CE-SECCION PRIMERA-19001-23-33-002-2016-00315-01-2017

LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA – Concepto

[L]a exigencia de la legitimación en la causa o la capacidad para ser parte alude a la aptitud que debe reunir la persona – natural o jurídica – para acudir al proceso con el fin de demandar un acto o en contra de quien se dirige la demanda para oponerse jurídicamente a las pretensiones que el actor esgrime. No basta con acudir al proceso como actor o ser sujeto pasivo de demanda para concurrir a un juicio, dado que es imperioso estar debidamente legitimado para ello. La jurisprudencia constitucional se ha referido a la legitimación en la causa como la “[…] calidad subjetiva reconocida a las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso […]”, de manera que cuando una de las partes carece de dicha calidad o condición no puede el juez adoptar una decisión favorable a las pretensiones demandadas. CAPACIDAD PARA COMPARECER AL PROCESO – Concepto / DERECHO DE POSTULACION - Impone la obligación de acudir a los procesos jurisdiccionales por conducto de abogado inscrito salvo los casos en que se permite intervención directa [E]s entendida como el derecho que la persona tiene para acudir por sí misma o por intermedio de abogado. En este sentido, no siempre se puede concurrir al proceso de manera personal, directa e independientemente, por cuanto, por regla general, se requiere actuar a través de los representantes o apoderados debidamente constituidos. Al respecto, el artículo 229 de la Constitución Política establece que se debe garantizar el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia, y dejó en manos del legislador la facultad de señalar en

qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. En desarrollo del precepto constitucional en comento, la Ley 1437 de 2011, en el artículo 159, señaló que “[…] las entidades públicas, los particulares que cumplan funciones públicas y los demás sujetos de derecho que de acuerdo con la ley tengan capacidad para comparecer al proceso, podrán obrar como demandantes, demandados o intervinientes en los procesos contencioso administrativo, por medio de sus representantes, debidamente acreditados […]” En concordancia con ello, el artículo 160 ibídem, dispone que “[…] quien comparezca al proceso deberá hacerlo por conducto de apoderado inscrito […]”, por lo que a la demanda deberá acompañar “[…] el documento idóneo que acredite el carácter con que el actor se presenta al proceso, cuando tenga la representación de otra persona, o cuando el derecho que reclama proviene de haberlo otro transmitido a cualquier título […]”, al tenor de lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 166 ejusdem. En suma, quien acuda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, a través de uno de los medios de control establecidos en el ordenamiento jurídico, deberá hacerlo por conducto de apoderado judicial salvo que la misma norma lo habilite para intervenir directamente. RECURSO DE APELACIÓN – Contra decisión que rechazó la demanda / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA Y CAPACIDAD PARA COMPARECER AL PROCESO – Diferencias / DERECHO DE POSTULACIÓN Inobservancia / FALTA DE CAPACIDAD PROCESAL – Se configura al no haber actuado mediante apoderado y haber presentado la demanda de

nulidad y restablecimiento del derecho directamente [L]a Sala advierte que para el referido medio de control [nulidad y restablecimiento del derecho] el legislador no consagró expresamente una excepción a la obligación de acudir ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa por conducto de abogado inscrito. Si bien es cierto que la disposición se refiere a que toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad de un acto administrativo, también lo es que ello hace alusión a la legitimación en la causa por activa, más no a la capacidad para comparecer al proceso, tal y como se explicó líneas atrás. En este contexto, no le asiste razón a la recurrente cuando sostuvo que cualquier persona, directa e independientemente, puede acudir al proceso, por cuanto que, por el contario, necesariamente requiere actuar por conducto de un abogado para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con lo establecido en el artículo 160 de la Ley 1437 de 2011. Así pues y como bien lo consideró el a quo, la parte demandante no cumplió con el requisito de postulación para presentar la demanda de la referencia, motivo por el cual la Sala confirmará el auto apelado, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de este proveído.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la legitimación en la causa o la capacidad para ser parte ver sentencias Consejo de Estado, Secciones Primera y Tercera, de 14 de septiembre de 2017, Radicación 08001-33-31-004-2011-00556-01, C.P. Roberto

augusto Serrato Valdés; 25 de julio de 2011, Radicación 76001-23-31-000-199501325-01(20146), C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; y de la Corte Constitucional C-965 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 229 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 73 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 74 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138 / LEY 1437

DE 2011 – ARTÍCULO 159 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 160 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 166 – NUMERAL 3

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., veinte (20) de octubre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 19001-23-33-002-2016-00315-01

Actor: MARIELA LEONOR CHAVARRIAGA CAMPO

Demandado: FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN

Referencia: RECURSO DE APELACIÓN EN CONTRA DEL AUTO QUE RECHAZÓ LA DEMANDA La Sala decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de la parte demandante en contra del proveído de fecha 6 de julio de 2016, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Cauca rechazó la demanda presentada por la señora Mariela Leonor Chavarriaga Campo.

I. ANTECEDENTES La señora Mariela Leonor Chavarriaga Campo, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, presentó demanda en contra de la Fiscalía General de la Nación, con el fin de que se declare la nulidad de la “[…] orden de archivo de 31 de julio de 2014, expedida por el señor Tomas Bolívar Bucheli Cruz, Fiscal 4º Delegado ante el Tribunal Superior de Popayán, mediante la cual se declaró la atipicidad de la conducta y se ordenó archivar las diligencias contra el señor Fiscal 02 Local de Popayán

Alejandro Figueroa Ojeda […]”. Previo reparto entre los diferentes despacho judiciales que integran el Tribunal Administrativo del Cauca, el doctor Naun Mirawal Muñoz Muñoz, como magistrado ponente, en auto de fecha 6 de julio de 2016, rechazó la demanda presentada. Inconforme con la referida decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido en auto de 14 de julio de 2016.

II. EL AUTO OBJETO DEL RECURSO DE APELACIÓN El Tribunal Administrativo del Cauca mediante proveído de 6 de julio de 2016, rechazó la demanda presentada por la señora Mariela Leonor Chavarriaga Campo, para lo cual consideró que “[…] (i) no se acreditó el derecho de postulación exigido para incoar el medio de control; y (ii), las decisiones proferidas en ejercicio de la función jurisdiccional no son objeto de control de legalidad ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo […]”.

Consideró que la actora omitió acreditar el derecho de postulación exigido para interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, al presentar la demanda directamente. Igualmente, sostuvo que “[…] es claro para la Sala que la decisión cuestionada por la parte actora a través de la presente demanda, no tiene la naturaleza de acto administrativo, en cuanto la misma corresponde a una providencia judicial, proferida por la Fiscalía General de la Nación, en el marco de un proceso adelantado ante esta entidad, […] por lo que no es susceptible de ser controlada a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho […]”.

III. EL RECURSO DE APELACIÓN La señora Mariela Leonor Chavarriaga Campo interpuso recurso de apelación, para lo cual expuso, en síntesis, que, “[…] la afirmación es totalmente carente de veracidad dado que en la página 2 del oficio 7244 con el que presentó la Acción de la referencia claramente se invoca la norma el Artículo 138 que permite actuar en causa propia sin necesidad de apoderado, actuando en forma directa cuando se intenta una Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, desde que la persona sea el agraviado […]”, por lo que se le quiere impedir el acceso a la justicia contenciosa administrativa.

Recordó que tanto la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional se han pronunciado sobre la legitimación en la causa por activa dentro de los procesos tramitados en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. De otra parte, recordó que el Tribunal Administrativo del Cauca ha tramitado diferentes procesos en los cuales se ha tenido como parte a la Fiscalía General de

la Nación, por lo que no entiende la razón por la cual los actos acusados no pueden ser objeto del contencioso administrativo. Señaló que “[…] la Fiscalía General de la Nación, hace parte de la Administración de Justicia y el pronunciamiento del Fiscal, compromete la responsabilidad de la Fiscalía General de la Nación […]”.

IV. CONSIDERACIONES La señora Mariela Leonor Chavarriaga Campo, interpuso recurso de apelación en contra del proveído de fecha 6 de julio de 2016, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Cauca rechazó la demanda presentada, al considerar que “[…]

(i) no se acreditó el derecho de postulación exigido para incoar el medio de control; y (ii), las decisiones proferidas en ejercicio de la función jurisdiccional no son objeto de control de legalidad ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo […]”. Frente a la anterior decisión, la recurrente sostiene que el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 dispone que cualquier persona se encuentra legitimada para acudir directamente ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, siempre y cuando sea a quien se le causó el agravio y, además, que los actos expedidos por la Fiscalía General de la Nación son demandables. Para resolver y teniendo en cuenta lo expuesto por la recurrente, la Sala estima pertinente referirse a: (i) la diferencia entre la legitimación en la causa por activa y la capacidad para comparecer al proceso; y (ii) el control judicial de los actos expedidos por la Fiscalía General de la Nación. (i) La legitimación en la causa por activa y la capacidad para comparecer al

proceso La Sala recuerda que la exigencia de la legitimación en la causa o la capacidad para ser parte alude a la aptitud que debe reunir la persona – natural o jurídica – para acudir al proceso con el fin de demandar un acto o en contra de quien se dirige la demanda para oponerse jurídicamente a las pretensiones que el actor esgrime1. No basta con acudir al proceso como actor o ser sujeto pasivo de demanda para concurrir a un juicio, dado que es imperioso estar debidamente legitimado para ello. La jurisprudencia constitucional se ha referido a la legitimación en la causa como la “[…] calidad subjetiva reconocida a las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso […]”2, de manera que cuando una de las partes carece de dicha calidad o condición no puede el juez adoptar una decisión favorable a las pretensiones demandadas3. 1 Ver entre otras la Sentencia proferida el 14 de septiembre de 2017, por la Sección Primera del Consejo de Estado. Rad.: 2011 – 00556. Magistrado Ponente: doctor Roberto Augusto Serrato Valdés. 2 Corte Constitucional. Sentencia C965 de 2003. 3 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 25 de julio de 2011. Rad.: 20.146. Por su parte, la capacidad para comparecer al proceso es entendida como el derecho que la persona tiene para acudir por sí misma o por intermedio de abogado. En este sentido, no siempre se puede concurrir al proceso de manera personal, directa e independientemente, por cuanto, por regla general, se requiere

