CE-SECCION PRIMERA-25000-23-24-000-1999-00396-01-2005

PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL - No procede atacar los actos del procedimiento de cobro coactivo sino los que declaran la responsabilidad fiscal / PROCESO DE COBRO COACTIVO - Sus actos se impugnan en nulidad y restablecimiento contra la resolución que resuelve las excepciones Vista la sustentación del presente recurso, se advierte que los motivos de inconformidad del apelante no guardan relación alguna con la sentencia apelada y sus fundamentos, ya que están referidos al trámite del proceso de cobro coactivo administrativo que la entidad demandada le adelanta a sus poderdantes para procurarse el pago del valor determinado en los actos acusados, amén de que es totalmente inapropiado e improcedente que ello se cuestione en este proceso, puesto que como lo advierte el a quo, aquí lo que cabe examinar es la decisión que los declaró fiscalmente responsables, contenida en los tres autos atrás mencionados, que a la sazón es el titulo ejecutivo que sirve de fundamento al cobro coactivo aludido, y sus respectivos antecedentes, es decir, que el objeto de la presente acción está circunscrito hasta la expedición de dichos actos, de modo que todo lo que se llegue a dar a partir del mismo, esto es, ex pos, únicamente es susceptible de examen en virtud de otro proceso, que podría darse por acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la resolución que resuelva las excepciones contra el mandamiento de pago y ordene que se continúe con el cobro coactivo, prevista en el artículo 94 de la Ley 42 de 1993, en el cual, a su turno, ya no es viable cuestionar la legalidad del acto administrativo que sirva de

título ejecutivo. De modo que por la separación que claramente hace la ley de las dos etapas para efectos de su control de legalidad: la de formación del acto administrativo constitutivo del título ejecutivo, y la del cobro coactivo de dicho título, no es procedente plantear cuestiones y pretensiones relativas a una en un proceso donde se debata o juzgue la otra. Por lo anterior, justamente, fue que el a quo se abstuvo de pronunciarse de fondo sobre el auto de 27 de mayo de 1999, mediante el cual la entidad demandada libró mandamiento de pago solidariamente en contra de los actores, de donde la sentencia apelada no se ocupa de ese trámite.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D. C., tres (3) de noviembre de dos mil cinco (2005) Radicación número: 25000-23-24-000-1999-00396-01

Actor: GONZALO SALAZAR MARULANDA y OTROS

Demandado: CONTRALORIA DE BOGOTA D.C.

Referencia: APELACION SENTENCIA Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 12 de junio de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el proceso de la referencia, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.

I.- ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA 1. 1. Las pretensiones En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del C.C.A., los señores GONZALO SALAZAR MARULANDA,

HERIBERTO ALFREDO MARTÍN MARTÍN y LUZ MARINA CONSUELO TORO SUÁREZ presentaron demanda mediante apoderado ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que se acceda a las siguientes peticiones: Primera.- Que declare la nulidad del auto núm. 367 de 26 de diciembre de 1997, expedido por la Contraloría de Santa Fe de Bogotá, mediante el cual les fijó responsabilidad fiscal solidaria por un monto de $66.724.990.oo debido a la indemnización que COLVATEL S.A. tuvo que pagar por la terminación unilateral de un contrato de trabajo; y de los autos de 27 de mayo de 1999 y 004 de 12 de enero de 1999, mediante los cuales se resolvieron los recursos de reposición y apelación que interpusieron contra el primero, en el sentido de confirmarlo. Segunda.- Que declare la nulidad del auto de 27 de mayo de 1999, mediante el cual la entidad demandada libró mandamiento de pago solidariamente en contra de ellos. Tercera.- Que ordene el levantamiento y cancelación de las medidas cautelares de embargo y secuestro decretadas por la entidad fiscalizadora demandada. 1. 2. Los hechos que le sirven de fundamento En los hechos se refiere que COLVATEL S.A. fue constituida como sociedad anónima de economía mixta del orden distrital, de carácter comercial, vinculada al sector de las telecomunicaciones, con personería propia, plena autonomía administrativa y capital independiente, de cuyo capital el 91.03% corresponde a acciones clase A pertenecientes a la Empresa de Telecomunicaciones de Santa

