CE-SECCION PRIMERA-15001-23-31-000-2001-00273-01-2017

RECURSO DE APELACIÓN – Objeto

[A]l tenor del artículo 320 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la decisión cuestionada, «(…) únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante (…)», concreción que es inexistente en el citado cargo. El demandante omitió exponer las razones concretas por las cuales se está inconforme con el fallo impugnado y, en esta medida, esta Sala carece de los elementos de juicio que le permitan revisar si la decisión de primera instancia se encuentra ajustada o no a derecho.

SOLICITUD DE LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO PARA COOPERATIVAS

DESTINADAS AL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE TERRESTRE

AUTOMOTOR DE PASAJEROS Y MIXTO POR CARRETERA – Requisitos /

SOLICITUD DE ADJUDICACIÓN DE RUTAS, HORARIOS Y ÁREAS DE

OPERACIÓN – Requisitos / SOLICITUD DE LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO

PARA COOPERATIVAS DESTINADAS AL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE TERRESTRE AUTOMOTOR DE PASAJEROS Y MIXTO POR CARRETERA – Procedimiento / FALSA MOTIVACIÓN – No se configura porque el no otorgamiento de la licencia de funcionamiento a cooperativa para prestación de servicio de transporte se apoya en un estudio técnico [L]a Resolución núm. 0174 del 25 de agosto de 1999 se apoya integralmente en el estudio técnico núm. 002 de 1998 que recomienda el no otorgamiento de la

licencia de funcionamiento a la Cooperativa Integral de Servicios Especiales de Transporte de Boyacá, principalmente por falencias de orden técnico (no se encontró para las rutas solicitadas disponibilidad de horarios) y financiero (la evaluación económica no cumple con los requisitos mínimos de un estudio de factibilidad. La operación no es viable financieramente porque no es rentable) y, en esta medida, no se presenta la falsa motivación que se le endilga a los actos administrativos acusados.

LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO PARA COOPERATIVAS DESTINADAS AL

SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE TERRESTRE AUTOMOTOR DE

PASAJEROS Y MIXTO POR CARRETERA – Procedimiento / LICENCIA DE

FUNCIONAMIENTO PARA COOPERATIVAS DESTINADAS AL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE TERRESTRE AUTOMOTOR DE PASAJEROS Y MIXTO POR CARRETERA – Publicación / DESVIACIÓN DE PODER – No se configura en acto que niega licencia de funcionamiento a cooperativa para la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros y mixto por carretera [S]i bien no se encuentra acreditado que la entidad demandada haya actuado con un finalidad contraria al interés público, resulta evidente que la falencias relativas a la oportunidad en la que deben realizarse las publicaciones son del resorte de la autoridad administrativa pues esta la que tiene a cargo su realización. La empresa solicitante solo tiene la obligación de cancelar su valor y este no fue el defecto que evidenció la parte demandada en el acto administrativo impugnado, por lo que le asistiría razón al demandante. Sin embargo, las irregularidades que se

presentaron en la publicación no fueron el único argumento que tuvo la autoridad pública para negar la licencia de funcionamiento a la demandante. Como se indicó líneas atrás, la Resolución núm. 0174 del 25 de agosto de 1999 se apoya integralmente en el estudio técnico núm. 002 de 1998 que recomienda el no otorgamiento de la licencia de funcionamiento a la Cooperativa Integral de Servicios Especiales de Transporte de Boyacá, principalmente por falencias de orden técnico (no se encontró para las rutas solicitadas disponibilidad de horarios) y financiero (la evaluación económica no cumple con los requisitos mínimos de un estudio de factibilidad. La operación no es viable financieramente porque no es rentable).

NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencias Consejo de Estado, Sección Primera, de 19 de marzo de 2015, Radicación 11001-03-24-000-2013-00159-00, C.P.

Guillermo Vargas Ayala; y de 16 de abril de 2015, Radicación 11001-03-24-0002009-00296-00, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 267 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 320 / DECRETO 1927

DE 1991 ARTICULO 6 / DECRETO 1927 DE 1991 ARTICULO 7 / DECRETO 1927 DE 1991 ARTICULO 8 / DECRETO 1927 DE 1991 ARTICULO 9 / DECRETO 1927 DE 1991 ARTICULO 10 / DECRETO 1927 DE 1991 ARTICULO 21 / DECRETO 1927 DE 1991 - ARTICULO 28 / DECRETO 1927 DE 1991ARTICULO 51

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 15001-23-31-000-2001-00273-01

Actor: COOPERATIVA INTEGRAL DE SERVICIOS ESPECIALES DE

TRANSPORTE DE BOYACÁ - COOINTRESBOY Demandado: LA NACIÓN – MINISTERIO DE TRANSPORTE Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Referencia: Se niegan las pretensiones de la demanda de la Resolución núm. 0174 de 1999, la Resolución núm. 0076 de 2001 y el acto ficto por haberse resuelto el recurso de apelación, por los cuales se negó el otorgamiento de la licencia de funcionamiento requerida por las cooperativas destinadas al servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros y mixto por carretera Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia del 15 de diciembre de 2011, mediante la cual se desestimaron las pretensiones de la demanda, proferida en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la Cooperativa Integral de Servicios Especiales de Transporte de Boyacá (COOINTRESBOY) en contra de la Nación – Ministerio de Transporte. 1.- ANTECEDENTES 1.1.- La demanda La Cooperativa Integral de Servicios Especial de Transporte de Boyacá

(COOINTRESBOY), obrando por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, solicitó la declaratoria de nulidad de la Resolución núm. 0174 del 25 de agosto de 1999 y del acto ficto presunto que negó los recursos de reposición y apelación, expedidos por el Ministerio de Transporte. Como consecuencia de la nulidad de los actos administrativos demandados y a título de restablecimiento del derecho pidió que se le concedieran las licencias de rutas de transporte solicitadas y que se condenara a la demandada a pagarle los perjuicios materiales que se le causaron, en la siguiente forma: «(…) DAÑO EMERGENTE (…) La suma de VEINTICINCO MILLONES DE PESOS ($25.000.000.oo) correspondiente al valor del crédito cancelado al Banco Cafetero, con los respectivos intereses y gastos de Abogado. LUCRO CESANTE (…) El valor que ha dejado de percibir la Cooperativa COOINTRESBOY LTDA, al no poder operar las rutas solicitadas, en los horarios pedidos; valor que será calculado por peritos expertos, según la solicitud de prueba que se formula. (…)». 1.1.1.- Hechos de la demanda La demandante relata que mediante los oficios números 2567 del 26 de agosto de 1993 y 4328 del 8 de noviembre de 1993, solicitó ante la Dirección General del Instituto Nacional de Tránsito la concesión de una licencia de funcionamiento para ejercer la actividad de transporte terrestre automotor. Dentro del trámite correspondiente, el citado instituto elaboró el estudio técnico

núm. 033 de noviembre de 1993, mediante el cual «(…) se evaluaron requisitos y se recomendó ordenar la publicación de solicitud de licencia de funcionamiento (…)», la cual se ordenó mediante la Resolución núm. 458 del 26 de noviembre de 1993 y se realizó en el diario La República, los días 25 de enero y 8 de febrero de 1994. Posteriormente, la Cooperativa Integral Metropolitana Ltda. y la Empresa de Transportes Los Muiscas S.A. presentaron ante la autoridad de tránsito oposiciones a la solicitud de licencia de funcionamiento presentada por la demandante. El Ministerio de Transporte, mediante la Resolución núm. 0174 del 25 de agosto de 1999, negó el otorgamiento de la licencia de funcionamiento solicitada, frente a la cual se interpuso el recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación sin que a la fecha de presentación de la demanda se hubieran resuelto. El actor relata que la autoridad administrativa, con la expedición de los actos administrativos mediante los cuales se le negó el otorgamiento de la licencia solicitada, le produjo los siguientes perjuicios: «(…) La suma de VEINTICINCO MILLONES DE PESOS MCTE ($25.000.000.oo), correspondientes al valor de un crédito otorgado por el Banco Cafetero Sucursal Santafé de Bogotá a la Empresa COOINTRESBOY LTDA, el cual no fue cancelado, pues esto se haría con los rendimientos de los vehículos, esto más los intereses y costas que implicaron los procesos. El valor de la pérdida por el embargo y remate del predio, perteneciente