actuar a través de los representantes o apoderados debidamente constituidos. Al respecto, el artículo 229 de la Constitución Política establece que se debe garantizar el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia, y dejó en manos del legislador la facultad de señalar en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. En desarrollo del precepto constitucional en comento, la Ley 1437 de 20114, en el artículo 159, señaló que “[…] las entidades públicas, los particulares que cumplan funciones públicas y los demás sujetos de derecho que de acuerdo con la ley tengan capacidad para comparecer al proceso, podrán obrar como demandantes, demandados o intervinientes en los procesos contencioso administrativo, por medio de sus representantes, debidamente acreditados […]” (Negrillas fuera de texto). En concordancia con ello, el artículo 160 ibídem, dispone que “[…] quien comparezca al proceso deberá hacerlo por conducto de apoderado5 inscrito […]”6, por lo que a la demanda deberá acompañar “[…] el documento idóneo que acredite el carácter con que el actor se presenta al proceso, cuando tenga la representación de otra persona, o cuando el derecho que reclama proviene de haberlo otro transmitido a cualquier título […]”, al tenor de lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 166 ejusdem. En suma, quien acuda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, a través de uno de los medios de control establecidos en el ordenamiento jurídico, 4 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 5 El apoderado judicial es el mandatario que la parte designa para el proceso y que lo representa

mediante un poder general o especial El artículo 74 del Código General del Proceso, dispone que los poderes generales se entienden conferidos para toda clase de procesos y sólo podrán otorgarse por escritura pública y no requieren registro si es sólo para pleitos. En cambio, el poder especial, que es el otorgado para un proceso, puede conferirse verbalmente en audiencia o diligencia o por memorial dirigido al juez de conocimiento, presentado como se dispone para la demanda, es decir, personalmente, de lo cual debe dejarse constancia escrita. 6 En igual sentido el artículo 73 del Código General del Proceso establece que “[…] las personas que hayan de comparecer al proceso deberán hacerlo por conducto de abogado legalmente autorizado […]”. deberá hacerlo por conducto de apoderado judicial salvo que la misma norma lo habilite para intervenir directamente. En el sub lite, la Sala observa que la señora MARIELA LEONOR CHAVARRIAGA CAMPO ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en contra de la Fiscalía General de la Nación, con el fin de que se declare la nulidad de la “[…] orden de archivo de 31 de julio de 2014, expedida por el señor Tomas Bolívar Bucheli Cruz, Fiscal 4º Delegado ante el Tribunal Superior de Popayán, mediante la cual se declaró la atipicidad de la conducta y se ordenó archivar las diligencias contra el señor Fiscal 02 Local de Popayán Alejandro Figueroa Ojeda […]”. El referido artículo 138 prescribe lo siguiente: “[…] Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo

amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior […]”. De la lectura detallada de la norma, la Sala advierte que para el referido medio de control el legislador no consagró expresamente una excepción a la obligación de acudir ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa por conducto de abogado inscrito. Si bien es cierto que la disposición se refiere a que toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad de un acto administrativo, también lo es que ello hace alusión a la legitimación en la causa por activa, más no a la capacidad para comparecer al proceso, tal y como se explicó líneas atrás. En este contexto, no le asiste razón a la recurrente cuando sostuvo que cualquier persona, directa e independientemente, puede acudir al proceso, por cuanto que, por el contario, necesariamente requiere actuar por conducto de un abogado para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con lo establecido en el artículo 160 de la Ley 1437 de 2011. Así pues y como bien lo consideró el a quo, la parte demandante no cumplió con el requisito de postulación para presentar la demanda de la referencia, motivo por el cual la Sala confirmará el auto apelado, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de este proveído.

(ii) El control judicial de los actos expedidos por la Fiscalía General de la Nación Finalmente y ante la falta de capacidad procesal de la actora, la Sala estima que no resulta necesario realizar un pronunciamiento frente a inconformidad relacionada con que “las decisiones proferidas en ejercicio de la función jurisdiccional no son objeto de control de legalidad ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo […]”. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E PRIMERO.- CONFIRMAR el auto de 6 de julio de 2016, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Cauca rechazó la demanda presentada por la señora MARIELA LEONOR CHAVARRIAGA CAMPO, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- En firme esta decisión devuélvase al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha.

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