Fe de Bogota. Que el señor MAURICIO ACERO MONTEJO fue vinculado para desempeñar el cargo de presidente y representante legal de dicha sociedad, mediante contrato de trabajo a término fijo por 2 años a partir del 3 de marzo de 1994, pero el 19 de febrero de 1996 la Junta Directiva, después de un amplio debate y con base en sus atribuciones estatutarias, decidió removerlo por su desempeño insatisfactorio y como una medida necesaria para sanear el desgreño generado por su gestión, lo cual se le comunicó el 20 siguiente y se le puso a su disposición la liquidación del contrato laboral. Esa decisión implicó el pago de una indemnización equivalente a los sueldos del plazo del contrato que quedaba por ejecutar, el cual había sido prorrogado por igual término. Por ese hecho, la Contraloría Distrital adelantó un proceso de responsabilidad fiscal contra los miembros de la citada junta directiva, en el que concluyó que ésta había obrado con ‘ligereza, improvisación y/o descuido’ pese a que la ‘indemnización se efectuó conforme a los parámetros legales’ según el informe de la Profesional de la División de Control Legal fechado 26 de abril de 1996. La Contraloría Distrital exoneró de responsabilidad fiscal a 3 miembros de esa junta directiva y fijó responsabilidad en forma solidaria y por la cuantía mencionada a los restantes miembros, entre los que se cuentan los aquí demandantes, decisión que fue impugnada por ellos mediante los recursos de reposición y apelación, los cuales fueron decididos en la forma atrás reseñada. Como consecuencia de lo anterior el citado organismo distrital expidió el

mandamiento de pago en su contra con fecha 27 de mayo de 1999 y a favor de la Empresa de Telecomunicaciones del Distrito Capital. 1. 3. Las normas violadas y el concepto de la violación Se señalan como normas violadas con la expedición de los actos acusados los artículos 2, 3, 4, 6, 29, 124 y 210 de la Constitución Política, por cuanto la Contraloría Distrital utilizó el juicio fiscal como un sustituto de la acción de repetición consignada en la Constitución y la ley, violando así las garantías procesales a los “incautados” en el juicio fiscal en mención, y en el evento en que hubiera detrimento patrimonial, ello afectaría a COLVATEL S.A. y solo después de su liquidación sería que afectaría el patrimonio de la Empresa de Telecomunicaciones. Sostienen que según jurisprudencia de la Corte Constitucional las sociedades de economía mixta son independientes del Fisco y que no se analizaron los elementos de dolo o culpa en la ocurrencia de los hechos. II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Contraloría Distrital sostiene que la acción caducó por cuanto el acto que decidió la apelación fue notificado por edicto que se desfijó el 11 de febrero de 1999, y que el mandamiento de pago no es susceptible de ser demandado, sino que lo es la resolución que decide las excepciones y ordena continuar con el cobro coactivo. Asimismo, que las circunstancias que dieron lugar a la terminación unilateral del contrato laboral en comento permiten comprender la decisión acusada y que ésta se

ajusta a la normatividad vigente.

III. LA SENTENCIA RECURRIDA El a quo desestimó la caducidad invocada por la demandada al observar que la demanda fue presentada el 8 de junio 1999, esto es, antes de vencerse los 4 meses contados a partir de la desfijación del edicto en la fecha atrás anotada, pero acogió la improcedibilidad de la presente acción contra el mandamiento de pago aquí impugnado, según el artículo 94 de la Ley 42 de 1993, de donde declaró la falta de competencia para decidir sobre dicho auto.

En cuanto al fondo del asunto señala que se intentó de manera precaria formular los cargos de falsa motivación y desconocimiento del debido proceso, y que su sustentación se deduce de la interpretación de la demanda, concluyendo al respecto lo siguiente: El desconocimiento del debido proceso lo halla invocado en la alegación de que no se demostró el dolo o la culpa de los encartados, y advierte que a ellos se les dio traslado para que presentaran descargos, lo que hicieron solicitando pruebas, las cuales le fueron decretadas con auto de 25 de septiembre de 1997, y que en el acto acusado se establece que la conducta de los mismos “se encuadra dentro de la culpa por cuanto al obrar con ligereza e imprevisión al tomar la decisión de dar por terminado el contrato de trabajo... sin justa causa, teniendo pruebas de su negligencia en detrimento de la administración de la sociedad, ocasionaron que se presentara un detrimento al distrito”, y que en este proceso los demandantes no aportaron pruebas que generaran una convicción en sentido opuesto o diferente. Por consiguiente considera que el cargo no prospera.

A lo anterior agrega que como colorario aparece que los accionantes no desvirtuaron la presunción de legalidad que ampara los actos acusados. En consecuencia, negó las pretensiones de la demanda. III.- EL RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de los actores apeló la sentencia por considerar que la Unidad que adelantó el proceso de responsabilidad modificó el título ejecutivo en un aspecto sustancial al observar que la excepción de mérito propuesta por el apoderado estaba llamada a prosperar en consideración a que no existía obligación a favor de la Empresa de telecomunicaciones de Santa Fe de Bogotá, ya que ésta no había pagado indemnización, sino COLVATEL, que es de naturaleza jurídica distinta. Que la Unidad de Jurisdicción Coactiva debió haber decretado la nulidad en ese aspecto y no modificar por sí misma el título en que se apoyaba la ejecución violando de esa forma precisas normas procesales; que quien tiene vocación jurídica para modificar el título ejecutivo es la autoridad que lo produce, además de que él no fue notificado personalmente del título modificado. Que de los anteriores hechos debió conocer el Contralor Distrital de Bogotá, por la manera irregular con que se tramitan los procesos de jurisdicción coactiva lo mismo que las autoridades competentes (sic). Que el Tribunal se inhibe de conocer del procedimiento irregular originado en el mandamiento de pago proferido por la Contraloría Distrital y manifiesta que la responsabilidad fiscal por el presunto detrimento patrimonial, se dio por probada, por cuanto los demandantes no aportaron pruebas que las desvirtuaran, cuando quiera que se demostró suficientemente ante el ente de Control y aportada las

mismas pruebas ante el Tribunal y explicada la actuación de los encartados en el proceso a través de los alegatos de conclusión. Que por lo anterior apela para que la sala analice los argumentos desestimados por el Tribunal. IV.- LOS ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El recurso de apelación se tramitó en debida forma, cuyo traslado para alegar fue descorrido por las partes así: 1.- La entidad demandada reafirma sus argumentos a favor de la legalidad del acto acusado, tanto en sus aspectos sustanciales como procesales y de competencia, invocando al efecto los artículos 267, 268, 272 y 322 de la Constitución Política; 2 y 3 de la Ley 42 de 1993; 1, 2, 3, 7, 105 y 109 del Decreto 1421 de 1993, según los cuales las contralorías tienen competencia para ejercer control fiscal en relación con todas las personas que manejen bienes o fondos de la Nación, y está dirigido a asegurar la correcta utilización de los recursos públicos, independientemente de la naturaleza jurídica de quien realiza la gestión. Explica algunas actuaciones concernientes al cobro coactivo administrativo de la suma determinada en la responsabilidad fiscal objeto del proceso, que no vienen al caso, entre ellas la de que repuso el artículo primero del mandamiento de pago de 27 de mayo de 1999 para incluir en el mismo a la firma COLVATEL S.A., y resolvió el recurso de reposición y las excepciones que propusieron los obligados. Finalmente solicita que se confirme la sentencia apelada. 2.- El apoderado de los accionantes retoma los hechos y cargos de la demanda,

reseña y cuestiona algunas actuaciones del procedimiento de cobro coactivo, y alega que el a quo se consideró incompetente para conocer del mandamiento de pago y se abstuvo de pronunciarse sobre las tachas que hicieron los demandantes, no obstante que esos aspectos eran fundamentales para el resultado del proceso; que él no fue notificado de la modificación unilateral del mandamiento de pago; que la responsabilidad fiscal se dio por probada de manera arbitraria en la actuación administrativa y en la instancia jurisdiccional, pues ella no puede colegirse de la simple afirmación de la entidad demandada, y no es cierto que no se hubieran aportado pruebas distintas a las que obran en el proceso en que se demuestra la falta de culpabilidad o responsabilidad fiscal debatida, de modo que la apreciación subjetiva del a quo contrasta con las pruebas aportadas por los actores. Por esas razones solicita que se revoque la sentencia apelada y se acceda a las pretensiones de la demanda. V.- DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes

CONSIDERACIONES

1. Se persigue la nulidad del auto núm. 367 de 26 de diciembre de 1997, expedido por la Contraloría de Santa Fe de Bogotá, mediante el cual ésta declaró a los demandantes fiscalmente responsables de manera solidaria por $66.724.990.oo, y de los autos de 27 de mayo de 1999 y 004 de 12 de enero de 1999, mediante los cuales se resolvieron los recursos de reposición y apelación que interpusieron contra el primero, en el sentido de confirmarlo.

2.- Vista la sustentación del presente recurso, se advierte que los motivos de inconformidad del apelante no guardan relación alguna con la sentencia apelada y sus fundamentos, ya que están referidos al trámite del proceso de cobro coactivo administrativo que la entidad demandada le adelanta a sus poderdantes para procurarse el pago del valor determinado en los actos acusados, amén de que es totalmente inapropiado e improcedente que ello se cuestione en este proceso, puesto que como lo advierte el a quo, aquí lo que cabe examinar es la decisión que los declaró fiscalmente responsables, contenida en los tres autos atrás mencionados, que a la sazón es el titulo ejecutivo que sirve de fundamento al cobro coactivo aludido, y sus respectivos antecedentes, es decir, que el objeto de la presente acción está circunscrito hasta la expedición de dichos actos, de modo que todo lo que se llegue a dar a partir del mismo, esto es, ex pos, únicamente es susceptible de examen en virtud de otro proceso, que podría darse por acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la resolución que resuelva las excepciones contra el mandamiento de pago y ordene que se continúe con el cobro coactivo, prevista en el artículo 94 de la Ley 42 de 1993, en el cual, a su turno, ya no es viable cuestionar la legalidad del acto administrativo que sirva de título ejecutivo. De modo que por la separación que claramente hace la ley de las dos etapas para efectos de su control de legalidad: la de formación del acto administrativo constitutivo del título ejecutivo, y la del cobro coactivo de dicho título, no es procedente plantear cuestiones y pretensiones relativas a una en un proceso donde se debata o juzgue la

otra. Por lo anterior, justamente, fue que el a quo se abstuvo de pronunciarse de fondo sobre el auto de 27 de mayo de 1999, mediante el cual la entidad demandada libró mandamiento de pago solidariamente en contra de los actores, de donde la sentencia apelada no se ocupa de ese trámite. Así las cosas, es evidente la falta de pertinencia de los motivos de inconformidad y por ende lo infundado del recurso, amén de que no se exponen razones o argumentos que tiendan a desvirtuar las consideraciones en que se sustenta el fallo. Además, no se formula ninguna argumentación tendiente a desvirtuar las consideraciones y conclusiones del fallo apelado ni se exponen elementos de juicio que busquen desvirtuar los hechos en que se funda la decisión acusada. Si los cargos de la demanda son precarios, como quiera que sólo se invocan como violadas disposiciones de orden constitucional que están sujetas a desarrollo legal y reglamentario, de modo que su eventual violación pasa necesariamente por la violación de normas específicas que las desarrollen, los motivos de inconformidad en que se sustenta el recurso, amén de no ser pertinentes, son mucho más precarios en lo que a la sentencia apelada se refiere, dado que en la sustentación del recurso no hay argumentación alguna contra lo expuesto en dicha sentencia. Por consiguiente, el recurso no prospera. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONFIRMASE la sentencia apelada, de 12 de junio de 2003, proferida por el

Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el proceso de la referencia, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 3 de noviembre de 2005.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO