CE-SECCION PRIMERA-23001-23-33-000-2016-00104-01-2018

REGISTRO DE TIERRAS DESPOJADAS Y ABANDONADAS FORZOSAMENTE – Marco normativo / ACTO QUE CONCEDE UN REGISTRO - Es susceptible de ser demandado en medio de control de nulidad / ACTO QUE NIEGA EL REGISTRO - El medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho [E]l medio de control que procede para discutir la legalidad de los actos que conceden un registro, es el de nulidad, por expresa disposición legal y dada la enorme trascendencia que se reconoce al derecho de propiedad en nuestro sistema jurídico. No obstante, cuando se trata de un acto administrativo que niega el registro, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, que no tiene la entidad de afectar el orden público, como ocurre con el acto de publicidad sobre la propiedad. En relación con los actos que deciden sobre el registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente existe una regulación especial prevista en el Decreto 4829 de 2011, […] [r]elativo a las disposiciones generales para el trámite administrativo del Registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente. […] [L]a Sala estima que no le asiste razón al recurrente, en primer lugar, por la existencia de norma especial para el caso de la inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente; esta es, el artículo 27 del Decreto 4829 de 2011, que establece expresamente que una vez agotada la vía gubernativa, el solicitante que no haya sido incluido en el registro, podrá acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso

Administrativo en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencia Consejo de Estado, Sección Primera, de 3 de noviembre de 2011, Radicación 23001-23-31-000-2005-00641-01, C.P. Rafael E.

Ostau de Lafont Pianeta. RECURSO DE APELACIÓN - Contra decisión que rechazó el medio de control de nulidad / ACTO QUE NIEGA UN REGISTRO –Es aquel que pone fin al trámite administrativo de inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente / ACTOS QUE PONEN FIN AL TRÁMITE ADMINISTRATIVO DE INSCRIPCIÓN EN EL REGISTRO DE TIERRAS DESPOJADAS Y ABANDONADAS FORZOSAMENTE – Son actos susceptibles de control judicial través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Cómputo / RECHAZO DE LA DEMANDA – Por caducidad del medio de control [L]a Sala encuentra que las determinaciones que pusieron fin al trámite administrativo de inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente promovido por parte actora son susceptibles de ser cuestionadas a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Así las cosas, para el caso concreto no resulta aplicable la regulación prevista en el artículo 137 del CPACA en torno al medio de control de nulidad, dado que existe una norma especial que regula la procedencia del medio de control para el caso

de los actos administrativos que deciden sobre el registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente. El medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se encuentra sometido a término de caducidad de 4 meses, según lo dispuesto en el artículo 164, numeral 2, literal d) del CPACA, la cual se cuenta a partir de la notificación del acto administrativo. En el caso concreto, la Resolución No. 0737 del 20 de octubre de 2014, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra las Resoluciones Nos. 0329 del 26 de junio de 2014 y 487 del 4 de agosto de 2014, fue notificado el día 30 de octubre del mismo año, según obra a folio 127 del expediente. Por lo anterior, el actor contaba hasta el 30 de febrero de 2015 para hacer uso del medio de control; no obstante, este fue presentado el 6 de abril de 2016 según obra a folio 1 del expediente. Por los motivos anteriores, la Sala confirmará el auto recurrido que rechazó por caducidad el medio de control presentado.

NOTA DE RELATORÍA: Ver concepto Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, de 19 de febrero de 2015, Radicación 11001-03-06-000-2014-0014800, C.P. William Zambrano Cetina.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / DECRETO 4829 DE 2011 – ARTÍCULO 24 / DECRETO 4829 DE 2011 – ARTÍCULO 27 / DECRETO 1071 DE 2015 – ARTÍCULO 2.15.1.6.4 / DECRETO 1071 DE 2015 – ARTÍCULO

2.15.1.6.7

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D. C. diecinueve (19) de julio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 23001-23-33-000-2016-00104-01

Actor: ANDRÉS JOSÉ GÓMEZ GARCÍA

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS – DIRECCIÓN TERRITORIAL DE CÓRDOBA Referencia: No es procedente el medio de control de nulidad para controvertir los actos administrativos que niegan una solicitud de Registro de Tierras despojadas y abandonadas.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte actora, contra la decisión adoptada en auto de 10 de mayo de 2016, por medio del cual, la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba rechazó el medio de control de nulidad.

I. ANTECEDENTES El 6 de abril de 2016, el ciudadano Andrés José Gómez García, por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad regulado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó la nulidad de las Resoluciones Nos. 0329 del 26 de junio de 2014, “por la cual se niega el ingreso de una solicitud de Registro de Tierras despojadas y abandonadas, presentada por el señor Andrés José Gómez García”;

0487 del 4 de agosto de 2014, “por la cual niega el ingreso de una solicitud de registro de tierras despojadas y abandonadas, presentada por el señor Andrés José Gómez García”; y 0737 del 20 de octubre de 2014, “por la cual se decide un recurso de reposición dentro del procedimiento administrativo de inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente presentado contra Resolución que ordena no inscribir predio”, expedidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras despojadas.

II. LA DECISIÓN RECURRIDA.

Mediante auto del 10 de mayo de 2016, la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, rechazó el medio de control de nulidad, con fundamento en los siguientes argumentos: Indicó que las resoluciones acusadas tienen un destinatario determinado, el señor Andrés José Gómez García; se trata entonces de un acto administrativo de contenido particular, por lo que a simple vista no resulta procedente el medio de control de simple nulidad, máxime si se tiene en cuenta que el actor no alega ni avizora que se esté en presencia de circunstancias especiales descritas en el artículo 137 del CPACA. Expuso que, al observar el contenido de la demanda y el acto enjuiciado, se advierte que el actor no persigue la protección del ordenamiento jurídico en abstracto, sino el restablecimiento de un derecho subjetivo, dado que el actor es claro en afirmar que: “es preciso decir que en este momento la actuación desplegada por la UAEGRTD Dirección Seccional Córdoba impidió que el señor

Andrés Gómez García pudiera acudir a la jurisdicción especial de restitución de tierras para que el juez civil, una vez analizara de manera imparcial y detallada el contexto violento en que ocurrieron los hechos, restableciera su derecho de propiedad y cumpliera con el objetivo de resarcir los daños sufridos a consecuencia del conflicto armado interno.” Destaca que el acto por medio del cual se decidió sobre la inscripción en el registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente es un acto definitivo a la luz del artículo 24 del Decreto 4829 de 20111. Advirtió que el artículo 27 del decreto en mención establece en forma expresa la procedencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto por medio del cual no se hubiere incluido al solicitante en el registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente, así: “De la procedencia de la acción contenciosa. Una vez agotada la vía gubernativa, el solicitante que no haya sido incluido en el Registro, podrá acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.” (Se destaca) No obstante lo anterior, observó que operó el fenómeno de la caducidad, pues de conformidad con el artículo 164, numeral 2, literal d) del CPACA, el actor tenía el término de cuatro meses contados a partir de la notificación del acto administrativo para incoar la demanda. En tal sentido, la Resolución No. 0737 del 20 de octubre de 2014, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición presentado

contra las Resoluciones Nos. 0329 del 26 de junio de 2014 y 0487 del 4 de agosto de 2014, fue notificada el día 30 de octubre de 2014 (fl. 127) y la demanda fue presentada el día 6 de abril de 2016, excediendo el término de caducidad del medio de control.

III. EL RECURSO El apoderado judicial de la parte actora, presentó recurso de apelación en contra del auto que rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad.

Expuso que, de acuerdo con el artículo 137 del CPACA, se puede solicitar la nulidad de un acto administrativo de carácter particular cuando con la demanda no se persiga el restablecimiento automático del derecho o la sentencia de nulidad no conlleve a la misma consecuencia; también cuando el acto administrativo produce graves consecuencias en el orden político, público, económico, social o ecológico. 1 Artículo 24. Naturaleza de las decisiones en las actuaciones administrativas relacionadas con el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente. Para los efectos del artículo 50 del Código Contencioso Administrativo o la norma que lo sustituya, se consideran decisiones definitivas, las siguientes:

1. La decisión que, como resultado del análisis previo concluye la actuación administrativa en la etapa de análisis previo.

2. La decisión sobre la inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente.

Aseveró que la pretensión de la demanda únicamente busca que se declare la nulidad de los actos administrativos demandados, porque ellos son violatorios de

la Constitución Política, de las leyes y de las normas jurídicas de superior jerarquía, pues en ningún momento pretendió que se restableciera algún derecho, sino que se sacara de la vida jurídica unos actos administrativos que no están conforme a la Constitución y la Ley. Aseguró que en el supuesto caso que se dictara sentencia anulando los actos administrativos, no existiría algún restablecimiento automático del derecho. Por último, manifestó que si se observan los hechos de la demanda, se advierten situaciones que sucedieron en el Departamento de Córdoba y a sus alrededores, por lo que no sacar de la vida jurídica los actos acusados afecta de manera grave el orden público, económico y social, no solo de la región, sino del país, al desconocer el contexto de violencia.

IV. CONSIDERACIONES IV.1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 150, 243 y 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con el artículo 1º del Acuerdo 55 de 2003 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos en contra de autos proferidos por los tribunales administrativos que rechacen el medio de control de nulidad en asuntos no asignados a otras Secciones.

IV.2. Problema jurídico Analizada la impugnación presentada en contra del auto de 10 de mayo de 2016, por medio del cual se rechazó la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad, a la Sala le corresponde resolver: ¿Es procedente el medio de control de

nulidad para controvertir los actos administrativos que niegan una solicitud de Registro de Tierras despojadas y abandonadas? IV.3. ANÁLISIS El artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, prevé: “ARTÍCULO 137. Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro. Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos:

1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero.

2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público.

3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico.

4. Cuando la ley lo consagre expresamente.

Parágrafo. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente.” (Se subraya y se destaca) De lo anterior se tiene que por expresa disposición del legislador en el artículo 137

del CPACA, el medio de control adecuado para controvertir la legalidad de los actos que conceden el registro, es el de nulidad; es así como esta Corporación2, sobre procedencia del medio de control de nulidad expresó: “A propósito del tema, es pertinente poner de relieve que todas las anotaciones que las Oficinas de Registro realizan en los folios de matrícula inmobiliaria, impactan necesariamente los intereses particulares, individuales y concretos de las personas naturales o jurídicas, al crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas directamente relacionadas con el derecho de dominio. Aún a pesar de lo anterior y con independencia de los efectos particulares que pueda acarrear un acto de tal naturaleza, el legislador quiso contemplar de manera expresa la posibilidad de controvertir la legalidad de ese tipo de actos particulares a través de la acción de simple nulidad, teniendo en cuenta la enorme trascendencia que se reconoce al derecho de 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 3 de noviembre de 2011, C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, radicación 23001-23-31-000-2005-00641-01. propiedad en nuestro sistema jurídico, político, económico y social. Así las cosas, independientemente de que la declaratoria de nulidad de un acto de registro produzca efectos de carácter particular y concreto, la acción a incoar es la de nulidad. [...]” Visto lo anterior, el medio de control que procede para discutir la legalidad de los actos que conceden un registro, es el de nulidad, por expresa disposición legal y

dada la enorme trascendencia que se reconoce al derecho de propiedad en nuestro sistema jurídico. No obstante, cuando se trata de un acto administrativo que niega el registro, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, que no tiene la entidad de afectar el orden público, como ocurre con el acto de publicidad sobre la propiedad. En relación con los actos que deciden sobre el registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente existe una regulación especial prevista en el Decreto 4829 de 2011, “Por el cual se reglamenta el Capítulo III del Título IV de la Ley 1448 de 2011 en relación con la restitución de tierras”, cuyo capítulo VI, relativo a las disposiciones generales para el trámite administrativo del Registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente, establece en sus artículos 24 y 27 la siguiente regulación. “Artículo 24. Naturaleza de las decisiones en las actuaciones administrativas relacionadas con el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente. Para los efectos del artículo 50 del Código Contencioso Administrativo o la norma que lo sustituya, se consideran decisiones definitivas, las siguientes:

1. La decisión que, como resultado del análisis previo concluye la actuación administrativa en la etapa de análisis previo.

2. La decisión sobre la inscripción en el Registro de Tierras

Despojadas y Abandonadas Forzosamente. Artículo 27. De la procedencia de la acción contenciosa. Una vez agotada la vía gubernativa, el solicitante que no haya sido incluido en el Registro, podrá acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso

Administrativa en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.” (Se destaca) Ahora, respecto de la naturaleza de las decisiones proferidas dentro del trámite objeto de estudio y su control judicial, los artículos 2.15.1.6.4 y 2.15.1.6.7 del Decreto 1071 de 20153 señalan: 3 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural”. “Artículo 2.15.1.6.4. Naturaleza de las decisiones en las actuaciones administrativas relacionadas con el registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente. Para los efectos del artículo 74 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o la norma que lo sustituya, se consideran decisiones definitivas, las siguientes: “1. La decisión que, como resultado del análisis previo concluye la actuación administrativa en la etapa de análisis previo. “2. La decisión sobre la inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente. “(…). “Artículo 2.15.1.6.7. De la procedencia de la acción contenciosa. Una vez agotada la vía gubernativa, el solicitante que no haya sido incluido en el Registro, podrá acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho” (se destaca). IV.4. Caso concreto El recurrente alega que se configuran las excepciones número 1 y 3 previstas en el artículo 137 del CPACA según las cuales es procedente el medio de control de

nulidad en contra de un acto administrativo particular cuando con la demanda o de la sentencia que declare la nulidad no se derive un restablecimiento automático del derecho o cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten de manera grave el orden público, político, económico, social o ecológico. Al respecto, la Sala estima que no le asiste razón al recurrente, en primer lugar, por la existencia de norma especial para el caso de la inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente; esta es, el artículo 27 del Decreto 4829 de 2011, que establece expresamente que una vez agotada la vía gubernativa, el solicitante que no haya sido incluido en el registro, podrá acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Por otra parte, al tratarse de un acto administrativo que niega la inclusión del actor en un registro de tierras, se genera una afectación particular y, en ese orden de ideas, en caso de prosperar las pretensiones del actor, se generaría un restablecimiento automático del derecho, en la medida en que al declararse la nulidad del acto que negó el registro, él se vería beneficiado con la inclusión de un bien en el registro de tierras despojadas. Finalmente, tampoco advierte esta colegiatura que en el presente caso se configure la procedencia del medio de control de nulidad simple, como excepción, dado que el demandante no prueba una afectación del orden público, político, económico, social o ecológico, en los términos del numeral 3 del artículo 137 CPACA, que lo exima de tramitar el proceso a través del medio de control de

nulidad y restablecimiento del derecho. En relación con lo anterior, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se ha pronunciado en los siguientes términos: “La Ley 1448 de 2011, en sus artículos 76 a 102 (…), reguló de forma especial el procedimiento para que las víctimas puedan obtener la restitución de los predios o tierras que debieron abandonar o les fueron despojadas. “Con este objetivo, estableció un procedimiento mixto (…), integrado por dos etapas: una de naturaleza administrativa, que se adelanta ante la UAEGRTD y otra, de índole judicial que se lleva a cabo ante los jueces y magistrados especializados en restitución de tierras. “Encuentra la Sala que estas dos etapas obedecen a funciones diferentes del Estado que pueden distinguirse sin ambages, pero que contribuyen a cumplir una finalidad de protección a las víctimas del conflicto como es la de restituir las tierras despojadas y abandonadas forzosamente. “Así, la función que se desarrolla en la primera fase a cargo de la UAEGRTD es una actuación de naturaleza administrativa que tiene como finalidad adelantar el procedimiento administrativo para resolver la solicitud de inclusión en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, realizada por el interesado con miras a cumplir con el requisito de procedibilidad que exige la ley para demandar posteriormente la restitución (…). “Por su parte, la función que se desarrolla en la segunda fase a cargo de los Jueces Civiles del Circuito y los Magistrados de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial Sala Civil, especializados en restitución de tierras, es una actividad de naturaleza judicial dirigida a decidir si hay

lugar a las pretensiones formuladas en la demanda de restitución o de formalización (…). “Advierte la Sala que estas actuaciones por su misma naturaleza tienen una forma de control diferente. Así, el acto administrativo que se expide para definir si hay lugar a la inclusión de un predio o una persona en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente tiene un control en sede administrativa mediante el recurso de reposición y en sede judicial mediante la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando el solicitante no ha sido incluido (…)” (se resalta)4. En las condiciones analizadas, la Sala encuentra que las determinaciones que pusieron fin al trámite administrativo de inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente promovido por parte actora son susceptibles de ser cuestionadas a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Así las cosas, para el caso concreto no resulta aplicable la regulación prevista en el artículo 137 del CPACA en torno al medio de control de nulidad, dado que existe una norma especial que regula la procedencia del medio de control para el caso de los actos administrativos que deciden sobre el registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente. El medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se encuentra sometido a término de caducidad de 4 meses, según lo dispuesto en el artículo 164, numeral 2, literal d) del CPACA, la cual se cuenta a partir de la notificación del acto administrativo. En el caso concreto, la Resolución No. 0737 del 20 de octubre de 2014, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra las Resoluciones Nos. 0329 del 26 de junio de 2014 y 487 del 4

de agosto de 2014, fue notificado el día 30 de octubre del mismo año, según obra a folio 127 del expediente. Por lo anterior, el actor contaba hasta el 30 de febrero de 2015 para hacer uso del medio de control; no obstante, este fue presentado el 6 de abril de 2016 según obra a folio 1 del expediente. Por los motivos anteriores, la Sala confirmará el auto recurrido que rechazó por caducidad el medio de control presentado. A folio 13 del Cuaderno de la segunda instancia obra poder otorgado por el ciudadano Andrés José Gómez García en favor del abogado Edelberto de la Ossa Anaya; teniendo en cuenta que este cumple con los requisitos previstos en el artículo 75 del Código General del Proceso, le será reconocida personería al mencionado abogado. 4 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 19 de noviembre de 2015, radicado 2220, C.P. William Zambrano Cetina, solicitante Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido el 10 de mayo de 2016 por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, que rechazó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por el ciudadano Andrés José Gómez García.

SEGUNDO: RECONOCER personería al abogado Edelberto de la Ossa Anaya como apoderado de la parte actora.

TERCERO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ MARÍA ELIZABETH GARCÍA

GONZÁLEZ

Presidente

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS