período 2008 al 2011. En los comicios del 30 de octubre de 2011, el señor Sigifredo Enrique Tapia Buendía resultó elegido por segunda vez como Diputado a la Asamblea Departamental de Bolívar, con el aval del partido Cambio Radical, para el periodo 2012 al 2015. La ciudadana ESTHER MARIA JALILIE GARCIA, mayor de edad logró el aval del partido político CAMBIO RADICAL para aspirar a la Alcaldía de Arjona Bolívar para el periodo 2012 a 2015. Para el periodo constitucional 2012 a 2015, el señor Orlando Cogollo Torres del partido político Alianza Social Independiente y la señora Esther María Jalilei García del partido Cambio Radical, entre otros, aspiraron a la Alcaldía de Arjona – Bolívar-. El diputado Sigifredo Enrique Tapia Buendía no apoyó la candidatura de la señora Esther María Jalilei García a la Alcaldía de Arjona para el periodo 2012-2015, quien fue inscrita por el partido político Cambio Radical, sino que apoyó al señor Orlando Cogollo Torres del partido Alianza Social Independiente. La conducta realizada por el diputado demandado, esto es, haber apoyado a un

candidato distinto a los inscritos por un partido o movimiento político al cual se encuentra afiliado, configura la doble militancia descrita en el artículo 107, inciso segundo, de la Constitución Política y, por lo tanto, se incurre en la causal de pérdida de investidura por violar el régimen incompatibilidades contenida en el numeral 1º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000.

2. LA CONTESTACIÓN Admitida la demanda por Auto de 13 de febrero de 2012, el apoderado del demandado se opuso a todas las pretensiones de la demanda y propuso como excepción de fondo la inexistencia de la causal de pérdida de investidura.

Estimó que la doble militancia no se presenta en el caso presente, toda vez que para las elecciones del 30 de octubre de 2011, el partido Cambio Radical había determinado mediante un acuerdo interparlamentario y partidista, dejar a sus candidatos inscritos en corporaciones públicas de elección popular (JAL, Concejos Municipales y Asambleas Departamentales) en la libertad de suscribir alianzas, acuerdos y apoyos con otros partidos, con el propósito de respaldar y elegir alcaldes en la totalidad de municipios del Departamento de Bolívar y Gobernador en esta misma entidad territorial. Afirmó que el actor utiliza como mecanismo jurídico la acción de pérdida de investidura, tratando de crear un sofisma en el sentido de manifestar que la doble militancia constituye una inhabilidad, dándole extensión a la Ley 1475 de 2011, que el legislador no le dio. Advirtió que el actor para sustentar su tesis, acude a una interpretación y análisis

de sentencias, sin precisar en qué norma se sustenta la causal de pérdida de investidura, ya que las propuestas por él como inhabilidad, incompatibilidad o prohibición no se encuentran dentro de las consagradas en la Constitución y en la ley. Por último aseveró que el señor Antonio Álvarez Lleras, Representante Legal y Secretario General del partido Cambio Radical, expidió una certificación que da fe de la lealtad del demandado con el partido político, con el propósito de enervar cualquier causal que se invoque como doble militancia en perjuicio del diputado y, que en los estatutos del partido político no se encuentra sanción alguna relacionada con la nulidad de la elección de alguno de sus miembros por doble militancia. Recalcó que la doble militancia no es causal de pérdida de investidura, toda vez que el constituyente incorporó la prohibición del artículo 107 de la Constitución Política, pero no estableció ninguna consecuencia jurídica por su infracción relacionada con la investidura de los diputados, por lo que no se puede derivar de la norma que su trasgresión constituya causal de inhabilidad o de inelegibilidad para ser miembro de una corporación pública conforme al principio de taxatividad. Las causales de inhabilidad e incompatibilidad son de interpretación restringida, por lo tanto, es al legislador al que le corresponde determinar las situaciones constitutivas de las mismas, así como determinar las sanciones aplicables al respecto. El artículo 108 de la Constitución Política dispone que los estatutos de los partidos o movimientos políticos son los que establecen las reglas atinentes a su régimen disciplinario interno y señalan las respectivas sanciones cuando uno de sus

miembros desconoce algunas de ellas.

