CE-SECCION PRIMERA-19001-23-31-000-2003-00176-02-2018

COMPETENCIA DEL MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL – Para conocer del recurso de apelación contra actos administrativos dictados por las Corporaciones Autónomas Regionales / COMPETENCIA DE LAS CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES – Para otorgar licencia ambiental a industria manufacturera de productos alimenticios / LICENCIA AMBIENTAL – El Decreto 1728 de 2002 ordenó la cesación de los trámites de licenciamiento para proyectos, obras o actividades que no requieran dicha autorización / CESACIÓN DE TRÁMITE DE LICENCIA AMBIENTAL – Condiciones para que proceda / RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Improcedencia por no ser el acto anulado la causa eficiente de detrimento alguno para la sociedad demandante De lo anterior [artículo 27 del Decreto 1728 de 2002] se desprende que para que opere la […] cesación del trámite de licencia ambiental, era necesario que se presentaran, de manera concurrente, las siguientes condiciones: i. Que se esté adelantando el procedimiento tendiente al otorgamiento de una licencia ambiental para un proyecto, obra o actividad. ii. Que el peticionario de la licencia solicitara la cesación del trámite de licencia ambiental ante la autoridad ambiental competente. iii.Que el proyecto, obra o actividad, no requiriera de esta Licencia Ambiental de acuerdo con el mismo Decreto, sino la aplicación de la guía ambiental. iv. Que se cuente con el respectivo estudio de impacto ambiental, a falta de las Guías Ambientales del Ministerio de Ambiente para el seguimiento de la autoridad ambiental. […] es claro que lo que inicialmente reconoció la CRC y que

posteriormente revocó el MINISTERIO a través del acto enjuiciado fue una licencia ambiental, lo que de suyo implica que en efecto se había adelantado dicho procedimiento. De otro lado, está probado que mediante escrito radicado ante el MINISTERIO DE AMBIENTE el 21 de octubre de 2002, la sociedad accionante solicitó “… la cesación del trámite de licencia ambiental efectuado por la sociedad Desarrollos Empresariales Caucanos S.A…” (ahora ADECAÑA), cuando el proceso de licenciamiento aún estaba en trámite, pues a pesar de que la Resolución No. 960 fue proferida el 18 de octubre de 2002, esta solo se notificó a la empresa el 29 de octubre de 2002. Esto quiere decir que la parte actora pidió la aplicación del mecanismo de cesación dispuesto en el artículo 27 del Decreto 1728 del 2002, antes de que el acto administrativo sub judice le fuera oponible, cobrando a su favor que el acto no estaba en firme, lo cual permite entender que la precitada solicitud se incoó cuando estaba en trámite el licenciamiento. En cuanto a la avenencia del “Trapiche Panelero el Chamizo” a los proyectos, obras o actividades listadas en el mencionado decreto ocurre que, el artículo 7 ejusdem plantea: “Estarán sujetos a licencia ambiental los proyectos, obras y actividades que se enumeran en los artículos 8o. y 9o. del presente decreto” […] ninguno de los supuestos establecidos en los artículos 8º y 9º del Decreto 1728 de 2002 se

aproxima a la actividad que pretendía desarrollar ADECAÑA, razón por la cual, lo válido era que la actuación administrativa culminara con la cesación del trámite de licencia ambiental de que trata el artículo 27 ibídem y no con la denegatoria del otorgamiento de la misma. Finalmente, está acreditada la existencia del estudio de impacto ambiental, independientemente de la validez de su contenido –lo cual no corresponde juzgar en el asunto de la referencia–, pues, además de obrar en el expediente , el propio MINISTERIO reconoce que la empresa lo aportó al trámite gubernativo, aunque en su momento no le fue definitivo a dicha entidad ante el argumento de la afectación socioeconómica que el “Trapiche” podía producir en el mercado territorial de la panela y en sus actores tradicionales. En ese orden de ideas, es claro que se constituye el vicio de ilegalidad aducido por la parte demandante, en tanto con la Resolución No. 960 del 18 de octubre de 2002 no se dio debida aplicación a las normas que regulaban el procedimiento administrativo Expediente No. 19001-23-31-000-2003-00176-02

Demandante: ADECAÑA S.A.

