CE-SECCION PRIMERA-25000-23-24-000-1997-00032-02(6270)-2005

INFRACCION CAMBIARIA - Delimitación de conductas al no constituir infracción continuada / INFRACCION CONTINUADA CAMBIARIAInexistencia ante conductas individualizables por período y conducta Contrariamente a lo afirmado por el Tribunal, la Sala considera que no se trató de una infracción continuada, por cuanto cada una de las normas cuya violación se atribuyó a la actora en los actos acusados establece conductas distintas y, por tanto, existen tantas infracciones cuantas sean las normas que erijan conductas contravencionales. En consecuencia, deben delimitarse los períodos y las conductas de la actora que fueron objeto de sanción, pues, precisamente, la modificación de las normas cambiarias implica que no pueda afirmarse que se trató de una misma infracción, sino de tres infracciones diferentes, según la norma vigente en cada período, así: 1ª. Haber manejado y mantenido la cuenta sin la autorización previa de la Junta Monetaria entre el 1º de mayo y el 30 de septiembre de 1991 (fecha en que dejó de regir el Decreto Ley 444 de 1967). 2ª. Haber manejado y mantenido la cuenta sin la autorización previa del Banco de la República entre el 1º de octubre de 1991 (fecha en que entró a regir la Resolución 57 de 1991) y el 3 de febrero de 1992 (fecha hasta la cual estuvo vigente la citada Resolución). 3ª. Haber manejado y mantenido la cuenta sin haberla registrado en el Banco de la República entre el 4 de febrero de 1992 (fecha de entrada en vigencia de la Resolución Externa 6 de 1992) y el 10 de junio de 1993 (fecha en

que la actora canceló la cuenta). CADUCIDAD DE LA ACCION CAMBIARIA - Tesis distintas del Consejo de Estado: con expedición; con expedición y notificación ; con expedición, notificación y ejecutoria del acto sancionatorio / CADUCIDAD DE LA ACCION CAMBIARIA - Adopción de tesis intermedia de la Sección Cuarta: basta expedición y notificación del acto principal sancionatorio Definido, entonces, que fueron tres las conductas por las cuales se sancionó a la actora, es lógico que el término de caducidad para cada una de ellas deba computarse de manera independiente, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto 1746 de 1991, que reza: «Artículo 6º- El término de caducidad de la acción de las infracciones cambiarias será de dos ( 2 ) años contados a partir de la ocurrencia de los hechos. El anterior término se interrumpirá con la notificación del acto de formulación de cargos y correrá por un (1) año más a partir de dicha notificación. La vía gubernativa se regirá por las disposiciones del Código Contencioso Administrativo. El término de prescripción de la sanción que imponga la Superintendencia de Cambios será de tres (3) años contados a partir de la ejecutoria de la providencia que la impuso. En las infracciones continuadas, el término de caducidad de la acción se contará a partir de la ocurrencia del último acto constitutivo de la infracción». En relación con la caducidad de la acción por infracciones cambiarias el Consejo de Estado ha sostenido tres tesis. La primera plantea que basta con que se profiera el acto sancionatorio dentro del término de

caducidad legalmente señalado. La segunda, que el acto sancionatorio debe expedirse y, además, notificarse dentro de dicho término. Según la tercera, dentro de dicho término debe proferirse el acto definitivo y, además, quedar ejecutoriado el que agota la vía gubernativa. Sobre el particular, esta Sección ha sostenido: «La denominada ‘acción por infracciones cambiarias’ es, en rigor, una actuación administrativa, a que pone fin la ‘decisión’ a que se alude en el inciso primero del artículo 44 del Código Contencioso Administrativo, también denominada ‘acto definitivo’ en el inciso final del artículo 50 y en el inciso segundo del artículo 138 ibídem. No puede confundirse, entonces, el acto definitivo (el que pone término a una actuación) con el acto por el cual se decide un recurso de la vía gubernativa. Este obvio contraste se aprecia en la norma últimamente citada, cuyo tenor es como sigue: ‘Art. 138.... Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero si fuere revocado, sólo procede demandar la última decisión’- «De ahí que, con razón, en sentencia de 8 de septiembre de 2000, la Sección Cuarta de esta Corporación sostuviera: ‘… Esta tesis intermedia, que considera válido el ejercicio de la acción contravencional con la expedición y notificación del acto principal, esto es el que impone la sanción, es la vigente; ha sido avalada y ratificada por la jurisdicción y permanecido inmodificable desde las sentencias del

24 de marzo de 1994, expedientes números 5044…..tesis mayoritaria que ha venido sosteniendo esta Sección desde tiempo atrás, que hoy se reitera y que vino a ser confirmada con el Decreto 1746 de 1991, que desligó del término de prescripción de la acción lo atinente al recurso gubernativo y el acto correspondiente que lo decide, al establecer: ‘El término de prescripción de la acción de las infracciones cambiarias será de dos (2) años contados a partir de la ocurrencia de los hechos. El anterior término se interrumpirá con la notificación del acto de formulación de cargos y correrá por un (1) año más a partir de dicha notificación. La vía gubernativa se regirá por las disposiciones del Código Contencioso Administrativo’».

NOTA DE RELATORIA: Se cita sentencia de 25 de julio de 1991 (Exp.1476, Actor: Alvaro Restrepo); Sentencia de 8 de septiembre de 2000, Actores: Inmobiliaria el Rosal y Otros, C. P. Julio Enrique Correa Restrepo; Sentencias de 4 de octubre de 2001, exp. 6701, actor: Bernardo Gamboa, C. P.: Dr. Manuel S. Urueta Ayola, y de 1º de noviembre de 2001, exps. 6702 y 6283, actores: Viamédica Ltda. y Editorial La Oveja Negra Ltda., respectivamente, C. P. Olga Inés Navarrete Barrero. Sentencia de 2 de octubre de 2003, exp. núm. 7092, actora, Colpisa Motriz S.A. y otro, C.

Ponente, Dr. Camilo Arciniegas Andrade.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., diez (10) de febrero de dos mil cinco (2005) Radicación número: 25000-23-24-000-1997-00032-02(6270)

Actor: COMERCIALIZADORA INTERNACIONAL FABRICATO S.A. – CINSA

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES Referencia: APELACIÓN SENTENCIA Se resuelve el recurso de apelación interpuesto por la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) contra la sentencia de 23 de agosto de 2001, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, accedió a las pretensiones de la demanda en el proceso incoado por COMERCIALIZADORA INTERNACIONAL FABRICATO S.A. – (CINSA).

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA El 22 de octubre de 1997, CINSA, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instituida en el artículo 85 del Código Contencioso

Administrativo, presentó la siguiente demanda: 1.1. Pretensiones 1.1.1. Que se declare la nulidad del acto formado por las siguientes resoluciones: a) La Resolución 771 de 12 de julio de 1996, por la cual la Jefe de la División de Cambio de la Subdirección de Fiscalización de la DIAN declaró no probadas unas excepciones de inconstitucionalidad; no declaró la caducidad de la acción

sancionatoria por infracciones cambiarias, y le impuso sendas multas por valor de $98’641.824,60 y $146’637.453.08. b) La Resolución 4087 de 1º de julio de 1997, por la cual la Jefe de la División de Análisis, Supervisión y Control de la Subdirección Jurídica de la DIAN desató el recurso de reposición, manteniendo la decisión anterior. 1.1.2. Que, en consecuencia, se declare que CINSA no está obligada a pagar las sanciones impuestas en el acto acusado; y se condene a la DIAN a restituirle las sumas que se pruebe haber pagado por este concepto, con los ajustes e intereses de ley. 1.2. Hechos En síntesis, la actora refiere que siempre negó que hubiera mantenido, manejado y utilizado cuentas en moneda extranjera en el Banco Unión Colombiano, Sucursal Principal de Medellín, entre el 1º de mayo de 1991 y el 10 de junio de 1993, en apoyo de lo cual aportó, entre otras pruebas, certificación del Revisor Fiscal y de esa entidad bancaria. Agrega que la cuenta corriente en moneda extranjera 8000-1 del Banco de Crédito y Comercio de Colombia, sucursal Medellín, fue cancelada en marzo de 1988, y que después no manejó ni mantuvo cuentas de la misma naturaleza en ninguno de los bancos mencionados, sino que continuó enviándole a tales instituciones los cheques y divisas recibidos por exportaciones para que tramitaran los reintegros ante el Banco de la República, pero como continuó utilizando la misma papelería y expresiones que se empleaban para el manejo de

la cuenta corriente en mención, y los bancos clasificaron los respectivos movimientos en el rubro Acreedores Varios, la autoridad bancaria interpretó que la actora manejó sendas cuentas en moneda extranjera en los bancos citados y que ello implicó necesariamente la constitución de depósitos regulados por los artículos 32 del Decreto Ley 444 de 1967 y 3º de la Resolución 46 de 1983 de la Junta Monetaria durante el período comprendido entre el 1º de mayo y el 30 de septiembre de 1991, y el manejo de una cuenta en moneda extranjera entre el 1º de octubre de 1991 y el 10 de junio de 1993, sin que así hubiera ocurrido. Anota que los movimientos establecidos en el Banco Unión Colombiano corresponden prácticamente en su totalidad a reintegros de exportaciones, sumas que se entregaron al mismo banco a título de mandato para realizar los trámites de los reintegros, pues CINSA no podía conservarlas en su poder mientras se hicieran dichos trámites, o de otro modo sí incurriría en contravenciones cambiarias. A su juicio, este mandato no daba lugar a la constitución de depósito alguno, pues los bancos manejaban los ingresos en divisas en sus propias cuentas corrientes, y sólo para efectos contables internos los contabilizaban dentro de la cuenta «acreedores varios». Señala que todos los movimientos que se establecieron en la investigación fueron explicados satisfactoriamente, lo cual significa que los valores en moneda extranjera que se entregaron a los bancos correspondían a operaciones de comercio exterior; que la destinación de estos fondos se hizo de acuerdo con las

reglas pertinentes; y que los reintegros de rigor se verificaron efectivamente, o sea que la infracción cambiaria de que tratan los actos acusados es meramente procedimental, pues consiste en haber omitido la autorización previa para celebrar y ejecutar el mandato. 1.3. Normas violadas y concepto de la violación Según la actora, los actos acusados violan los artículos 76, numeral 22, y 120, numeral 22, de la Constitución Nacional de 1886; 29, 115, 371 y 372 de la Constitución Política de 1991; 3º y 6º del Decreto 1746 de 1991; 32 del Decreto Ley 444 de 1967; 3º de la Resolución 46 de 1983 de la Junta Monetaria; y 36 del CCA. Se violó el artículo 6º del Decreto 1746 de 1991, pues respecto de la supuesta infracción continuada de los artículos 32 del Decreto 444 de 1976 y 3º de la Resolución 46 de 1983 de la Junta Monetaria, correspondiente a un monto de US$5.094.999,74 entregado a la sucursal principal Medellín del Banco Unión Colombiano entre el 1º de mayo y el 30 de septiembre de 1991, el término de caducidad debió contarse desde esta última fecha, o sea que su vencimiento se produjo el 30 de septiembre de 1993, y el pliego de cargos sólo vino a ser notificado el 25 de julio de 1995. No es de recibo el argumento de la DIAN en el sentido de que el lapso que debe tenerse en cuenta es el comprendido entre el 1º de mayo y el 10 de junio de 1993,

pues las infracciones no sólo deben considerarse desde el punto de vista de su materialidad, sino también de la normativa que las regula. Hasta el 30 de septiembre de 1991 estuvo vigente el régimen del Decreto 444 de 1967, norma por cuya supuesta violación fue precisamente sancionada la actora por hechos comprendidos entre el 1º de mayo y el 30 de septiembre de 1991. Mal puede la DIAN aducir que para efectos de determinar la sanción cambiaria sí cabe escindir los períodos, mas no así para el cómputo de los términos de caducidad la acción por infracciones cambiarias. Agrega que respecto de la supuesta violación de los artículos 2.71.01 y 2.7.1.02 de la Resolución 57 de 1991 de la Junta Monetaria, por hechos ocurridos entre el 1º de octubre de 1991 y el 4 de febrero de 1992, fecha de publicación de la Circular Externa 6 del mismo año de la Junta Directiva del Banco de la República, el término de caducidad venció el 4 de febrero de 1994, por no haberse notificado pliego de cargos durante dicho lapso, pues, como ya se dijo, la notificación se surtió el 25 de julio de 1995. La DIAN rechazó este argumento con la misma tesis que sostiene que los hechos cesaron el 10 de junio de 1993, sin importar las variaciones de régimen jurídico que se produjeron entre el 1º de mayo de 1991 y aquella fecha, cuando lo cierto es que entre el 1º de octubre de 1991 y el 4 de febrero de 1991 el régimen