3. LA AUDIENCIA El 12 de abril de 2012 se celebró la audiencia pública, con asistencia del Procurador Judicial II, el apoderado judicial del actor y el demandado Sigifredo Enrique Tapia Buendía, con su apoderado. 3.1. El apoderado del actor insistió en acusar al diputado Sigifredo Enrique Tapia Buendía por incurrir en la doble militancia, por cuanto apoyó para la elección a Alcalde de Arjona en la elección del 2011 al candidato Orlando Cogollo, siendo este avalado por un partido político distinto al del demandado. 3.2. El Procurador II Judicial manifestó que en efecto se encuentra demostrado en el proceso que el diputado demandado apoyó para las elecciones del alcalde del municipio de Arjona a un candidato diferente al que avalaba su partido político. No obstante lo anterior, dicha conducta no configura causal de incompatibilidad que afecte la investidura del diputado. 4.3. El demandado y su apoderado insistieron en los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.

II. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Bolívar denegó la pérdida de investidura del diputado demandado, por considerar que conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, la doble militancia no constituye una causal autónoma de pérdida de investidura, siendo únicamente materia de control de los partidos políticos a través de sus respectivos estatutos o en el caso de los candidatos, como revocatoria de su inscripción.

Agregó que de conformidad con el artículo 293 de la CP, le corresponde a la

Constitución y a la Ley determinar las inhabilidades e incompatibilidades de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales como es el caso de los diputados en las Asambleas Departamentales, las cuales para el efecto se encuentran establecidas en los artículos 33 y 34 de la Ley 617 de 2000. Afirmó que es claro que en estas normas, el legislador no incluyó la doble militancia como causal de inhabilidad e incompatibilidad de los diputados, por lo que siendo estas causales taxativas y de interpretación restrictiva, no es dable incluir u otorgar vía interpretación, un carácter distinto a la doble militancia desarrollada en el artículo 107 de la C.P. y en el artículo 2 de la Ley 1475 de 2011. Manifestó que si bien es cierto que el hecho de que un miembro de la corporación de elección popular apoye a candidatos distintos a los inscritos por el partido o movimiento político al cual se encuentra afiliado, configura una doble militancia política a la luz del artículo 107 de la Constitución Política y 2 de la Ley 1475 de 2011; también es cierto que al no preverse por el constituyente ni por el legislador, que dicha actuación, más allá de ser sancionada por el partido político, también configura una causal de pérdida de investidura, esta no se puede decretar con el argumento de que actuó con desconocimiento de la norma constitucional.

IV. EL RECURSO DE APELACIÓN El actor sostiene que el artículo 107 de la Constitución Política, con sus reformas de 2003 y 2009, prohibió la doble militancia o estableció una incompatibilidad para

los concejales y diputados, la cual se desarrolla en el artículo 2 de la Ley 1475 de 2011. Así mismo, hizo referencia a la jurisprudencia de la Corte Constitucional y a la definición de la palabra incompatibilidad según el Diccionario Hispanoamericano de Derecho y al Diccionario de la Lengua Española, en donde precisan que el hecho de actuar en paralelo a favor de dos partidos o movimientos políticos constitucionalmente resulta incompatible y procesalmente relevante como causal de pérdida de investidura. Afirma que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ha sostenido que de una interpretación sistemática del ordenamiento jurídico vigente se desprende que la violación del régimen de inhabilidades legalmente establecido, continúa siendo una causal de pérdida de investidura de los diputados por remisión al artículo 299 de la Carta, según el cual, el régimen de inhabilidades de los diputados no puede ser menos estricto que el señalado para los congresistas. Estima que la prohibición de doble militancia política es absoluta y no admite excepción alguna, lo cual hace que su transgresión viole una norma superior y constituye la causal de nulidad prevista en el artículo 84 del C.C.A. y, al ser una conducta incompatible, causa la pérdida de investidura respecto de un sujeto con un cargo de elección popular. Por lo anterior, reitera que la conducta realizada por el diputado demandado, esto es, haber apoyado a un candidato distinto a los inscritos por un partido o movimiento político al cual se encuentra afiliado, constituye la doble militancia

descrita en el artículo 107, inciso segundo, de la Constitución Política y, por lo tanto, se configura la causal de pérdida de investidura por violar el régimen incompatibilidades contenida en el numeral 1º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000.

V. LAS CONSIDERACIONES 5.1. Competencia La Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer de las apelaciones de las sentencias proferidas en procesos de pérdida de investidura de Diputados, de una parte, en virtud del artículo 48 parágrafo 2º de la Ley 617 de 2000, que estableció la segunda instancia para estos procesos y, de otra, por decisión adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 25 de enero de 2005, que la adscribió a esta Sección. 5.2. El caso concreto Se imputa al Diputado Sigifredo Tapia Buendía la causal de pérdida de investidura establecida en el numeral 1º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, del siguiente

tenor: “ARTICULO 48. PERDIDA DE INVESTIDURA DE DIPUTADOS, CONCEJALES MUNICIPALES Y DISTRITALES Y DE MIEMBROS DE JUNTAS ADMINISTRADORAS LOCALES. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura:

1. Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general. (…).”

El actor aduce que el concejal demandado incurrió en la causal establecida en el numeral 1º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, al incurrir en doble militancia descrita en el artículo 107 inciso segundo de la Constitución Política, porque durante la campaña electoral de 2011 para elegir alcaldes, apoyó a un candidato a la Alcaldía del municipio de Arjona –Bolívar-, distinto al de su partido político Cambio Radical. El artículo 107 de la Constitución Política establece lo siguiente: CONSTITUCIÓN POLÍTICA «Artículo 107. –Modificado. A.L. 1/2003, art. 1º. Se garantiza a todos los ciudadanos el derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos, y a la libertad de afiliarse a ellos o de retirarse. En ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento políticos con personería jurídica. » La Sala en sentencias de 1º de octubre de 20041 y 30 de octubre de 20082, entre otras, precisó que la prohibición contenida en el artículo 107 de la Constitución Política consistente en ejercer la doble militancia, no constituye causal de pérdida de investidura sino que constituye una prohibición dirigida a los ciudadanos en general con el fin primordial de lograr el fortalecimiento de los partidos y movimientos políticos. En esa oportunidad esta Sección sostuvo: “Es del caso precisar que esta Corporación ya ha determinado en un par de ocasiones que la prohibición establecida para los ciudadanos genéricamente en el artículo 107 de la Constitución Política, no puede

entenderse como causal de pérdida de investidura. La sentencia de 25 de mayo de 2004 (C.P. Dr. Germán Rodríguez Villamizar) así lo consideró: «Del examen del artículo 107 de la Carta, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2003, surge, sin duda, que de tal mandamiento superior resulta una prohibición para todos los ciudadanos de pertenecer simultáneamente a varios partidos o movimientos políticos que tengan personería jurídica. Empero, es lo cierto que la norma constitucional no estableció la desobediencia a tal prohibición como una causal de pérdida de investidura de los congresistas, ni dispuso sanción alguna para su incumplimiento». Vienen también a propósito para el caso analizado los planteamientos formulados en la sentencia de 11 de mayo de 2003, (C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado), al decidir un caso similar al que se examina, que señaló: «Las inhabilidades e incompatibilidades persiguen garantizar una actividad transparente en el ejercicio de la función legislativa, por ello son prohibiciones dirigidas a los congresistas, mientras que, como ya se advirtió, la doble militancia partidista es una prohibición dirigida a los ciudadanos en general, cuyo fin primordial es lograr el fortalecimiento de los partidos y movimientos políticos. El hecho de que la doble militancia partidista sea una prohibición dirigida, como ya se dijo, a los ciudadanos, género dentro del cual se hallan los congresistas, no por ello constituye causal de pérdida de investidura. Obsérvese que si el Acto

Legislativo 01 de 2003, artículo 2° defirió a los estatutos de los partidos y 1 Expediente: 2004-00213. Actor: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ. C.P. Dr. Camilo Arciniegas Andrade. 2 Expediente: 2007-00664. Actor: RENE ALEXANDER PARRA CASTELLANOS . M.P. Dra. MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO movimientos políticos la facultad de regular el régimen disciplinario interno, en ellos no sería posible consagrar como causal de pérdida de investidura la situación que dio lugar a instaurar la presente acción». Así, se reitera lo manifestado por el a quo en el sentido de que le corresponde a los partidos políticos ejercer mediante sus reglamentaciones internas el control y la vigilancia para evitar que sus afiliados incurran en doble militancia, con las consecuencias que ello les acarrearía. Cabe aclarar que esta Corporación no ha aplicado, como pretende el actor, analógica o extensivamente los artículos 110 y 268 numeral 10 de la Constitución Política como causales de pérdida de investidura: Por el contrario, ha dicho que en el primer caso, la norma erige expresamente dicha conducta en causal de pérdida de investidura; y en el segundo, se trata de una prohibición, que de contravenirse implica infracción al régimen de incompatibilidades, que no constituye causal autónoma e independiente de pérdida de investidura.” En ese mismo sentido, la Sala en sentencia de 15 de septiembre de 2011 (Expediente: 2011-00239, M.P. Dr. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta) replicó las

razones expuestas en las citadas sentencias y reiteró que la doble militancia no es causal de pérdida de investidura. Dijo la Sala: Corresponde a la Sala determinar si debe revocar o no la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el día 26 de abril de 2011 y decretar, en caso afirmativo, la pérdida de la investidura que en la actualidad ostenta el demandado como Concejal del Municipio de Chía, por haber incurrido en la supuesta trasgresión del artículo 107 de la Constitución Política de Colombia, que prohíbe la doble militancia política. Pues bien el precitado artículo constitucional, modificado por el artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2003, establece ciertamente en su inciso 2°, que “En ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político con personería jurídica.” No obstante lo anterior, ha de tenerse en cuenta que el hecho de violar la prohibición de la doble militancia política, no está previsto en nuestro ordenamiento jurídico como causal de pérdida de investidura. Así lo ha señalado la Sala en diferentes pronunciamientos, tal como lo pusieron de presente el a quo en el fallo que se cuestiona y el Señor Agente del Ministerio Público en su intervención. En sentencia proferida el 1° de octubre de 2004, Radicación número: 25000-23-31-000-2004-0213-01(PI), con ponencia del H. Consejero Dr.

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE, la Sala Señaló: (…) En ese mismo sentido, la Sala, en Sentencia del 30 de octubre de 2008, Rad. Núm. 68001-23-15-000-2007-00664-01(PI), Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO, señaló: (…) Como quiera que la doble militancia política no se encuentra tipificada en nuestro ordenamiento jurídico como causal de pérdida de investidura, la Sala estima que esa razón es más que suficiente para confirmar la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en primera instancia.” De los anteriores pronunciamientos, se sigue que a los partidos políticos les corresponde ejercer mediante sus reglamentaciones internas el control y la vigilancia para evitar que sus afiliados incurran en doble militancia, con las consecuencias que ello les acarrearía. La doble militancia no configura causal de pérdida de investidura. Así, no viene a lugar entrar a analizar las circunstancias específicas del caso, es decir, si el Diputado Sigifredo Enrique Tapia Buendía incurrió o no en doble militancia, por haber apoyado a la Alcaldía del municipio de Arjona –Bolívara un candidato distinto al de su partido político Cambio Radical, pues en todo caso, ello no le acarrearía la consecuencia de la pérdida de su investidura. Las causales de pérdida de investidura son taxativas y deben estar expresamente señaladas en la Constitución Política. Fuerza es, entonces confirmar la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : CONFÍRMASE la sentencia apelada de 25 de junio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar. Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

GUILLERMO VARGAS AYALA MARÍA ELIZABETH GARCÍA

GONZÁLEZ

Presidente

MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO MARCO ANTONIO VELILLA MORENO