Nulidad y restablecimiento del derecho Fallo de segunda instancia en cuestión ni a su tránsito, razón por la cual se impone la anulación de dicho acto administrativo.

FUENTE FORMAL: LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 63 / DECRETO 1728 DE 2002 – ARTÍCULO 3 /DECRETO 1728 DE 2002 – ARTÍCULO 27 / DECRETO 1753 DE 1994 – ARTÍCULO 8 / DECRETO 1753 DE 1994 – ARTÍCULO 9

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá D.C., treinta (30) de agosto de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 19001-23-31-000-2003-00176-02

Actor: ALIMENTOS DERIVADOS DE LA CAÑA S.A. ADECAÑA S.A Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CAUCA Y OTRO Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho (art. 85 CCA). Sentencia de segunda instancia. Licencia ambiental para proyecto panelero.

La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 19 de abril de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que falló: “Primero. Declararse Inhibido para emitir pronunciamiento de fondo1, por ineptitud sustantiva de la demanda, frente a las pretensiones dirigidas contra la Resolución No. 0399 de 2002 (mayo 3), suscrita por el Director de la Corporación Autónoma Regional del Cauca C.R.C., “Por la cual se otorga una licencia ambiental” y la “Resolución No. 0588 de 2002 (julio 12) del mismo funcionario, “Por la cual se resuelve un recurso de reposición y en subsidio el de apelación”. Segundo. Denegar las demás pretensiones de la demanda, en lo que corresponde”2.

I. ANTECEDENTES 1.1. LA DEMANDA3 1 “Igual fórmula usó el tribunal de cierre en un asunto de similares contornos fácticos, concretamente en la sentencia de mayo 18 de 2011, radicación número: 76001-23-31-000-200602409-01(1282-10), Sección 2ª Subsección B, C. P. Gustavo Eduardo Gómez Arangueren”. 2 Folio 1243 del cuaderno 4. 3 Folios 3-28 del cuaderno 1.

2 Expediente No. 19001-23-31-000-2003-00176-02

Demandante: ADECAÑA S.A.

Nulidad y restablecimiento del derecho Fallo de segunda instancia 1.1.1. La empresa ALIMENTOS DERIVADOS DE LA CAÑA S.A. – ADECAÑA S.A. (antes DESARROLLOS EMPRESARIALES CAUCANOS S.A.), por conducto de apoderado, presentó4 demanda de nulidad y restablecimiento del derecho5 contra el MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL (en adelante el MINISTERIO) y contra la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CAUCA (CRC) a efectos de que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos:

1. Resolución No. 399 del 3 de mayo de 2002 por medio de la cual la CRC otorga una licencia ambiental a la sociedad accionante. ii. Resolución No 588 del 12 de julio de 2002, a través de la cual la referida entidad negó el recurso de reposición interpuesto contra dicho acto. iii. Resolución No. 960 del 18 de octubre de 2002, con la que e l

MINISTERIO, al desatar recursos de apelación interpuestos por varios sujetos, revocó la licencia ambiental. 1.1.2. A título de restablecimiento del derecho, la empresa accionante solicitó que se condene a las entidades demandadas al pago solidario de las siguientes sumas:

1. Daño emergente . 4.000’000.000 por el pago de obras anticipadas autorizadas por la CRC en la Resolución No. 53 de 9 de febrero 1999. ii. Lucro cesante . 4.700’.000.000 en razón de la utilidad frustrada a la empresa al no poner en marcha el proyecto “Trapiche Panelero el Chamizo”. iii. Interés lega l. Aplicado a los valores por daño emergente y lucro cesante desde la fecha de la sentencia hasta la del pago efectivo y la indexación de la condena por el mismo lapso. 1.2. HECHOS 4 El 21 de febrero de 2003 (folio 734 del cuaderno 3). 5 El escrito inicial (folios 678-733 del cuaderno 3) fue corregido en dos oportunidades (folios 796809 y 893-948 del cuaderno 3).

3 Expediente No. 19001-23-31-000-2003-00176-02

Demandante: ADECAÑA S.A.

Nulidad y restablecimiento del derecho Fallo de segunda instancia El libelista los narró, en síntesis, así: 1.2.1. ADECAÑA solicitó el 9 de febrero de 1998 a la CRC licencia ambiental para el proyecto “Trapiche Panelero” en la vereda el Chamizo (municipio de Padilla, Cauca) con el objeto de moler caña y

producir panela al amparo de la Ley 218 de 19956 (Ley Páez) sobre un terreno de casi 800 hectáreas. 1.2.2. Luego de satisfacer el respectivo estudio de impacto ambiental (EIA), las visitas técnicas de rigor, la concertación con las comunidades en zona de influencia del mismo y demás requisitos, la empresa presentó a la CRC la solicitud, que a su juicio era obligatoria, de autorización para la “construcción de obras civiles anticipadas”, la cual fue concedida mediante Resolución No. 053 del 9 de febrero de 1999. En atención a ello se realizó el montaje del 100% de la infraestructura de la planta requerida para el funcionamiento del proyecto económico e industrial en cuestión y se cancelaron las sumas requeridas para tal efecto por la CRC. 1.2.3. Superadas las etapas de ley y con intervención de la jurisdicción constitucional ante la mora de la CRC en atender el trámite de licenciamiento, la mencionada corporación autónoma emitió la Resolución 639 del 7 de octubre de 1999, con la cual negó la pretendida licencia ambiental. Decisión que fue revocada por el MINISTERIO por medio de la Resolución No. 585 del 15 de junio de 2000, arguyendo, entre otras razones, falencias en el componente socio-económico del estudio de impacto ambiental y en la inexistencia de una figura que permitiera la realización de obras civiles antes de culminado el trámite de licenciamiento, así como de cobros por este mismo concepto. A partir de estas consideraciones, la referida cartera gubernamental, dispuso retrotraer el trámite ante la CRC para que se subsanaran los

yerros advertidos. 6 Por la cual se modifica el Decreto 1264 del 21 de junio de 1994 proferido en desarrollo de la emergencia declarada mediante Decreto 1178 del 9 de junio de 1994 y se dictan otras disposiciones. 4 Expediente No. 19001-23-31-000-2003-00176-02

Demandante: ADECAÑA S.A.

Nulidad y restablecimiento del derecho Fallo de segunda instancia 1.2.4. Una vez corregidos los yerros advertidos por el MINISTERIO, esto es, entre otros aspectos, recaudados los conceptos técnicos necesarios y la evaluación del análisis de impacto socio económico y ambiental complementario, así como los procesos de consulta previa a las comunidades afectadas, la CAR profirió la Resolución No. 399 del 3 de mayo de 2009, “por la cual otorga una licencia ambiental”. En criterio de ADECAÑA este acto administrativo adolece de varias contradicciones e imprecisiones, razón por la cual interpuso los respectivos recursos de reposición y apelación. Esta decisión fue recurrida también por el representante legal de la Federación Nacional de Productores de Panela (FEDEPANELA) y por Álvaro Nelson Chaguendo Astaiza en calidad de tercero. 1.2.5. La CRC, con Resolución 588 del 12 de julio de 2002, decidió no reponer ninguno de los aspectos esenciales del acto administrativo recurrido. 1.2.6. El MINISTERIO, una vez avocó el conocimiento del recurso de apelación, decretó oficiosamente, a través del auto 840 del 21 de agosto de 2002, la práctica de pruebas, encasadas hacia la obtención

de conceptos e informes interadministrativos sobre el posible impacto del proyecto de la empresa accionante en el mercado de la producción de panela y sus cultivos asociados. Finalmente, por medio de la Resolución No. 960 del 18 de octubre de 2002, el ente gubernamental revocó la Resolución No. 399 del 3 de mayo de 2009 y, en su lugar, negó la licencia ambiental, principalmente, por el impacto negativo que tendrían las actividades de ADECAÑA sobre los pequeños productores de panela en su zona de influencia. 1.3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN La parte accionante escinde sus censuras y las proyecta respecto de cada uno de los actos demandados, en síntesis, así: 1.3.1. Frente a la Resolución No. 399 del 3 de mayo de 2002 por medio de la cual la CRC otorga una licencia ambiental  Constitución Política: artículos 78, 79 y 80. 5 Expediente No. 19001-23-31-000-2003-00176-02

Demandante: ADECAÑA S.A.

Nulidad y restablecimiento del derecho Fallo de segunda instancia  Ley 99 de 19937: artículos 50, 51, 57, 58 y 59.  Decreto 1753 de 19948: artículos 3, 8, 20, 22, 23, 27, 30 y 31.  Resolución 655 de 1996 del Minambiente: artículos 1, 8 y 12. Explicó su concepto de violación en que “el acto administrativo acusado adolece de yerros y falta de claridad9. Estos motivos son

causales de nulidad, por no existir la confirmación en el aparte resolutivo de los motivos justos y ciertos que llevaron a producir un acto que finalmente debe ajustarse a la ley y a los principios de legalidad”10. 1.3.2. Frente a la Resolución No. 960 del 18 de octubre de 2002, por medio de la cual el MINISTERIO resuelve unos recursos de apelación  Constitución Política: artículo 29.  Ley 153 de 1887: artículos 1 y 2.  Código Civil: artículos 71 y 72.  CCA: artículo 44.  Decreto 1728 de 200211.  Decreto 1050 de 1968.  Sentencia C-200 de 2002 Existe “… falsa motivación, violación del principio de legalidad, violación del debido proceso y la debida notificación, [e] indebida aplicación de la norma”12, que explicó así:

1. Se apoyó en “… pruebas carentes de veracidad haciendo caso omiso a las valoraciones técnicas y conceptos jurídicos originados en razón del auto de apertura de pruebas No. 840 de fecha agosto 21 de 2002…”13. 7 Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones. 8 Por el cual se reglamentan parcialmente los Títulos VIII y XII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales. 9 Las cuales relacionó, entre otros, en folios 930-932 del cuaderno 3.

10 Folio 932 del cuaderno 3. 11 Por el cual se reglamenta el Título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre la Licencia Ambiental. 12 Folio 934 del cuaderno 3. 13 Folio 934 del cuaderno 3. 6 Expediente No. 19001-23-31-000-2003-00176-02

Demandante: ADECAÑA S.A.

Nulidad y restablecimiento del derecho Fallo de segunda instancia ii. Se sustenta en “… hechos no probados, alegados por la Federación Nacional de Paneleros en el recurso de apelación…”14 interpuesto contra la decisión de la CRC. iii. Aplicó las siguientes normas “ derogadas y modificadas”15 por el Decreto 1728 del 6 de agosto de 2002, que entró en vigencia durante el trámite de la alzada que conoció el MINISTERIO: (i) El título VIII de la Ley 99 de 1993, (ii) los artículos 20 y 23 del Decreto 622 de 1977, (iii) el Decreto 1753 de 1994, (iv) el Decreto 2183 de 1996, (v) el literal b del artículo 8 y el artículo 9 del Decreto 2233 de 1996, (vi) el Decreto 788 de 1999, (vii) el Decreto 1892 de 1999, (viii) el Decreto 2353 de 1999 y (ix) la Resolución 655 de 1996 del Minambiente. Ello, desconociendo que la ley posterior prevalece sobre la anterior en caso de existir contradicción entre ellas, según lo enseñan los artículos 1º y 2º de la Ley 153 de 1887, en

concordancia con los artículos 71 y 72 del C.C.; máxime tratándose de derechos en expectativa como una licencia ambiental. iv. No se le permitió a la empresa acogerse al trámite establecido en el artículo 27 del Decreto 1728 de 2002, que conducía a la cesación del trámite de licencia ambiental. 1.4. TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA 1.4.1. El Tribunal Administrativo del Cauca, en auto adiado 29 de octubre de 200916 requirió a las entidades demandadas los actos administrativos censurados. 1.4.2. Con auto de 26 de marzo de 200617, se inadmitió la demanda para que la parte actora corrigiera la estimación razonada de la cuantía, lo cual se atendió en escrito de 3 de abril de 200318. 14 Folio 934 del cuaderno 3. 15 Ibídem. 16 Folios 736 del cuaderno 3. 17 Folios 792-793 del cuaderno 3. 18 Folios 794-809 del cuaderno 3. 7 Expediente No. 19001-23-31-000-2003-00176-02

Demandante: ADECAÑA S.A.

Nulidad y restablecimiento del derecho Fallo de segunda instancia 1.4.3. A través de auto de 25 de abril de 200319 se rechazó la demanda respecto de la Resolución 053 del 9 de febrero de 1999 (que autorizó la construcción de obras civiles anticipadas) por caducidad, se admitió la demanda frente a los demás actos administrativos censurados y se ordenaron las notificaciones de rigor. Esta decisión fue confirmada por la Sección Primera del Consejo de

Estado en proveído de 11 de septiembre de 200320 luego de considerar que la Resolución 053 del 9 de febrero de 1999 se dio en un trámite reglado en la Resolución 442 de 1 de julio de 1997 de la CRC21, que es autónomo al de la licencia ambiental, vertido en los restantes actos enjuiciados. 1.4.4. A raíz de lo resuelto en tales providencias, la parte actora ajustó en tiempo sus pretensiones y otros aspectos de la demanda por conducto de un escrito de corrección de la misma22, que admitió el Tribunal mediante auto de 25 de noviembre de 200323, en el que, además, se dispuso la correspondiente notificación. 1.5. CONTESTACIÓN 1.5.1. La CRC, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos24: (i) Señaló que las pretensiones indemnizatorias de la parte actora no pueden fundarse en la Resolución 053 del 9 de febrero de 1999, por cuanto en ese particular aspecto la demanda fue rechazada y esa decisión quedó en firme. (ii) Destacó que el trámite de la licencia ambiental es reglado, y que tanto la Corporación Autónoma como el Ministerio atendieron cabalmente tales reglas. (iii) Señaló que la Resolución 588 de 12 de julio de 2002 de la entidad (confirmatoria de la No 399 de 3 de mayo de 2002) se soportó en el concepto técnico No. 300-12656 de 28 de junio de 2002 que es parte

integral de la misma, en el que se destacó que si bien el proyecto de 19 Folios 848-850 del cuaderno 3. 20 Folios 884-889 del cuaderno 3. 21 Modificada por la Resolución 549 de 24 de junio de 1998 de la misma entidad. 22 Folios 893-948 del cuaderno 3. 23 Folio 987 del cuaderno 3. 24 Folios 992-1007 del cuaderno 4. 8 Expediente No. 19001-23-31-000-2003-00176-02

Demandante: ADECAÑA S.A.

Nulidad y restablecimiento del derecho Fallo de segunda instancia ADECAÑA cumplía con los parámetros bióticos y físicos, no ocurría lo mismo con el aspecto socio-económico. (iv) Puso de presente la situación de la entidad respecto de varias acciones judicial adelantadas en procesos de diversa índole así:  En el trámite de la acción de tutela promovida por la empresa en contra de la CRC, el juez de tutela25 protegió el derecho de la empresa y ordenó resolver sobre la procedencia de la licencia ambiental. Ello fue oportunamente atendido por la entidad.  Mediante fallo de acción popular de 28 de enero de 2001, el Consejo de Estado26 concluyó que la actuación de la CRC, no era contraria a derecho.  En sentencia de 28 de junio de 200827, la Sección Tercera del Consejo de Estado, resolvió que la acción de cumplimiento no era el mecanismo para que ADECAÑA28 obtuviera la licencia ambiental. (v) Finalmente, anotó que “… al tenor del Decreto No. 1180 (mayo 10

de 2003) [sic] (…) exime al proyecto de la empresa Desarrollos Empresariales Caucanos [hoy ADECAÑA] de la licencia ambiental para el cometido de su proyecto, por tanto estaría en plena libertad para llevarlo a cabo”29. 1.5.2. El MINISTERIO allegó escrito de contestación a la demanda30 que no fue tenido en cuenta por el a quo por considerarlo extemporáneo31. 1.6. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN PRIMERA INSTANCIA 1.6.1. La parte demandante32 reiteró los planteamientos esbozados en su escrito iniciático, recabando en la prueba de los hechos plasmados en él, en el concepto de violación esgrimido y en la tasación de los perjuicios. 25 Tribunal Administrativo del Cauca en fallo de tutela de 1º de octubre de 1999 26 C. P. María Elena Giraldo Gómez, rad. 19001-23-31-000-2000-04154-01. 27 Rad. 2000-4154. 28 Entonces DESARROLLOS EMPRESARIALES CAUCANOS. 29 Folio 1005 del cuaderno 4. 30 Folios 1039-1045 del cuaderno 4. 31 Folio 1235 vto. del cuaderno 4. 32 Folios 1111-1169 del cuaderno 4. 9 Expediente No. 19001-23-31-000-2003-00176-02

Demandante: ADECAÑA S.A.

Nulidad y restablecimiento del derecho Fallo de segunda instancia 1.6.2. El Ministerio de Ambiente33 presentó memorial en el que insistió en que los actos administrativos demandados fueron proferidos

con el lleno de los requisitos legales y en apego a las pruebas practicadas dentro del trámite gubernativo, que incluyen conceptos interadministrativos de viabilidad dentro los que participó el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Resaltó que al momento en que se interpuso el recurso de apelación contra la Resolución 399 de 3 de mayo de 2002 estaba vigente el Decreto 1753 de 1994, que obligaba a la entidad a avocar el conocimiento del recurso y tramitarlo. Refirió que no hay lugar al reconocimiento de los perjuicios pretendidos por la sociedad actora, en tanto, por un lado, la revocatoria de los actos demandados si acaso conduciría al otorgamiento de la licencia ambiental y, del otro, no existió norma en la Ley 33 de 1999 y el Decreto 1753 de 1994 que habilitara la “construcción de obras civiles anticipadas”; máxime cuando ello supondría un compromiso a la obligada imparcialidad que la autoridad ambiental debe emplear en estos casos de licenciamiento. De otro lado, explicó que las pruebas recaudadas en vía contenciosa no conducen a la ilegalidad de los actos demandados; y mucho menos a la responsabilidad del MINISTERIO por causas y resoluciones de la CRC que no son enjuiciadas –sobre obras civiles anticipadas–. 1.6.3. La CRC no presentó alegatos de conclusión. 1.6.4. El Ministerio Público no rindió concepto.

1.7. SENTENCIA APELADA34

El Tribunal Administrativo del Cauca, a través de fallo de 19 de abril de

2012 (i) se declaró inhibido por ineptitud sustantiva de la demanda para pronunciarse de fondo sobre las resoluciones No. 399 del 3 de mayo de 2002 y No 588 del 12 de julio de 2002 de la CRC y (ii) denegó “las demás pretensiones de la demanda”35. 33 Folios 1189-1198 del cuaderno 4. 34 Folios 1231-1243 del cuaderno 4. 35 Folio 1243 del cuaderno 4. 10 Expediente No. 19001-23-31-000-2003-00176-02

Demandante: ADECAÑA S.A.

Nulidad y restablecimiento del derecho Fallo de segunda instancia 1.7.1. Frente a la inepta demanda, expresó que de acuerdo con lo estipulado en el artículo 138 del CCA en caso de que un acto administrativo, sea revocado por otro, solo procede demandar el último, como en este caso lo fue la Resolución No. 960 del 18 de octubre de 2002, con la que el MINISTERIO, al desatar los recursos de apelación interpuestos por varios sujetos en el trámite gubernativo, revocó la licencia ambiental. En tal sentido, consideró que no era viable pronunciarse sobre la legalidad de las resoluciones de la CAR que le precedieron en dicho procedimiento, pues estos no constituyen un acto administrativo complejo con la voluntad del MINISTERIO, pues su nacimiento a la vida jurídica estaba supeditada a la decisión de los antedichos recursos de apelación. 1.7.2. Bajo ese contexto, emprendió el estudio de legalidad únicamente en punto a las censuras dirigidas en contra de la

Resolución No. 960 del 18 de octubre de 2002 emanada de la mentada cartera gubernamental, el cual concretó en los siguientes planteamientos:

1. Para el Tribunal, “… la parte actora omite precisar cuáles pruebas son las que a su juicio carecen de veracidad, aunque indica en forma concreta que para decidir no se tuvo en cuenta las valoraciones técnicas y conceptos jurídicos…”36. Con todo, la resolución cuestionada se fundamentó en el Concepto No. 1128 del 17 de octubre de 2002 de la Subdirección de Licencias de la propia entidad, que fue concluyente en señalar los efectos adversos del “Trapiche el Chamizo” para la economía y vida de los pequeños productores de panela de la región, sin que tales conclusiones fueran desvirtuadas por la parte demandante. ii. Si bien el MINISTERIO relacionó ampliamente en el acto enjuiciado los argumentos presentados en el recurso de apelación presentado en vía administrativa por FEDEPANELA, lo cierto es que apuntan a la imposibilidad de los paneleros tradicionales de competir con una iniciativa como la de ADECAÑA, “… conclusión esta con la que conviene esta Sala de decisión [del Tribunal] en ausencia de mejores argumentos 36 Folio 1239 vto del cuaderno 4.

11 Expediente No. 19001-23-31-000-2003-00176-02

Demandante: ADECAÑA S.A.

Nulidad y restablecimiento del derecho Fallo de segunda instancia sustentados en estudios y pruebas técnicas, que la desautoricen”37. iii. La empresa actora no detalló cuáles fueron las normas derogadas que el MINISTERIO aplicó indebidamente. De

cualquier manera, el Decreto 1728 de 2002 no alteró la regulación sobre competencias, trámites y reglas para la obtención de licencias ambientales contenida en la Ley 99 de 1993; los decretos 622 de 1977, 2233 de 1996 y 1892 de 1999 (sustituido por el Decreto 1728 de 2002) se ocuparon de un tema distinto al de ADECAÑA. Adicionalmente, es factible aceptar que el MINISTERIO acató y respetó los Decretos 1753 de 1994, 2183 de 1996, 788 de 1999, 2553 de 1993 y la Resolución 655 de 1996 de la propia entidad. Eso sí, “… bajo las disposiciones del Decreto 1728 de 2002, en virtud de la sustitución, que no derogación, dispuesta por este último frente a toda la normatividad citada”38, especialmente en su artículo 35. En suma, no se probó la aplicación ultractiva de las normas invocadas por parte de la sociedad actora. iv. No es dable concluir que a ADECAÑA le fuera aplicable el supuesto de cesación del trámite de licencia ambiental contenido en el artículo 27 del Decreto 1728 de 2002, toda vez que este refiere a “…aquellos proyectos que de acuerdo con el mismo decreto, requieran ‘… la aplicación de la guía ambiental pertinente…’., entendiéndose allí que ésta releva a aquella. Y como no se planteó, ni demostró, que el proyecto Trapiche tuviera que someterse al nuevo instrumento, mal puede pretender beneficiarse de la exención normativa”39. 1.7.3. Para finalizar, el Tribunal, a pesar de considerar innecesario un

pronunciamiento sobre el restablecimiento del derecho, quiso “… hacer notar el yerro habido en el planteamiento de esta última pretensión…”40, en el sentido que toda vez que la reivindicación indemnizatoria esperada por la empresa demandante devenía de la erogación causada a partir de la Resolución 053 de 1999 de la CAR – que autorizó la construcción de obras civiles anticipadas–, solo era 37 Folio 1240 vto. del cuaderno 4. 38 Folio 1141 vto. del cuaderno 4. 39 Folio 1242 vto. del cuaderno 4. 40 Folio 1242 vto. del cuaderno 4. 12 Expediente No. 19001-23-31-000-2003-00176-02

Demandante: ADECAÑA S.A.

Nulidad y restablecimiento del derecho Fallo de segunda instancia posible satisfacer la pretensión indemnizatoria en el marco de la nulidad de aquella resolución, frente a la cual había operado la caducidad de la acción.

1.8. RECURSO DE APELACIÓN41

La sociedad ADECAÑA interpuso recurso de apelación “… contra el punto SEGUNDO de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia…”42, para que se decrete la nulidad de la Resolución No. 960 del 18 de octubre de 2002 dictada por el MINISTERIO y el consecuente restablecimiento pedido en la demanda y probado en el trámite contencioso. Tal Petición la sustentó en los siguientes argumentos:

1. El daño recibido por el demandante proviene directamente de la negación de la licencia ambiental por parte del MINISTERIO, porque tal decisión implicó el cierre o clausura del proyecto

panelero en cuestión, que se adelantó “en obedecimiento” a lo resuelto por la CRC en actos previos. ii. Cuando el MINISTERIO expidió el acto enjuiciado, carecía de competencia para pronunciarlo, por cuanto dicha licencia como requisito oponible a la industria del trapiche había sido derogado por el Decreto 1728 de 2002, que además, en su artículo 27 ordenó la cesación de los trámites de licenciamiento como el que cursaba ante la referida accionada; hechos que, por contera, reafirman la aplicación de normas derogadas por parte de la mencionada cartera de ambiente. iii. La denominada “guía ambiental” solo surgió con posterioridad a los actos demandados, por medio de la Resolución 1023 de 2005, en todo caso, como un instrumento voluntario de autorregulación y autogestión del sector, que de cualquiera manera no fue considerada en el Decreto 1728 de 2002 para el sector de manufactura de alimentos ni para el de la agroindustria de la caña de azúcar y mucho menos en la Ley 99 de 1993. 41 Folios 1251-1270 del cuaderno 4. 42 Folio 1252 del cuaderno 4. 13 Expediente No. 19001-23-31-000-2003-00176-02

Demandante: ADECAÑA S.A.

Nulidad y restablecimiento del derecho Fallo de segunda instancia Sostuvo la apelante que el hecho de que tales circunstancias no fueran consideradas por el a quo deviene en violatorio del principio de congruencias de los fallos judiciales.

1.9. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA

1.9.1. La parte demandante43 reiteró los argumentos planteados en su escrito de alzada. 1.9.2. La CRC44 señaló que la autorización de obras civiles anticipadas no constituye una garantía para la expedición de licencia, pues esta última debe sujetarse el cumplimiento de los requisitos de ley. Calificó como desconcertante la pretensión reivindicatoria de la sociedad actora, ya que “… no le es dable decir que haberle dado una autorización que ella misma solicitó y por la cual se benefició es ilegal porque ella misma no cumplió los requisitos para obtener la licencia ambiental”45. Por último, pidió que declarara oficiosamente probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la CRC, tomando en consideración que, como lo resolvió el a quo, los actos que profirió di