cambiario se sujetó a la Resoluciones 57 y 60 de 1991 de la Junta Monetaria. Los artículos 27.1.01. y 27.1.02. de la Resolución 57 dispusieron que la apertura de cuentas corrientes en moneda extrajera por parte de residentes en el país para recursos derivados de operaciones cambiarias requería de la autorización previa del Banco de la República. Faltando dicha autorización, se incurría en infracción cambiaria, según el artículo 2º del Decreto 1746 de 1991. Agrega que en caso de que se requiriese esa autorización, los hechos cesaron el 4 de febrero de 1992, fecha en que quedaron sin vigencia las normas citadas de la Resolución 57 y empezó a regir la Circular Externa 6 de la Junta del Banco de la República, que suprimió el requisito de autorización previa y lo sustituyó por el registro en el Emisor. Finalmente, en este cargo plantea que sólo le asiste razón a la DIAN cuando no declaró la caducidad de la acción por infracciones cambiarias respecto de la supuesta violación del régimen cambiario por el manejo de una cuenta en moneda extranjera no registrada en el Banco de la República entre el 5 de febrero de 1992 y el 10 de junio de 1993, teniendo en cuenta los 29 días hábiles durante los cuales la DIAN suspendió términos. Sostiene que se violaron los artículos 76, numeral 22, y 120, numeral 22, de la Constitución Nacional de 1886, y 115, 371 y 372 de la Carta vigente, por cuanto el nuevo régimen cambiario contenido en la Resolución 57 de 1991 de la Junta

Monetaria debió adoptarse mediante decreto del Gobierno Nacional, en desarrollo de la Ley 9ª de 1991, ley marco. Considera que debe declararse la excepción de inconstitucionalidad respecto de la Resolución 57 de 1991 de la Junta Monetaria, pues a CINSA no se le podía sancionar válidamente por hechos supuestamente violatorios del deber de solicitar autorización previa para el manejo de divisas entre el 1º de octubre de 1991 y el 4 de febrero de 1992. La nueva Constitución no convalidó las irregularidades relacionadas con la Resolución 57 y, por tanto, se debe declarar nula la negativa de la DIAN a aplicar la excepción de inconstitucionalidad respecto de dicho acto. Estima que se violaron los artículos 32 del Decreto Ley 444 de 1967 y 3º de la Resolución 46 de 1983 de la Junta Monetaria, por haber quedado demostrado que la suma de US$5.094.999.74 entregada al Banco Unión Colombiano entre el 1º de mayo y el 30 de septiembre de 1991 no fue depositada en una cuenta en moneda extranjera mantenida y manejada en la sucursal principal de Medellín, pues procedían de un mandato en virtud del cual dicha entidad se obligó a realizar las operaciones pertinentes al cumplimiento del deber legal de reintegrar esos fondos al Banco de la República y el depósito de su producto en cuenta corriente en moneda nacional a nombre de CINSA. Por tanto, las citadas disposiciones no podían ser violadas, por no ser aplicables al mandato que confirió la actora al Banco Unión Colombiano. Se violó el artículo 29 de la Constitución Política, pues los actos acusados

consideraron como una sola infracción las que eran dos muy distintas: por un lado, no haber obtenido autorización previa del Banco de la República para el manejo de unos fondos en moneda extranjera entre el 1º de octubre de 1991 y el 4 de febrero de 1992; y por otro, no haber registrado una cuenta en moneda extranjera entre el 4 de febrero de 1992 y el 10 de junio de 1993, lo que implica que no se precisaron con claridad los cargos imputados a CINSA ni los hechos configurativos de las sanciones correspondientes. Finalmente, considera que se violaron los artículos 36 CCA y 3º del Decreto 1746 de 1991, pues las infracciones a que se refieren los actos acusados son apenas formales, ya que no se le pudo señalar violación alguna sustancial del régimen cambiario, como lo sería, por ejemplo, la desviación de ingresos procedentes de exportaciones, su ocultamiento, su aplicación a pagos no justificados, etc. De allí que las sanciones debieron graduarse en función de la levedad de los hechos y del carácter correctivo con que el régimen cambiario las previó, es decir, con base en las circunstancias objetivas del hecho. No hay razón que justifique que para los hechos acaecidos entre el 1º de mayo de 1991 y el 4 de febrero de 1992 la sanción sea del 3% de las divisas que supuestamente se movieron irregularmente, en tanto que para los que ocurrieron entre esta última fecha y el 10 de junio de 1993 la sanción fuese del 1%, pues tratándose de hechos de igual contenido, así su régimen jurídico fuera diferente,

la exigencia de razonabilidad que preside las decisiones discrecionales obligaba a aplicar el mismo rasero para todas estas situaciones.

2. LA CONTESTACIÓN La DIAN, al contestar la demanda, respecto de la caducidad de la acción sancionatoria expresó que la actora olvida que se trata de una infracción continuada, en la cual el término de caducidad debe contarse a partir del último acto constitutivo de la infracción, que en este caso es el 10 de junio de 1993, fecha a partir de la cual deben contarse los dos años, teniendo en cuenta los 29 días hábiles de suspensión de términos de acuerdo con las Resoluciones 699 y 1883 de 5 de agosto y 21 de octubre de 1993, respectivamente, dando como límite el 26 de julio de 1995, luego al haberse notificado el pliego de cargos el 25 de julio de 1995 la acción no se encontraba caducada.

Precisa que en la actuación objeto de demanda se le formularon cargos a la actora por haber mantenido, manejado y utilizado sin solución de continuidad varias cuentas en moneda extranjera en el Banco Unión Colombiano, sin que la cuenta hubiese obtenido previamente la autorización legal o registro por parte de la autoridad competente, cargos que tienen fundamento en unas mismas normas que hacen parte de un estatuto que regula la materia cambiaria y que gobiernan una misma conducta, pero que con el tiempo van sufriendo modificaciones para adecuarse a las condiciones del mercado cambiario, sin que su esencia se altere como para predicar de las mismas que se trata de dos instituciones diferentes.

Respecto de la excepción de inconstitucionalidad de la Resolución 57 de 1991, señala que esta fue expedida en vigencia de la Constitución de 1886 y con base en la Ley 9ª de 1991, que facultaba a la Junta Monetaria del Banco de la República para expedir el régimen cambiario. Además, el Consejo de Estado ha reconocido que a partir de la entrada en vigencia de la Constitución de 1991 se entienden modificadas constitucionalmente las normas de la Ley 9ª de 1991, y así se reconoce que la Junta Directiva del Banco de la República está investida de facultades y poderes propios de entidad cambiaria autónoma, pronunciamiento que fue avalado por la Corte Constitucional, cuando expresó:1 «... las políticas monetaria, cambiaria y crediticia tiene relación con mecanismos centrales de la economía que constituyen políticas fundamentales de la actividad económica de toda la nación, su manejo es muestra de la necesaria unidad de la política económica, unidad que en este caso se obtiene mediante la asignación de la responsabilidad a una entidad específica, la Junta Directiva del Banco de la República.» Añade que una vez entró a regir la Constitución Política de 1991 sus artículos 371 a 373 se ocuparon de la Banca Central, preceptuando que la Junta Directiva del Banco de la República será la autoridad monetaria, crediticia y cambiaria conforme a las funciones que le asigne la ley, y que en ejercicio de dicha potestad mediante la Resolución Externa 6 de 1992 subrogó los artículos 2.7.1.01 y 2.71.02 de la Resolución 57 de 1991, ordenando el registro de las cuentas en

moneda extranjera mantenidas por los exportadores residentes en Colombia ante el Banco de la República. En cuanto a la pretendida violación de los artículos 32 del Decreto Ley 444 de 1967 y 3º de la Resolución 46 de 1983 de la Junta Monetaria, sostiene que una cosa es la intermediación que realizan los bancos con sus clientes al recibir de éstos los títulos representativos de divisas o estas, provenientes de pagos de exportaciones para proceder a su reintegro, operación que normalmente concluía con la acreditación del producto en moneda legal a órdenes del exportador, y una situación diferente es mantener y utilizar sin la correspondiente autorización legal un mecanismo para disfrutar los depósitos denominados «Acreedores VariosMoneda Extranjera», mediante el cual la actora canalizaba las divisas por concepto de exportaciones, contando siempre con un saldo en divisas a su favor y manejando directamente dicha cuenta, pues es abundante el material probatorio en el que consta que CINSA era quien daba las órdenes para que se efectuaran las consignaciones, lo que desvirtúa la figura del «mandato.» 1 Sentencia C-478 de 6 de agosto de 1997, magistrado Ponente, Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz. No existe la violación del artículo 29 de la Constitución Política, ya que en el pliego de cargos se plantearon amplia y documentalmente las presuntas infracciones al régimen de cambios, especificando detalladamente las normas que la actora pudo haber infringido y los hechos correspondientes. Por último, sostiene que al imponer a la actora la sanción tuvo en cuenta que su fin es el cumplimiento de las disposiciones cambiarias, y que se graduó teniendo

en cuenta los hechos que le sirvieron de base y las características objetivas que rodearon la comisión de la infracción, y que si la multa ascendió a más de $245’000.000.00 ello fue el resultado de aplicar el 1 y el 3% a las operaciones ilegales que realizó sobre un monto superior a los US$25’000.000,00, cuando la demandada bien pudo aplicarle una sanción incluso igual al 200% del monto de la infracción cambiaria comprobada. II.- LA SENTENCIA APELADA El a quo declaró la nulidad de los actos acusados, por considerar que se está frente a una infracción cambiaria de carácter continuado, y no de dos infracciones distintas, en la medida en que la cuenta denominada Acreedores Varios Moneda Extranjera fue manejada ininterrumpidamente por la actora entre los años 1991 y 1993, sin que ello se desvirtúe por haberse dado en dos lapsos ni por haber sobrevenido un cambio normativo en la regulación de los hechos durante su ocurrencia. A su juicio, el término de caducidad debía contarse, entonces, desde el 10 de junio de 1993, fecha del último acto constitutivo de la infracción y en que se canceló la cuenta corriente en mención del Banco Unión Colombiano, de modo que sumados los 29 días de la suspensión decretada por la DIAN, el término venció el 26 de julio de 1995. El pliego de cargos fue notificado personalmente el 25 de julio de ese año, es decir, dentro del término que tenía la Administración para el efecto, notificación que interrumpió la caducidad, y a partir de la cual empezó a correr nuevamente por

un año (artículo 6o del Decreto 1746 de 1991). Sin embargo, pese a que la Resolución que puso fin a la actuación administrativa fue expedida y notificada dentro de tal año, la Resolución 4087 de 1º de julio de 1997, que agotó la vía gubernativa, fue expedida y notificada después de transcurrido ese nuevo período, esto es, cuando ya había caducado la facultad que tenía para sancionar los hechos investigados, por cuanto el plazo previsto en la ley debe comprender la totalidad de la actuación administrativa, incluyendo la decisión de los recursos y la notificación del acto definitivo, como lo sostuvo el Consejo de Estado en sentencia de 20 de junio de 1998 (Exp. núm. 4958, Consejero Ponente, Dr. Juan Alberto Polo Figueroa). En consecuencia, declaró la nulidad de las resoluciones demandadas.

III. EL RECURSO Y ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 3.1. La DIAN expone que sobre el tema de la caducidad no ha existido una posición permanente y unificada de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, ya que existen tres (3) tesis, sin que haya establecido cuál sea la ajustada al procedimiento administrativo sancionatorio aplicable en materia cambiaria.

En relación con la tesis según la cual basta la notificación del acto administrativo sancionatorio cita ocho sentencias de la Corporación, y afirma que fueron avaladas por la de 8 de septiembre de 2000, de la Sección Cuarta (Consejero Ponente Dr. Julio E. Correa Restrepo) que señala como la mas reciente. Sostiene que en el procedimiento administrativo pueden darse tres etapas, a

saber: la actuación administrativa, la vía gubernativa y el control judicial. Agrega que la primera culmina cuando se le notifica al administrado el acto que impone la sanción; y que la segunda se inicia una vez culminada la actuación administrativa, cuando la persona a quien afecta la decisión inicialmente tomada hace la reclamación correspondiente ante la Administración para que la revise y tome la decisión a que haya lugar. Anota que de acuerdo con el artículo 6º. del Decreto 1746 de 1991 el término de caducidad de la acción sancionatoria cambiaria debía contarse desde el 10 de junio de 1993, fecha en que se cometió la última infracción. Como el pliego de cargos fue notificado el 25 de julio de 1995, o sea oportunamente, teniendo en cuenta la suspensión de los términos por 29 días decretada por la DIAN, y la sanción se profirió dentro del año siguiente, antes del 25 de julio de 1996, es claro que la acción no caducó, pues con ese acto finalizó la actuación administrativa, ya que depende del administrado que se dé inicio a la segunda etapa del procedimiento administrativo, la vía gubernativa, en la medida en que interponga los recursos de ley. 3.2. La actora sostiene que en manera alguna puede considerarse que la sola expedición del acto sancionatorio constituye imposición de la sanción cambiaria, pues dicho acto no produce efecto alguno si no se lo notifica, notificación que abre camino a la vía gubernativa, con la que tampoco puede considerarse concluida la actuación, puesto que hay un término de 5 días dentro del cual debe recurrirse por

dicha vía. Si no se hace uso oportuno de ella el acto queda en firme, según lo dispone el artículo 62 CCA. Pero si se interponen los recursos será necesario esperar a que sean decididos, ya que según el artículo 55 ídem, estos se conceden en el efecto suspensivo. La decisión final debe también notificarse indicando que ya no proceden más recursos por la vía gubernativa, y a partir de esa notificación corre todavía un término de ejecutoria, al que alude el propio artículo 6º del Decreto 1746 de 1991 cuando establece que «El término de prescripción de la sanción que imponga la Superintendencia de Cambios será de tres años contados a partir de la ejecutoria de la providencia que la impuso.» Agrega que el anterior precepto conecta la caducidad de la acción sancionatoria cambiaria y la prescripción de las sanciones que mediante ella se impongan. La una termina con la ejecutoria, y la otra se da dentro de los tres (3) años siguientes. Insiste en que se trata de dos procesos, uno entre el 1º de mayo y el 30 de septiembre de 1991, y otro entre el 1º de octubre de 1991 y el 10 de junio de 1993 y, por lo tanto, de dos infracciones distintas entre las cuales no hay continuidad, según fluye de los propios actos acusados que diferencian los dos períodos para tasar una sanción con el 3% y la otra con el 1%, lo cual se debe a la existencia de distintos fundamentos legales. Por lo tanto, el término de caducidad se debe computar para cada período. Solicita que, en caso de considerarse que la actuación administrativa culminó

oportunamente, se examinen los demás argumentos de la demanda relacionados con las escindibilidad de las infracciones imputadas a CINSA, la inconstitucionalidad de la Resolución 57 de 1991 de la Junta Monetaria, la violación de los artículos 32 del Decreto 449 de 1967, 29 de la Constitución Política, 36 CCA y 3º del Decreto 1746 de 1991, y de la Resolución 46 de 1989 de la Junta Monetaria. 3.3. En su alegato la DIAN alude nuevamente al artículo 6º del Decreto 1746 de 1991 y con fundamento en este y en pronunciamientos de la Sección Cuarta del Consejo de Estado reitera los argumentos aducidos en la sustentación del recurso, y concluye que al cotejar las normas del procedimiento, en especial las de la primera parte del CCA, queda claro que el artículo 6º, inciso 2, del Decreto citado desliga los términos de la actuación administrativa de los de la vía gubernativa, y el CCA lo corrobora al regular la etapa posterior a los actos que ponen fin a las actuaciones administrativas.

IV. CONSIDERACIONES En primer término, debe la Sala precisar si en el asunto sometido a su examen se trató o no de una infracción continuada, para lo cual se remite a la Resolución 771 de 12 de julio de 1996, que impuso a la actora la sanción, y cuya parte resolutiva es como sigue: «ARTÍCULO PRIMERO: No declarar probadas las excepciones de inconstitucionalidad planteadas por el