a la Cooperativa COOINTRESBOY LTDA, con que se garantizó el crédito del Banco Ganadero. Los valores que la empresa dejó de percibir por el no otorgamiento de las rutas solicitadas, al no poder explotarlas económicamente desde el año 1993 (…)». 1.1.2.- Normas violadas y concepto de la violación El demandante consideró que los actos demandados transgredieron los artículos 1°, 2°, 29 y 38 de la Constitución Política; los artículos 6°, 7°, 8°, 9°, 14, 28 y 54 del Decreto 1927 de 1991; y los artículos 44, 45 y 84 del Decreto 01 de 1984, toda vez que: «(…) ARTÍCULO 1° (…) El Estado Social de Derecho, implica que los postulados constitucionales que determinan la prevalencia del interés general, deben estar por encima de cualquier consideración de carácter particular. ARTÍCULO 2 (…) En el caso que nos ocupa los fines del Estado, se desvían a vulnerar los derechos que le asisten a mi poderdante, en el reconocimiento de la licencia correspondiente a las rutas a que se hace referencia en la solicitud, pues no existe fundamento legal para ello. ARTÍCULO 29. El Debido Proceso, debe amparar todas las actuaciones judiciales y administrativas; hecho que no se cumple en este caso, pues el trámite que se le dio a la solicitud de licencia de rutas, fue totalmente contrario a los lineamientos legales; no puede ser posible que se formule una petición con fecha 26-08-93 y el resultado de la misma, se

profiera hasta el 25 de agosto de 1999, es decir 6 años después, hecho que no se compadece con los mínimos términos que puede durar una actuación administrativa. ARTÍCULO 38 (…) No puede consignarse en la resolución del Ministerio del Transporte 0174 de 1999 la cual se demanda de nulidad, que COOINTRESBOY es una empresa hipotética, pues en la realidad dicha Cooperativa, siempre ha cumplido con todos los requisitos para ser una Cooperativa y la verdad es que siempre lo ha sido. (…) Se vulnera el derecho de asociación, cuando se dice que la Cooperativa es hipotética, siendo que esta afirmación es contraria a la realidad, si nos atenemos a que COOINTRESBOY existe en la vida jurídica. (…) El Artículo 6 del Decreto 1927/99 (…) En este caso no puede aceptarse una objeción por supuestas irregularidades en la publicación, cuando es un hecho atribuible a la entidad pública. (…) Ninguna persona, ya sea natural o jurídica puede aprovecharse de sus propios errores, para causar perjuicio a un particular como en este caso. (…) Es de aclarar además que por mandato constitucional, lo sustancial debe prevalecer sobre lo procedimental, es el caso que mi poderdante cumplió con todos los requerimientos legales y técnicos para que se autorizara licencia para operar las rutas consignadas en la petición y por un hecho que no es atribuible a mi mandante, se declarará probada una objeción, que en últimas no era sustancial para negar la petición formulada. El parágrafo del artículo 7 del Decreto 1927 de 1991, establecía textualmente:

(…) El Artículo 54 del Decreto 1927/91, es reiterativo en la obligación del INTRA de efectuar la publicación referida. (…) La Resolución 0174/99 consigna que las oposiciones de COIM LTDA hoy COOFLOTAX LTDA, se aceptan parcialmente en lo que respecta a la parte sexta y séptima; las partes sexta y séptima hacen referencia a que existieron anomalías en la publicación (…) Se equivoca el Ministerio del Transporte cuando acepta parcialmente una objeción, por un hecho que solo le correspondía realizar a la entidad pública (…) Es de aclarar que las demás objeciones propuestas fueron negadas en su totalidad. El Artículo 14 del Decreto 1927/91, se viola, cuando no se autoriza a mi poderdante el ejercicio de las rutas solicitadas; siendo que mi mandante es una persona jurídica debidamente constituida de acuerdo a las leyes colombianas. El Artículo 28 del Decreto 1927/91, se viola, en forma directa por falta de aplicación de las norma, ya que a pesar de haber cumplido con los requisitos expresados en esta disposición, la solicitud fue negada.

DECRETO 01 DE 1984 ARTÍCULO 84 POR FALSA MOTIVACIÓN Y

DESVIACIÓN DE PODER COMO CAUSALES DE NULIDAD (…) En este caso existe falsa motivación, porque la resolución 0174/99, consigna que la empresa COOINTRESBOY es una empresa hipotética, siendo que esto es contrario a la realidad, ya que COOINTRESBOY es una empresa legalmente constituida, como se demuestra con el certificado del entonces DANCOOP donde aparece constancia de la existencia de COINTRESBOY; siendo necesario aclarara además que

se le otorgó personería jurídica mediante resolución 3121 del 26 de septiembre de 1990, expedido por el Jefe de[l] Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas. COOINTRESBOY tenía además su correspondiente inscripción en el Registro Único Tributario. (…) COOINTRESBOY fue creada mediante escritura pública número 2642 del 10 de noviembre de 1989 de la Notaría Primera de Tunja. (…) Como se puede ver COOINTRESBOY no era una empresa hipotética legalmente constituida. Es falsa la motivación que contiene el mentado acto administrativo, de que no se cumplió con las formalidades de publicación de la solicitud, en los términos del Decreto 1927/91, por las siguientes razones: (…) En primer lugar la publicación si se efectuó (…) La publicación le correspondía al INTRA, como lo ordena el Decreto 1927/91, es decir que, no podía existir irregularidad de mi poderdante, por una actuación ajena a sus obligaciones. Existe igualmente falsa motivación de la resolución 0174/99, cuando expresa que el estudio técnico No. 002/98 recomendó negar la licencia de funcionamiento; porque el Decreto 1927/91, establecía que para efectuar la publicación a que se refieren los artículos 9 y 54, debía existir un estudio previo, el cual efectivamente se hizo y arrojó que era viable la solicitud formulada por mi mandante. No se puede argumentar que el estudio recomendó negar la licencia de funcionamiento, cuando para efectos de publicación el estudio dio viabilidad a la petición. DESVIACIÓN DE PODER (…) En este caso existe desviación de poder porque la entidad pública

demandada, no buscó el mejoramiento del servicio público, ni satisfacer intereses generales, sino que amparándose en la arbitrariedad, negó la solicitud formulada por mi mandante. Existe desviación de poder, cuando la Resolución 0174-99 expresa que se niega la licencia de funcionamiento a mi mandante, por no cumplir con los requisitos mínimos exigidos por el Decreto 1927-91, pero no expresa ni clarifica, cuáles son los requisitos mínimos que no se cumplen; para que en caso de ser necesario interponer los recursos pertinentes en vía gubernativa, así se haga, controvirtiendo los argumentos consignados en el acto administrativo. El Consejo de Estado en reiterados fallos ha dicho, que el hecho de que no se expresen los fundamentos que sustenten el acto administrativo, constituye una ausencia o falta de motivación, circunstancia que se identifica con la falsa motivación como causal de nulidad de los actos administrativos; en este caso el no expresarse en la Resolución 0174 de 1999, cuáles fueron los requisitos mínimos exigidos por el Decreto 1927-91 que mi mandante no cumplió, se está incurriendo en una ausencia de motivación, que además de generar una falsa motivación, lo que está demostrando es que la desviación de poder está palpante (sic), pues se corrobora que la entidad pública lo que buscó, fue negar la licencia a mi mandante, sin que existiera causa real y lícita para hacerlo. DECRETO 01 DE 1984 EN SUS ARTÍCULO 44 Y 45 (…) Es de aclarar que la Resolución 0174 de 1999, al parecer fue notificada por edicto, pero en forma irregular, ya que para que pueda efectuarse la

notificación por edicto, se debe enviar comunicación previa al interesado para que comparezca a notificarse personalmente, pero en este caso dicha comunicación no se realizó, pues a mi mandante (sic) no le llegó ninguna comunicación de tal naturaleza (…)». 1.2.- La contestación de la demanda por parte de la Dirección Territorial de Boyacá del Ministerio de Transporte En la oportunidad procesal correspondiente, la Dirección Territorial de Boyacá del Ministerio de Transporte, contestó la demanda y se opuso a las pretensiones de la misma. Como argumentos de defensa, la demandada, inicialmente, indica que aplicó el procedimiento previsto en el Decreto 1927 de 1991 por ser la norma que se encontraba vigente al momento de presentarse la solicitud por parte de la demandante. Resalta que de acuerdo con el estudio técnico que realizó en desarrollo del trámite previsto en el citado decreto, el solicitante no cumplía con los requisitos allí regulados «(…) dado que de acuerdo al análisis técnico de disponibilidad en las rutas, se pudo establecer que no existe demanda a satisfacer situación que hace improcedente el otorgamiento de las rutas solicitadas (…)». Mencionó posteriormente que, mediante la Resolución núm. 0076 del 13 de marzo de 2001, resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución núm. 0174 del 25 de agosto de 1999, confirmándola y concediendo el recurso de apelación ante la Dirección General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor del Ministerio de Transporte. Informa al despacho que la demandante adelantó, igualmente, una acción de reparación directa bajo el núm. 14.966:

«(…) con la cual buscaba se declarara responsable al Ministerio de Transporte de los perjuicios materiales causados por fallas en el servicio al no efectuar la publicación ordenada mediante la resolución número 0458 del 26 de noviembre de 1993 y por ende ser ordenara la indemnización a la que consideraba tenía derecho, proceso que fue fallado en primera instancia el 29 de noviembre de 2000 denegando las pretensiones de la demandada (…)», Con lo anterior, en concepto de la demandada, se demuestra la existencia de una actitud de la actora para que se le indemnice por hechos que son de su exclusiva responsabilidad, como la compra de vehículos o garantizar unos créditos que adquirió con sus bienes. La demandada subraya que hasta que la administración no se pronuncie en relación con la solicitud de otorgamiento de la licencia de funcionamiento y la asignación de rutas y horarios, no existe para el peticionario derecho alguno a la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros y aquel se encuentra en el ámbito de las meras expectativas, razón por la que: «(…) los perjuicios económicos que dice el actor haber sufrido tiene un carácter económicos que dice el actor haber sufrido tienen un carácter económico – privado que no corresponde a la administración resarcir por no haberse producido con ocasión de la prestación del servicio configurado por el trámite señalado en la normatividad del Decreto prenombrado (…)». Presentó las excepciones de (1) carácter privado de los perjuicios y (2) genérica, reiterando el argumento, en relación con la primera excepción, consistente en que los perjuicios solicitados solo le corresponde asumirlos al demandante por cuanto

durante el trámite de solicitud de licencia de funcionamiento aquel solo tenía una mera expectativa de que le fuera concedido el derecho a prestar el servicio público. 1.3.- La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Casanare, mediante providencia del 15 de diciembre de 2011, negó las pretensiones de la demanda. Inicialmente, determinó el objeto de la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho indicando que sería: «(…) la nulidad de la Resolución No. 174 de 1999, de la Resolución No. 0076 del 13 de marzo de 2001, y la nulidad del acto ficto por no haberse resuelto el recurso de apelación respecto del primer acto administrativo mencionado. El acto por el cual la Administración desató extemporáneamente la apelación, sin competencia funcional para ello, es inoponible a la actora y carece por entero de efectos jurídicos en lo que atañe a este juzgamiento (…)». Para llegar a dicha conclusión señaló que artículo 60 del Código Contencioso Administrativo establecía que la ocurrencia del silencio administrativo negativo no le impedía a la administración resolver mientras no se haya acudido ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, norma que debía ser interpretada en el sentido de que la pérdida de competencia de la administración para resolver los recursos se da una vez surtida la notificación del auto admisorio de la demanda, pues antes, la administración desconoce la existencia del proceso y, por ello, no se le puede exigir conducta diferente. Siguiendo dicho parámetro, manifestó en el caso concreto: «(…) Por lo tanto, como el recurso de reposición fue resuelto y

notificado antes de la notificación personal del auto admisorio de la demanda, no se configura el silencio administrativo negativo en este aspecto. (…) El 28 de diciembre de 2004 fue resuelto el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución 174 de 1999, mediante Resolución No. 4056 y esta decisión fue notificada a COOINTRESBOY LTDA el 14 de enero de 2005, esto es, cuando ya la entidad accionada estaba enterada de la demandante. (…) Por ende, con respecto al recurso de apelación sí se presenta el silencia administrativo negativo (…)» Posteriormente la Corporación planteó los problemas jurídicos que debía resolver, en la siguiente forma: «(…) ¿Es procedente o no declarar la nulidad de las Resolución (sic) No. 174 de 1999, por medio de la cual se negó la licencia de funcionamiento a la entidad accionante; la Resolución No. 0076 del 13 de marzo de 2001, a través de la cual se confirmó expresamente esa negativa; y el silencio administrativo ficto ocurrido al no resolver oportunamente el recurso de apelación incoado contra el primer acto mencionado por las razones indicadas en el libelo demandatorio? ¿Hay lugar o no al restablecimiento del derecho solicitado? (…)». Luego de un recuento de las pruebas recaudadas en el proceso, el Tribunal Administrativo de Casanare analizó el caso concreto, así: «(…) a).- Como se señaló, la entidad accionante considera que se violó el derecho de asociación y que se incurrió en falsa motivación al haber señalado en el acto demandado que la demandante era una empresa “hipotética”. (…) La demandada, expresó que se considera que la

empresa actora no existe porque no cuenta con licencia de funcionamiento para que se le adjudiquen rutas y horarios (…) Las pruebas aportadas permiten inferir que ambas entidades tienen la razón en lo que afirman, pues efectivamente aparece demostrado con documentos emanados de DANCOOP y de la Cámara de Comercio de Tunja que COOINTRESBOY LTDA existe jurídicamente; pero igualmente resulta acreditado que dicha entidad no tenía licencia de funcionamiento para operar en las rutas que solicitó, pues la demanda cuestiona precisamente los actos que le negaron esa licencia. (…) El Tribunal se pregunta entonces, si al haber utilizado el calificativo de “hipotética” al referirse a la sociedad demandante, ello vicia los actos demandados y amerita la declaratoria de nulidad solicitada. La respuesta es negativa, pues esa no fue la razón para negar la licencia a COOINTRESBOY LTDA como se verá más adelante. b).- También se invocó violación del debido proceso porque hubo indebida notificación del acto administrativo, por cuanto se realizó mediante edicto, sin antes haber agotado la comunicación para la comparecencia personal a la notificación exigida por ley antes de su fijación; y porque se excedieron los términos establecidos para toda actuación administrativa, al proferirse una decisión 6 años después de presentada la solicitud (…) Sobre lo primero debe indicarse que, al revisar la documentación aportada, más concretamente los antecedentes administrativos de los actos demandados, se encuentra copia del oficio remitido a la entidad accionante citándola a notificarse de la Resolución 174 de 1999, lo mismo que a las dos entidades que

realizaron objeciones. Estas últimas comparecieron y se notificaron personalmente por intermedio de sus representantes legales, pero no acudió la entidad accionante, ante lo cual debió ser notificada por edicto que es la forma establecida por la ley, cuando quien debe ser notificado personalmente no comparece. Pero además, la entidad accionante aparece interponiendo recursos de reposición y apelación en tiempo, el primero le fue resuelto expresamente y el segundo dio lugar a silencio administrativo negativo. En consecuencia, este motivo de nulidad tampoco prospera. (…) En lo que se refiere a la violación del debido proceso porque se excedieron los términos establecidos para toda actuación administrativa, al proferirse una decisión 6 años después de presentada la solicitud, tal mora se encuentra probada, pero no constituye causal de nulidad. Por ende, debemos desestimar también este cargo. c).- Se adujo por la demandante violación del principio de prelación del derecho sustancial sobre el formal pero ello tampoco es aceptable. En efecto, cuando se analiza el acervo probatorio allegado se encuentra que la entidad accionante solicitó que le fuera autorizada licencia de transporte para varias rutas, pero las afirmaciones hechas en la publicación realizadas para el efecto resultaron falsas, pues al contrario de lo indicado en la publicación, que se hace con la información que ha entregado el peticionario interesado, en las rutas para las cuales se solicitaba la licencia ya se habían expedido otras licencias a otras empresas; pero además, los estudios económicos realmente no llenaban los requisitos para ser considerados como tales, tal como quedó expresamente señalado en el estudio No. 002 de 1998 y en la

Resolución 174 de 1999. Entonces, no es que se haya dado prelación a las formas sobre el derecho sustancial, sino simple y llanamente que el demandante no cumplió los requisitos establecidos en el Decreto 1927 de 1991 (…) Así las cosas, al contrario de lo que afirma la entidad accionante, quien incumplió dicho decreto fue COOINTRESBOY LTDA y esa fue la razón para que se le negara la licencia (…) Por lo mismo, si hubo algún perjuicio (es otro de los cargos de la demanda), no es imputable a la entidad accionada sino a la sociedad actora por no haber cumplido con los requisitos necesarios para que se le otorgara la licencia, con lo cual prospera la excepción que la parte demandada denominó carácter privado de los perjuicios pretendidos por el actor dentro del escrito de la demanda. Ahora bien, en lo que se refiere a los daños reclamados en la acción de reparación directa que se aduce en la contestación de la demanda, si realmente existe tal debate judicial, deberá estarse a lo que se resuelva en aquel proceso. d).- Otro de los cargos formulados fue la falsa motivación, al afirmar que el estudio recomendó negar la licencia de funcionamiento, lo cual no era cierto, toda vez que el citado estudio dio viabilidad a la petición para efectos de publicación. (…) Cuando se analiza el acervo probatorio, se encuentran algunos estudio técnicos sin soporte fáctico ni jurídico que encontraron viable la solicitud y aconsejaron otorgar la licencia; sin embargo, tal como quedó expresado en el acápite “Lo probado”, el estudio técnico que se tuvo en cuenta para emitir la Resolución 174 de

1999 fue el identificado con el número 002 de 1998, el cual hace parte de los antecedentes administrativos de los actos demandados y dicho estudio recomendó negar la licencia pedida; es más, la Resolución 174 es prácticamente una copia textual [de] dicho estudio. (…) En consecuencia, este cargo tampoco prospera. e).- Y el otro cargo fue el de desviación de poder porque la entidad demandada desmejoró el servicio público y no satisfizo el interés general al negar la petición solicitada, y porque la Resolución 0174 de 1999 no expresa con precisión los requisitos que no se cumplieron impidiendo que se controviertan los argumentos consignados por medio de los recursos otorgados por la ley. (…) Tampoco está de acuerdo esta Corporación con estas aseveraciones, pues la Resolución 174 de 1999, al contrario de lo que afirma la parte demandante, claramente indica cuáles fueron las razones por las que se negó la licencia solicitada: no se encontró disponibilidad de horarios en las rutas solicitadas por la entidad demandante; la publicación ordenada no se hizo conforme a lo establecido en el artículo 54 del Decreto 1927 de 19991; y el estudio presentado por COOINTRESBOY LTDA como evaluación económica, no cumple con los requisitos mínimos exigidos en el estudio de factibilidad, puesto que su operación no es rentable. (…) Entonces, en la Resolución 174 de 1999 sí se expresaron con claridad las razones para no otorgar la licencia y además, uno de ellos se refiere a la autorización de rutas a otras empresas, para los sitios donde solicitaba licencia la demandante; el estudio técnico 002 de 1998

es muy claro en cuanto afirma que la demanda es poca, que las rutas autorizadas eran suficientes para cubrirla, que una nueva autorización para las mismas rutas daría lugar a problemas entre las empresas por los pasajeros y que por lo mismo no resultaba veraz ni rentable el estudio económico presentado por la entidad demandante. Por ende, este cargo igualmente no tiene acogida. f).- Resta observar que la entidad demandada adujo la existencia de u