CE-SECCION PRIMERA-25000-23-15-000-2008-00135-01(PI)-2009

PÉRDIDA DE INVESTIDURA / INASISTENCIA A SESIONES – Edil / PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE EDIL – Inasistencia a cinco reuniones plenarias o de comisión, en un mismo período en las que se votaron proyectos de ordenanza o acuerdo / CAUSALES DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA – Deben ser expresas y de interpretación estricta / CAUSALES DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA – No admiten interpretaciones extensivas o analógicas / CAUSALES DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA – Requisitos para su configuración / ACTOS DE LAS ASAMBLEAS DEPARTAMENTALES – Se denominan ordenanzas / ACTOS DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES Y DISTRITALES – Se denominan acuerdos / ACTOS DE LAS JUNTAS ADMINISTRADORAS LOCALES JAL – Se denominan resoluciones / RESOLUCIONES EXPEDIDAS POR LAS JUNTAS ADMINISTRADORAS LOCALES JAL – Su naturaleza jurídica es diferente a la de los acuerdos / CAUSAL DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA POR INASISTENCIA A SESIONES DONDE SE VOTEN PROYECTOS DE ORDENANZA O ACUERDO – No es aplicable a los ediles / PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE EDIL – No se configura por la no asistencia a sesiones donde se voten proyectos de ordenanza o acuerdo / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA Reiteradamente ha dicho la Corporación que la consagración de las causales de pérdida de investidura, dado su carácter prohibitivo, debe ser expresa y su interpretación estricta y que no es posible su aplicación extensiva o analógica. Uno de los requisitos expresamente exigidos por la norma para que se pueda

configurar la causal, es la naturaleza jurídica de los actos que en las respectivas sesiones sean objeto de votación por parte de los sujetos a quienes está dirigida la disposición. Ahora bien, constitucional y legalmente, los actos por medio de los cuales las Asambleas Departamentales toman sus decisiones se denominan “ordenanzas” y los de los concejos se llaman “acuerdos”; en este sentido los actos por medio de los cuales los miembros de las juntas administradoras locales toman sus decisiones, de conformidad con el artículo 120 de la Ley 136 de 1994, se conocen como “resoluciones”. El hecho de que el Decreto 1421 de 1993, Estatuto Orgánico de Bogotá, D.C. en su artículo 13 disponga que los actos de las juntas administradoras locales del Distrito Capital se denominarán acuerdos locales, en manera alguna cambia la naturaleza jurídica de los actos de los ediles, porque como bien lo ha señalado la Sección no se puede pretender equiparar la facultad de proponer que es de iniciativa que tienen los ediles con la de aprobar o improbar proyectos que es propia de los concejos. Una de las expresiones del debido proceso es la tipicidad de la conducta punible para que proceda la sanción y en este caso ésta no se da, porque, se repite, la naturaleza de los acuerdos es diferente a la naturaleza de las resoluciones, por lo tanto no se puede aplicar la causal endilgada a los ediles. [...] La Sala en la sentencia citada [2006-0200701(PI) de 18 de octubre de 2007] arguyó que las anteriores consideraciones eran enteramente válidas y pertinentes para resolver el caso por tratarse de la misma

causal y concluyó que la situación presentada, esto es, que los ediles demandados no asistieron a algunas sesiones dentro del mismo periodo, resulta atípica frente a las causales de pérdida de la investidura, toda vez que no está prevista para la clase de actos que profieren las JAL, sino los de los concejos y asambleas departamentales. Por consiguiente, no es dable darle a la disposición invocada como infringida la interpretación que pretende el actor, lo cual impone confirmar el fallo apelado que negó las súplicas de la demanda. PERDIDA DE INVESTIDURA DE DIPUTADOS, CONCEJALES MUNICIPALES Y DISTRITALES Y DE MIEMBROS DE LAS JUNTAS ADMINISTRADORAS LOCALES – Marco normativo NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencia Consejo de Estado, Sección Primera, de 18 de octubre de 2007, Radicación 25000-23-15-000-2006-02007-01, C.P. Rafael

E. Ostau De Lafont Pianeta.

FUENTE FORMAL: LEY 617 DE 2000 – ARTÍCULO 48 NUMERAL 2 / LEY 136

DE 1994 – ARTÍCULO 120

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARTHA SOFIA SANZ TOBON

Bogotá, D.C., cinco (5) de febrero de dos mil nueve (2009) Radicación número: 25000-23-15-000-2008-00135-01(PI)

Actor: MIGUEL ANGEL MORA CLAVIJO

Demandado: VICTORIA EUGENIA ANDRADE BLANCO

Referencia: PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE EDIL Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de fecha 12 de mayo de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se negó la pérdida de investidura de la señora Victoria Eugenia Andrade Blanco, como edil de la localidad de Usaquén.

ANTECEDENTES El actor, el tipo de acción y las pretensiones de la demanda. El señor Miguel Angel Mora Clavijo, en ejercicio de la acción contemplada en la Ley 617 de 2000, solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, decretar la pérdida de la investidura de edil de la localidad de Usaquén a la señora Victoria Eugenia Andrade Blanco. Los hechos de la demanda La parte demandante manifestó que el 26 de octubre de 2003, se llevaron a cabo las elecciones de Gobernadores, Alcaldes, Diputados, Concejales Municipales y Ediles en todo el territorio nacional. Señaló que en la localidad de Usaquén se declararon elegidos 11 Ediles para el periodo 2004-2007, entre ellas, la demandada que participó por el Movimiento Cívico Independiente; que los ediles tomaron posesión el 2 de enero de 2004. Afirmó que la edil inasistió a seis (6) sesiones plenarias según consta en las actas de asistencia respectivas, en donde se discutieron y se votaron los siguientes proyectos: Acuerdo local por medio del cual se crea el Consejo local del adulto mayor, primer debate del proyecto de acuerdo por medio del cual se crea la Asociación de personeros estudiantiles de la localidad de Usaquén, ASPELÚ y

primer debate del proyecto de acuerdo para la creación de la biblioteca institucional María Constanza Rincón López. Que no se encontró constancia de excusa alguna que justifique la inasistencia de la demandada a 6 de las comisiones ordinarias durante el periodo comprendido entre el 1° de septiembre al 30 del mismo mes del año 2007. Que sin embargo el 8 de octubre siguiente una vez que el Vicepresidente de la Junta Administradora local de Usaquén radicó en la Secretaría General oficio en el que consta la inasistencia de la edil demandada, ésta inmediatamente radicó ante la Presidente de la misma, una carta en la cual arguye como excusa la hospitalización de sus padres por graves quebrantos de salud situación que requirió su permanente asistencia; en la misma comunicación señala que no le avisaron de las sesiones y que desconocía que los horarios se notificaban por cartelera. Destacó que el 28 de octubre de 2007 la demandada resultó reelegida como Edil de la Junta Administradora Local 01 de Usaquén. Que la mesa directiva de la Corporación por medio de su Presidenta informó de los anteriores hechos a la Personera local de Usaquén. Insistió en que la demandada incurrió en la causal señalada en el artículo 48 numeral 2 de la Ley 617 de 2000 que dispone la pérdida de la investidura por inasistencia en un mismo periodo de sesiones a 5 reuniones plenarias o de comisión en las que se voten proyectos de ordenanza o acuerdo según el caso. Contestación de la demanda La Edil demandada no contestó la demanda. Audiencia Pública El 6 de mayo de 2008 se llevó a cabo la Audiencia Pública consagrada en el

artículo 10 de la Ley 144 de 1994; se hicieron presentes el Procurador Segundo Judicial, el demandante y la demandada y su apoderado. El demandante insiste en que la demandada por la inasistencia a más de seis sesiones durante el mismo periodo incurrió en causal de pérdida de investidura. El apoderado del demandado, alega que si bien es cierto que la edil faltó a las sesiones mencionadas, en todas no se votaron proyectos de acuerdo, que no se notificó el cambio de horario de las sesiones y que además no pudo asistir por fuerza mayor. El señor Agente del Ministerio Público manifestó que se deben denegar las pretensiones de la demanda porque la causal que se aduce, de conformidad con lo manifestado por el Consejo de Estado no es aplicable a los miembros de las Juntas Administradoras Locales. Menciona que además en el periodo de septiembre sólo se celebraron 4 votaciones relacionadas con proyectos de acuerdo y que entonces si se aplicara la disposición que se considera violada, tampoco se cumplirían los supuestos de hecho y que además se presentó una situación de fuerza mayor que exonera la aplicación de la norma. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal negó la pérdida de investidura de la edil demandada. Consideró, que teniendo en cuenta la sentencia N° 2006 02007 01 del 18 de octubre de 2007, C.P. Doctor RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA, la situación que se atribuye a la demandada es atípica frente a la causal de pérdida de investidura de los ediles, toda vez que no encuadra en el hecho generador de la sanción de

manera taxativa. Adujo que la norma se refiere de manera exclusiva a aquellos sujetos que tienen la competencia de intervenir en debates de proyectos de acuerdos u ordenanzas y que quienes se revisten de esta facultad son únicamente los diputados y los concejales; que las causales son taxativas y de interpretación restrictiva por lo cual no es viable hacer una interpretación extensiva por analogía. Indicó que las razones expuestas son suficientes para no dar prosperidad a las pretensiones de la demanda, pero que en todo caso si se aplicara la causal endilgada, los hechos planteados en la acción tampoco darían lugar a la pérdida de investidura porque se requiere la inasistencia a 5 sesiones en el mismo periodo en donde se voten proyectos de ordenanzas o acuerdos y de conformidad con las pruebas en el periodo del 1° al 30 de septiembre sólo se celebraron 4 votaciones relacionadas con proyectos de acuerdo; que entonces no se da la exigencia que consagra la norma. RECURSO DE APELACIÓN La parte actora inconforme con la decisión de primera instancia, la impugnó con las siguientes explicaciones: Manifiesta que al mismo interior del Tribunal que profirió el fallo existe controversia sobre la aplicabilidad de la causal señalada en el artículo 48 numeral 2° de la ley 617 de 2000, lo cual se demuestra con la aclaración de voto de algunos magistrados que consideraron que la disposición sí se aplica a los miembros de las Juntas Administradoras Locales, esto es a los Ediles. Que la sentencia del 18 de octubre de 2007 citada por el Tribunal, erradamente acoge un salvamento de voto del doctor Manuel Santiago Urueta Ayola de la

providencia del 21 de noviembre de 2003 proferida dentro del proceso de pérdida de investidura N° 2003-00042. Insiste en que el primer inciso del artículo 48 de la Ley 617 de 2000 se dirige de manera específica, expresa y precisa sin necesidad de ningún tipo de extensión o analogía a los miembros de las juntas administradoras locales en general; que el Decreto 1421 de 1993, Estatuto Orgánico de Bogotá, D.C. en su artículo 13 dispone que los actos de las juntas administradoras locales del Distrito Capital se denominarán acuerdos locales. Asevera que el fallo apelado hizo una interpretación exegética de la norma en comento. ALEGATO DEL PROCURADOR El Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado manifiesta que los argumentos de la parte recurrente no están llamados a prosperar y en consecuencia solicita que se confirme la sentencia apelada, pero con base en razones distintas a las señaladas por el Tribunal. Señala que conforme al numeral 2° del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, es claro que el legislador en ejercicio de su libertad de configuración legislativa restringió la causal contemplada en esta disposición a los diputados y concejales distritales y municipales, pues lo que se censura es la inasistencia a sesiones plenarias o de comisión en las que voten proyectos de ordenanza o de acuerdo, que son actos que expiden las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales, conforme a los artículos 300 y 315 de la Constitución Política, lo cual deja por fuera de la causal a los ediles, atendiendo la naturaleza de los actos que

expiden, ya que conforme a la ley 136 de 1994, los actos proferidos por los miembros de las Juntas Administradoras Locales se denominan “resoluciones”. Sostiene en que sin embargo, este argumento que se aplica a la generalidad de los municipios del país, encuentra una excepción en el caso del distrito capital porque el Decreto 1421 de 1993, por el cual se expide el Estatuto Orgánico de Bogotá, prevé en su artículo 65 que los actos de las juntas administradoras locales del Distrito Capital se denominarán “acuerdos locales”, lo que permite concluir que los actos de los ediles del Distrito Capital encuadran dentro de la causal alegada. Manifiesta que en el caso en estudio no se reúnen los requisitos para que se configure la causal endilgada, a saber: inasistencia a cinco reuniones plenarias o de comisión, que tal inasistencia se presente en el mismo periodo, que en esas sesiones se voten proyectos y que la ausencia no se encuentre justificada por fuerza mayor. Concluye que si bien es cierto que la demandada no asistió a más de cinco sesiones durante el mismo periodo, no se logró demostrar que en las mismas se hayan votado proyectos de acuerdos en la JAL

CONSIDERACIONES DE LA SALA

A. Competencia.

De conformidad con el parágrafo 2° del artículo 48 de la Ley 617 de 2000 y el artículo 1, numeral 5° del Acuerdo 55 del 5 de agosto de 2003, por medio del cual se modifica el Reglamento del Consejo de Estado, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, corresponde a esta Sala decidir la apelación interpuesta

contra el fallo que negó la pérdida de investidura de la Edil de la localidad de Usaquén en el Distrito Capital de Bogotá. El problema jurídico a dilucidar consiste en establecer si la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 2° del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, es aplicable a los miembros de las Juntas Administradoras Locales y si lo es, la Sala entraría a determinar si la demandada incurrió en dicha causal.

B. Marco normativo que rige el caso sometido a estudio.

Artículo 48 de la Ley 617 de 2000 “Artículo 48. PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE DIPUTADOS, CONCEJALES MUNICIPALES Y DISTRITALES Y DE MIEMBROS DE JUNTAS ADMINISTRADORAS LOCALES. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura:

1. Por violación al régimen de incompatibilidades o del conflicto de intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general”.

2. Por la inasistencia en un mismo periodo de sesiones a cinco (5) reuniones plenarias o de comisión en las que se voten proyectos de ordenanza o acuerdo, según el caso.

3. Por no tomar posesión del cargo dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de instalación de las asambleas o concejos, según el caso, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse. 4.Por indebida destinación de dineros públicos. 5.Por tráfico de influencias debidamente comprobado.

Por las demás causales expresamente previstas por la ley. Parágrafo 1°. Las causales 2° y 3° no tendrán aplicación cuando medie fuerza mayor. Se encuentra acreditado mediante certificación de la Registraduría Nacional del Estado Civil que la demandada fue elegida edil para los periodos 2004-2007 y 2008-2011 de la Localidad de Usaquén, Bogotá, D.C. (folios 67 y 75) y aunque no obra el acta de posesión, de las órdenes de pago que obran en el expediente se deduce que se efectuó dicha diligencia. (folios 78 a 125).

C. APLICACIÓN DE LA CAUSAL ENDILGADA A LOS EDILES.

Reiteradamente ha dicho la Corporación que la consagración de las causales de pérdida de investidura, dado su carácter prohibitivo, debe ser expresa y su interpretación estricta y que no es posible su aplicación extensiva o analógica. Uno de los requisitos expresamente exigidos por la norma para que se pueda configurar la causal, es la naturaleza jurídica de los actos que en las respectivas sesiones sean objeto de votación por parte de los sujetos a quienes está dirigida la disposición. Ahora bien, constitucional y legalmente, los actos por medio de los cuales las Asambleas Departamentales toman sus decisiones se denominan “ordenanzas” y los de los concejos se llaman “acuerdos”; en este sentido los actos por medio de los cuales los miembros de las juntas administradoras locales toman sus decisiones, de conformidad con el artículo 120 de la Ley 136 de 1994, se conocen como “resoluciones”. El hecho de que el Decreto 1421 de 1993, Estatuto Orgánico de Bogotá, D.C. en

su artículo 13 disponga que los actos de las juntas administradoras locales del Distrito Capital se denominarán acuerdos locales, en manera alguna cambia la naturaleza jurídica de los actos de los ediles, porque como bien lo ha señalado la Sección no se puede pretender equiparar la facultad de proponer que es de iniciativa que tienen los ediles con la de aprobar o improbar proyectos que es propia de los concejos. Una de las expresiones del debido proceso es la tipicidad de la conducta punible para que proceda la sanción y en este caso ésta no se da, porque, se repite, la naturaleza de los acuerdos es diferente a la naturaleza de las resoluciones, por lo tanto no se puede aplicar la causal endilgada a los ediles. Por las razones expuestas la Sala reitera lo expresado en la sentencia del 18 de octubre de 2007, rad. 25000-23-15-000-2006-02007-01(PI), C.P. Doctor RAFAEL

E. OSTAU DE LAFONT PIANETA. Considera el citado fallo, citando un salvamento de voto que otrora pronunció el Dr Manuel Santiago Urueta Ayola: “Sea lo primero precisar que la norma, al decir “se voten proyectos de”, está significando la acción de aprobar o improbar tales proyectos, esto es, decidir si se adopta o no el contenido de los mismos como acto propio y definitivo de la corporación respectiva, como pronunciamiento formal con carácter imperativo en cuanto acto jurídico estatal, que para el caso constituyen actos administrativos una vez sancionados por el ejecutivo. Por consiguiente, no puede entenderse que tal acción se realiza también por

parte de las JAL en relación con los acuerdos de los concejos municipales en virtud de la función que les asigna el artículo 131, numeral 1, de la Ley 136 de 1994, como lo sugiere el Delegado del Ministerio Público ante la Sala, por cuanto ni es propio de las JAL votar proyectos de acuerdo en el sentido señalado (aprobarlo o improbarlo), ni la norma así lo prevé, sino que según esa norma tal función apenas consiste en “presentar” o, lo que es igual, proponer proyectos de acuerdo a aquellas corporaciones, para la cual se ha de entender que lo que votan sus miembros no es el proyecto de acuerdo sino la proposición de presentarlo al respectivo concejo. De modo que no corresponde al tenor de la norma la interpretación que pretende darle el Ministerio Público en su vista de la presente instancia. De otra parte, los actos de las JAL, según lo advierte el apelante, se denominan resoluciones, incluso, desde antes de la expedición de la Ley 617 precitada, pues así vienen señalados en el artículo 120 de la Ley 136 de 19941, mientras que los de las asambleas y de los concejos, cuando son 1 El citado artículo dice: “ART. 120. ACTOS DE LAS JUNTAS ADMINISTRADORAS LOCALES: Los actos de las juntas administradoras locales se denominarán resoluciones”. generales, se denominan, de vieja data, ordenanzas y acuerdos, respectivamente. Así lo establece el artículo 2º de la Ley 4ª de 1913, contentiva del Régimen Político Municipal, al decir: “Los actos del congreso de carácter general se denominan leyes; los de las asambleas

departamentales, ordenanzas, y los de los concejos, acuerdos”, y lo recogen en su orden, el artículo 72 del Decreto 1222 de 1986 y los artículos 104 y ss del Decreto 1333 de 1986. De modo que estando definida legalmente la denominación de los actos de las tres corporaciones administrativas en mención, toda referencia taxativa a los mismos debe entenderse en el sentido literal y por tanto referidos a decisiones o actos propios de una u otra corporación, luego la norma antes transcrita al limitarse a la aprobación o improbación de las ordenanzas y los acuerdos no puede entenderse sino referida a las asambleas departamentales y a los concejos (distritales y municipales), pues habiendo señalado el legislador la denominación de los actos de las JAL bien pudo haberlos mencionado si hubiera querido extender la causal en comento a sus miembros, y el no hacerlo indica a las claras que fue su decisión no incluirlos en la misma. Pretender, por analogía, hacer extensiva la causal, a la facultad de proponer proyectos de acuerdos a los concejos o a la de votar resoluciones de las JAL, y por ende a los ediles, amén de desconocer el carácter restrictivo y taxativo de las causales de pérdida de la investidura, en cuanto conductas punibles, es igualmente pretender equiparar la facultad de proponer (de iniciativa) con la de aprobar o improbar lo que se propone, así como las ordenanzas o los acuerdos con las resoluciones en mención, y por ende las asambleas y los concejos con las JAL, siendo que son instituciones de características y atribuciones distintas, en especial las

últimas respecto de las dos primeras, como quiera que éstas son corporaciones administrativas en toda la extensión de la palabra, pues tienen a cargo la administración del respectivo ente territorial a nivel de la toma de decisiones y del control administrativo de la gestión o ejecución administrativa, mientras que aquéllas tienen funciones en su mayoría circunscrita a la coordinación de la relación comunidad - administración municipal y distrital y, al efecto, de recomendación o formulación de propuestas en cuanto a la administración de la comuna o de la localidad y distribución de las partidas globales que se les asignen a una u otra, según se observa en el artículo 131 y ss. de la Ley 136 de 1994. Por consiguiente, la Sala acoge la posición expuesta por el apelante, en el sentido de que la causal prevista en el numeral 2 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000 excluye a los miembros de las juntas administradoras locales, para quienes la ley reserva en sentido estricto la denominación de ediles, luego no les puede ser aplicada en su condición de tales, de modo que, en su caso, las conductas similares a las allí descritas en que incurran quedan reservadas a la acción disciplinaria, a cuyas autoridades competentes manifiesta el Delegado del Ministerio Público apelante que solicitó la intervención debida (folio 133 del expediente). Ello significa que la exclusión de dicha causal no implica impunidad de la conducta omisiva en que, en ese sentido, incurran los ediles.” La Sala en la sentencia citada arguyó que las anteriores consideraciones eran enteramente válidas y pertinentes para resolver el caso por tratarse de la misma

causal y concluyó que la situación presentada, esto es, que los ediles demandados no asistieron a algunas sesiones dentro del mismo periodo, resulta atípica frente a las causales de pérdida de la investidura, toda vez que no está prevista para la clase de actos que profieren las JAL, sino los de los concejos y asambleas departamentales. Por consiguiente, no es dable darle a la disposición invocada como infringida la interpretación que pretende el actor, lo cual impone confirmar el fallo apelado que negó las súplicas de la demanda. Por lo tanto, es irrelevante el estudio tendiente a verificar si se reúnen o no los requisitos para que se configure la causal endilgada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

F A L L A : CONFÍRMASE la sentencia del 12 de mayo de 2008 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se negó la solicitud de pérdida de investidura a la señora Victoria Eugenia Andrade Blanco como edil de la localidad de Usaquén, Distrito Capital.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el Expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día de hoy.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN

Presidente

CLAUDIA ROJAS LASSO RAFAEL E OSTAU DE LAFONT

PIANETA