CE-SECCION PRIMERA-25000-23-24-000-1999-00884-01-2005

PROGRAMAS DE SALUD OCUPACIONAL EN LAS EMPRESASOrganización, funcionamiento, contenido, reglamentación / MEDICINA PREVENTIVA Y DEL TRABAJO - Actividades como parte del programa de salud ocupacional A los efectos de la decisión a adoptarse en este fallo importa señalar que mediante el Decreto 614 (14 de marzo de 1984) se determinaron las bases para la organización y administración de la Salud Ocupacional en el país. En lo relativo a los Planes de Salud Ocupacional, sus artículos 28 a 30 preceptúan: «Artículo 28. Programas de Salud Ocupacional en las empresas. Los programas de Salud Ocupacional que deben establecerse en todo lugar de trabajo, se sujetarán en su organización y funcionamiento, a los siguientes requisitos mínimos: “...”. Artículo

30. Contenido de los programas de salud ocupacional. Los programas de Salud Ocupacional de las empresas deberán contener las actividades que resulten de los siguientes contenidos mínimos: “...”. En desarrollo del citado Decreto 614 de 1984, mediante Resolución 001016 de 1989 (marzo 31) los Ministros de Trabajo y Salud reglamentaron la organización, funcionamiento y forma de los Programas de Salud Ocupacional que deben desarrollar los patronos o empleadores en el país.

Según el artículo 10 ídem los Subprogramas de Medicina Preventiva y del Trabajo tienen como finalidad principal la promoción, prevención y control de la salud del trabajador, protegiéndolo de los factores de riesgos profesionales, ubicándolo en un sitio de trabajo acorde con sus condiciones psicofisiológicas y manteniéndolo en aptitud de producción de trabajo. El citado precepto señala que «las principales

actividades de los Subprogramas de Medicina Preventiva y del Trabajo son: 1. Realizar exámenes médicos, clínicos y paraclínicos para admisión, ubicación según aptitudes, periódicos ocupacionales, cambios de ocupación, reingreso al trabajo, retiro y otras situaciones que alteren o puedan traducirse en riesgos para la salud de los trabajadores.» SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL - Conformación: pensiones, salud, riesgos profesionales y servicios sociales / SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES - Definición; objetivos; obligaciones del empleador; inspección y vigilancia Como componentes de dicho Sistema de Seguridad Social Integral el Legislador estableció los regímenes generales de (i) pensiones; (ii) salud; (iii) riesgos profesionales y, (iv) los servicios sociales complementarios definidos en la misma ley. En el Libro Tercero de la Ley 100 de 1993, el legislador consignó algunas disposiciones relacionadas con el Sistema General de Riesgos Profesionales, y en el artículo 139-11 ídem facultó al Presidente de la República, por el término de seis (6) meses, contados a partir de la publicación de la Ley, para «dictar las normas necesarias para organizar la administración del Sistema General de Riesgos Profesionales como un conjunto de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes, que puedan ocurrirles con ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrollan.» En ejercicio de esas facultades, el Presidente de la República expidió el Decreto Extraordinario 1295 de

1994 (junio 22) por el cual se determinó la organización y administración del Sistema General de Riesgos Profesionales, definido como «el conjunto de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con ocasión o como consecuencias del trabajo que desarrollan. » (artículo 1º) El artículo 2º. del citado Decreto señala al Sistema General de Riesgos Profesionales los siguientes objetivos: “...”. Según el artículo 21 ídem el empleador tiene las siguientes obligaciones: “...”. d. Programar, ejecutar y controlar el cumplimiento del programa de salud ocupacional de la empresa, y procurar su financiación; Por su parte, el Capítulo VI del Decreto regula la prevención y promoción de riesgos profesionales. El artículo 56 señala que «la prevención de riesgos profesionales es responsabilidad de los empleadores. Los empleadores, además de la obligación de establecer y ejecutar en forma permanente el programa de salud ocupacional según lo establecido en las normas vigentes, son responsables de los riesgos originados en su ambiente de trabajo. Las entidades administradoras de riesgos profesionales, por delegación del Estado, ejercen la vigilancia y control en la prevención de los riesgos profesionales de las empresas que tengan afiliadas, a las cuales deberán asesorar en el diseño del programa permanente de salud ocupacional.» ADMINISTRADORA DE RIESGOS PROFESIONALES - Sanción por sustituir al empleador en actividades del programa de salud ocupacional / PROGRAMAS DE SALUD OCUPACIONAL - Prohibición a las Administradoras de Riesgos Profesionales de asumir obligaciones del empleador

La actora no discute la ocurrencia de los hechos que el Ministerio consideró constitutivos de falta como tampoco la competencia sancionatoria que el artículo 115 del Decreto 2150 de 1995 ―que modificó el artículo 91 del Decreto 1295 de 1994― atribuye a los Directores Seccionales o Regionales, cuando las Administradoras de Riesgos Profesionales no acaten las instrucciones u órdenes de la Dirección Técnica de Riesgos Profesionales, que fue lo que motivó la sanción. La Sala advierte que en los actos acusados no se hizo a la actora imputación a causa del ofrecimiento de celulares en obsequio, conducta lesiva del régimen de libre competencia que conforme al literal c) del artículo 91 del Decreto 1295 de 1994 sería de competencia de la Superintendencia Bancaria. Como quedó expuesto, a la luz de los artículos 5º y 10 de la Resolución 001016 de 1989 los exámenes médicos de ingreso y retiro hacen parte del Subprograma de Medicina Preventiva del Programa de Salud Ocupacional para empresas y lugares de trabajo cuya ejecución compete a patronos y empleadores. Por tanto, acertó el Ministerio al sancionar a la actora por haber sustituido a TRADECO en sus obligaciones como empleador al asumir la práctica de los exámenes de ingreso y retiro de sus trabajadores. Este cargo no prospera. Cosa distinta ocurre con las espirometrías, visiometrías y audiometrías que la actora practicó a trabajadores de SALUD PLUS y de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, pues no se remite a duda que una Administradora de Riesgos Profesionales podría autorizar o

practicar este tipo de exámenes médicos, en la medida en que correspondan a una estrategia de monitoreo de riesgos potenciales conforme al Diagnóstico de Riesgos Profesionales inherentes a las actividades laborales y funciones que desempeñan los trabajadores de las empresas afiliadas, en cuyo caso constituirían cabal desarrollo del Programa de Prevención de Riesgos Profesionales que respecto de cada empresa o entidad afiliada estas deben formular y ejecutar.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá, D.C., diez (10) de febrero de dos mil cinco (2005) Radicación número: 25000-23-24000-1999-00884-01

Actor: SEGUROS DE VIDA ALFA S.A.

Demandado: MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL Referencia: APELACIÓN SENTENCIA Se decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de SEGUROS DE VIDA ALFA S.A. (en adelante ARP ALFA) contra la sentencia de 24 de enero de 2002 mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección B) denegó las pretensiones de la demanda en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta contra los actos administrativos mediante los cuales el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (actualmente de la Protección Social) la sancionó con multa por sustituir a algunas de sus empresas afiliadas en la ejecución de actividades del sub-programa de Salud Preventiva del Programa de Salud Ocupacional que les corresponde ejecutar en calidad de

empleadores.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA Fue presentada el 3 de diciembre de 1999 en los siguientes términos: 1.1. Pretensiones 1.1.1. Que es nula la Resolución 2470 de 13 de octubre de 1998, mediante la cual el Director Regional de Trabajo y Seguridad Social de Santa Fé de Bogotá, y Cundinamarca impuso sanción a Seguros de Vida ALFA por setecientos (700) salarios mínimos mensuales legales vigentes, equivalentes a ciento cuarenta y dos millones seiscientos setenta y ocho mil doscientos pesos m/cte. ($142’678.200.oo). 1.1.2. Que es nula la Resolución 002 de 4 de enero de 1999 mediante la cual el mismo funcionario confirmó la Resolución 2470 de 13 de octubre de 1998 en todas sus partes. 1.1.3. Que es nula la Resolución 1475 de 28 de junio de 1999 mediante la cual el Director Técnico de Riesgos Profesionales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social decidió el recurso de apelación, confirmando parcialmente las Resoluciones 2470 de 1998 y 002 de 4 de enero de 1999 y redujo el valor de la multa a seiscientos (600) salarios mínimos mensuales legales vigentes, equivalentes a ciento veintidós millones doscientos noventa y cinco mil seiscientos pesos m/cte. ($122’295.600.oo). 1.1.4. Que a título de restablecimiento del derecho se declare que ALFA no estaba obligada a pagar la suma impuesta como multa y se ordene la

devolución de la cantidad pagada por ese concepto, con su correspondiente actualización por indexación más el lucro cesante, desde que se pagó y hasta cuando se recupere. 1.1.5 Que en forma subsidiaria, se rebaje la cuantía de la multa por cuanto su monto es excesivo. 1.2. Hechos  ARP ALFA es una sociedad comercial, de naturaleza privada y vigilada por la Superintendencia Bancaria, que actualmente cumple funciones como entidad administradora de riesgos profesionales de conformidad con la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1295 de 1994.  El 30 de abril de 1998, una funcionaria del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social practicó visita administrativa a las instalaciones de la ARP ALFA, y solicitó la exhibición de documentos relacionados con algunas de las empresas afiliadas, entre ellas la Contraloría General de la República y SALUD PLUS, en los cuales constaban los resultados de exámenes de audiometría, visiometría y espirometría practicados por la ARP ALFA y una comunicación sin fecha dirigida al Gerente de SALUD PLUS en la cual, con ocasión de las fiestas navideñas, ofrecía obsequiar celulares a los ejecutivos de la empresa cuyos sueldos fueran superiores a $600’000.oo  El Ministerio del Trabajo fundamentó la apertura de la investigación administrativa contra la ARP ALFA en la queja formulada el 13 de noviembre de 1997 por el Gerente Comercial de la ARP SURATEP al Director Técnico de Riesgos Profesionales con ocasión de la comunicación que el Gerente de Seguridad Social de la ARP ALFA dirigió en septiembre de 1997 al Presidente

de ENKA DE COLOMBIA S.A. invitándola a escoger administradora de riesgos profesionales y en la cual le ofrece una serie de servicios y ventajas violatorios de la Circular 002 de 1997; y en un oficio sin diligenciar, suscrito por la Directora Comercial de ARP ALFA donde hace constar que el porcentaje de reinversión ofrecido a las empresas afiliadas ascendería al 25%.  En junio y julio de 1998, el Ministerio citó a dos funcionarias de ARP ALFA para que rindieran declaraciones, de las cuales se dedujo una alegada violación de normas sobre seguridad social.  Sin previa comunicación, funcionarios del Ministerio de Trabajo se trasladaron a la sede de TRADECO Infraestructura, Sucursal Colombia, y en el acta de visita expresaron que la ARP ALFA venía practicando y asumiendo los costos de los exámenes de ingreso y retiro de los trabajadores de la compañía.  El Ministerio sancionó a la ARP ALFA S.A. por violación de la Circular 002 de 1997 expedida por el Director Técnico de Riesgos Profesionales, la Resolución 1016 de 1989 y el artículo 21 del Decreto 1295 de 1994, por haber asumido el costo de exámenes de ingreso y retiro, visiometrías, audiometrías y espirometrías con lo cual sustituyó al empleador en la asunción de obligaciones que hacen parte del programa de salud ocupacional que le corresponde ejecutar.  Mediante Resolución 2470 de 13 de octubre de 1998, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social sancionó a la ARP ALFA con multa equivalente a setecientos

(700) salarios mínimos mensuales.  Mediante Resolución 1475 de 28 de junio de 1999, el Ministerio confirmó la sanción a ARP ALFA pero disminuyó su monto a seiscientos (600) salarios mínimos legales mensuales. 1.4. Normas violadas y concepto de la violación La actora señala que las Resoluciones 2470 de 1998, 1475 de 1999 y 002 de 1999 violan los artículos 29, 115 y 189-11 de la Constitución Política, 19, 56 y 80 del Decreto 1295 de 1994, 115 del Decreto 2150 de 1995, 1º, 2º, 3º, y 10º de la Resolución 1016 de 1989, la Circular 002 de 1997 y 3º, 34, 36, 52, 56 y 59 del Código Contencioso Administrativo Estructura el concepto de violación en cuatro cargos que sustenta así: Cargo Primero.- Violación del artículo 56 del Decreto 1295 de 1994, de los artículos 1º a 3º de la Resolución 1016 de 1989, la Circular Externa 002 de 1997 en concordancia con el literal f) y el parágrafo primero del artículo 80 del Decreto 1295 de 1994, por aplicación indebida. El Decreto 1295 de 1994 en su artículo 56 determina que la prevención de los riesgos profesionales es responsabilidad de los empleadores, pero tal obligación, según advierte el inciso tercero ídem debe desarrollarse y ejecutarse de conformidad con las normas que regulan el programa de salud ocupacional. El artículo 3º de la Resolución 1016 de 1989 expedida por el Ministerio del Trabajo

señala que el programa de salud ocupacional podrá ser ejecutado por el empleador en forma exclusiva o en conjunto con otras empresas. De conformidad con las normas anteriores, el empleador en desarrollo de las actividades de promoción de la salud ocupacional y prevención de los riesgos profesionales, puede ejecutar las actividades que hacen parte del programa de salud ocupacional a través de terceros, tal y como lo establece el numeral 3º de la Resolución 1016. De consiguiente es posible que estas sean desarrolladas por las ARPs, pues las actividades de prevención hacen parte de sus funciones de conformidad con el literal f) y el parágrafo 1) del artículo 80 del Decreto 1295 de 1994. Es cierto que el inciso primero del artículo 56 del Decreto 1295 de 1994. dispone que la prevención de riesgos es responsabilidad del empleador, pero ello no significa que a las ARPs les esté prohibido desarrollar actividades encaminadas a la prevención del riesgo, pues de conformidad con el artículo 3º de la Resolución 1016 de 1989 estas pueden ser ejecutadas por personas diferentes a los empleadores y, por ende, por las ARPs conforme a la expresa facultad legal contenida en e literal f) del artículo 80 del Decreto 1295 de 1994. El Ministerio de Trabajo consideró que a las ARPs les está prohibido desarrollar actividades encaminadas a la prevención del riesgo de salud ocupacional y cuando aplicó la sanción con fundamento en las actividades que la ARP ALFA venía desarrollando para SALUD PLUS, la Contraloría General de la República y TRADECO, desconoció que estas hacen parte de las actividades que el empleador debe desarrollar y que puede contratar con terceros. Cargo segundo.- Violación del debido procesoLa violación del artículo 29 de la Constitución Política habría ocurrido, pues el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social desconoció el debido proceso y privó a la ARP ALFA S.A. del derecho de contradicción al abstenerse de comunicarle la apertura de investigación y omitir correrle traslado de la queja presentada por el Gerente Comercial de la ARP SURATEP; no haber decretado todas las pruebas que el apoderado de la ARP ALFA solicitó en el curso de la actuación administrativa; y haber practicado visita de inspección a las instalaciones de la sociedad TRADECO Infraestructura Sucursal Colombia, sin la participación de la ARP ALFA S.A. a quien no le notificó esa actuación. Cargo Tercero.- Violación del artículo 115 del Decreto 2150 de 1995 (que modificó el artículo 91 del Decreto 1295 de 1994), el artículo 84 del Decreto 1295 de 1994, en concordancia con los artículos 56 del Decreto 1295 de 1994, numeral 11 del artículo 189 y 115 de la Constitución Política, por aplicación indebida del citado artículo 56 del Decreto 1295 de 1994 y la Circular Externa 002 de 1997, por indebida aplicación y extralimitación de competencia El Ministerio de Trabajo extralimitó su competencia, pues en los actos demandados tipificó como ilegales unas conductas que no están prohibidas en el Decreto 1295 de 1994 ni en las demás que regulan el Sistema General de Riesgos Profesionales. Se determinan como ilegales unas conductas relacionadas con la prestación de servicios en materia de prevención de riesgos que están permitidas por los

artículos 56 y 80 del Decreto 1295 de 1994 y la Resolución 1016 de 1989. (se refiere a los exámenes médicos) Se violó el artículo 19 del Decreto 1295 de 1994, pues la sola existencia de una carta que menciona un porcentaje de reinversión no viola la ley, máxime cuando el Decreto 1295 de 1994 no prohibe esa conducta. Se determina que el ofrecimiento en obsequio de unos celulares constituye una estrategia comercial ilegal, cuando tal actividad no está prohibida por el artículo 84 del Decreto 1295 de 1994. Además, las violaciones al régimen de competencia previsto en esa norma deben ser sancionadas exclusivamente por la Superintendencia Bancaria. Cuarto Cargo.- Violación de los artículos 19, 56 y 80 del decreto 1295 de 1994 y la Circular Externa 002 de 1997, en concordancia con los artículos 3º y 59 CCA, por falsa motivación o inexistencia de pruebas. Las resoluciones acusadas violan el artículo 115 del Decreto 2150 de 1995, pues el Ministerio de Trabajo sancionó con multa a la ARP ALFA S.A. por el ofrecimiento de unos celulares, conducta que califica como una estrategia comercial que puede afectar la libre elección de la ARP por parte de los usuarios, cuando las violaciones al régimen de competencia deben ser sancionadas exclusivamente por la Superintendencia Bancaria. Los actos acusados violan la Circular Externa 002 de 1997 pues dentro de la actuación administrativa, no se demostró que la actora pagara sumas de dinero a las empresas en las que desarrollaba sus actividades comerciales, o asumiera de

manera directa o indirecta sus responsabilidades como empleadores. Existen comprobantes de que la ARP ALFA prestó servicios por concepto de todo tipo de exámenes médicos en salud ocupacional, pero los mismos, como lo afirmó el Ministerio del Trabajo y se probó dentro de la actuación administrativa, constituían actos encaminados a desarrollar las políticas plasmadas en los programas de salud ocupacional, prevenir los riesgos profesionales y desarrollar la salud ocupacional. Los actos demandados violan los artículos 3º y 59 del Código Contencioso Administrativo pues el Ministerio de Trabajo sostuvo que se violaron el Decreto 1295 de 1994 y la Circular Externa 002 de 1997, sin que se hubiesen allegado pruebas sobre la devolución de las cotizaciones ni se hubiese probado que asumió responsabilidades que le correspondían a sus empresas afiliadas como empleadores. La ARP ALFA desarrolló sus actividades de conformidad con el artículo 56, el literal f) y el parágrafo primero del artículo 80 del Decreto 1295 de 1994, en concordancia con la Resolución 1016 de 1989.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El apoderado del Ministerio de Trabajo propuso como excepción de fondo la inexistencia de violación a la Ley o la Constitución Nacional pues no se demostró que las Resoluciones 1475 de 28 de junio de 1999, 0002 de 4 de enero de 1999 y 2470 de 13 de octubre de 1998, violaran los artículos 29 de la Constitución Política, 3º, 34, 35, 52, 56 y 59 del CCA, 19 y 56 del Decreto 1295 de 1994, 1º, 2º,

3º y 10º de la Resolución 1016 de 31 de marzo de 1989 y la Circular Externa 002 de 10 de julio de 1997. Señala que la sanción impuesta tuvo por fundamento la violación de la Circular 002 de 1997, la Resolución 1016 de 1989 y el artículo 19 del Decreto 1295 de 1994, pues la ARP ALFA S.A. al asumir el costo de exámenes de ingreso y retiro, visiometrías, audiometrías, y espirometrías en algunas entidades afiliadas como TRADECO, SALUD PLUS y la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, sustituyendo al empleador en sus obligaciones. Considera que por esa vía hizo devolución de dineros por cotizaciones, violando así la Circular Externa 002 de 1997, pues con su actuación ejecutó programas de salud que corresponden directamente al empleador. Sostiene que no es cierto que se violara el debido proceso pues la ARP ALFA tuvo conocimiento de la apertura de la investigación. Al día siguiente fue informada del propósito de la visita, mediante auto de 29 de abril de 1998 y el expediente estuvo a disposición de quienes atendieron la diligencia administrativa realizada por los funcionarios del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Igualmente, el Gerente de la ARP ALFA conoció el mismo día el propósito de la diligencia. El artículo 486 del Código Sustantivo del Trabajo faculta a los funcionarios del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social a ingresar a las dependencias de las empresas en cualquier momento y sin previo aviso, a solicitar la exhibición de documentos y a exigir explicaciones sobre los mismos o sobre posibles

irregularidades, sin que ello comporte violación al debido proceso. No es cierto que los exámenes de ingreso y retiro y los demás mencionados, hagan parte de las actividades de prevención. Estos son responsabilidad del empleador, en desarrollo del plan de salud ocupacional. Las Aseguradoras de Riesgos Profesionales no pueden sustituir al empleador en el cumplimiento de sus responsabilidades, pues la Circular 002 de 1997 lo prohíbe expresamente. Aunque es cierto que en la actuación administrativa no se practicaron la totalidad de las pruebas que fueron solicitadas por el apoderado de la ARP ALFA, ello es perfectamente viable a voces del Código de Procedimiento Civil.

3. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 3.1. El apoderado de la actora insistió en los argumentos expuestos en la demanda, especialmente en la legalidad de la actuación de la ARP ALFA, la inexistencia de las conductas imputadas por las autoridades del trabajo y la falta de competencia del Ministerio para imponer la sanción. 3.2. El apoderado del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social reitera los argumentos de su contestación sobre la prohibición que tienen las ARPs de sustituir a los empleadores en sus responsabilidades. 3.3. El Ministerio Público no rindió concepto alguno.

II. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección B) mediante sentencia de 24 de enero de 2002 negó las pretensiones de la demanda pues consideró que la ARP ALFA desbordó el ámbito específico de sus

actividades como Administradora de Riesgos Profesionales, al asumir dentro de sus servicios algunas responsabilidades propias de los planes de salud ocupacional, como haber pagado los valores correspondientes a varios servicios médicos de ingreso y retiro, visiometrías, audiometrías, y espirometrías de algunas entidades a las cuales presta sus servicios. Advierte que no existe prueba alguna que demuestre que el pago realizado por la ARP ALFA, constituya el producto de una venta dentro del programa de prevención de riesgos profesionales cuya ejecución compete directamente al empleador. Para el Tribunal, la circunstancia de que no se comunicara a la ARP ALFA la apertura de la investigación administrativa ni se le informara la visita que iba a practicarse en su sede, no constituye violación al debido proceso, pues estas actuaciones son propias del ejercicio de las funciones de policía administrativa y no inciden negativamente en la garantía del debido proceso y del derecho de defensa. Además, el artículo 486 del Código Sustantivo del Trabajo faculta a los funcionarios del Ministerio del Trabajo para ingresar sin previo aviso y en cualquier momento, previa identificación, en toda empresa con el fin de ordenar las medidas preventivas que sean necesarias. Considera que pese a no habérsele comunicado el inicio de la actuación a la ARP ALFA, esta conoció de su puesta en marcha con ocasión de la visita que se llevó a cabo en sus instalaciones, y pudo intervenir en sus diferentes etapas. Señala que el Ministerio impuso la sanción en ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia de los servicios que prestan las Administradoras de Riesgos Profesionales, y que la conducta en que incurrió la actora está tipificada

como falta en la legislación que regula el sistema de riesgos profesionales porque la devolución de las cotizaciones a los afiliados está prohibida expresamente en la Circular 002 de 1997. Reitera que las entidades administradoras de riesgos profesionales no están facultadas para asumir en forma directa el costo de los exámenes de salud ocupacional que deben practicarse a los empleados de las empresas afiliadas, pues ello implica asumir la carga económica que corresponde al empleador.

III. EL RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la actora reitera que los actos acusados violan el artículo 56 del Decreto 1295 de 1994 y demás normas reglamentarias, desconocen que la facultad para determinar las responsabilidades en materia de prevención de riesgos profesionales corresponde al Gobierno Nacional y que para la fecha en que se expidió la Resolución 2470 de 1998, no había expedido decreto o norma alguna que prohibiera las actuaciones que la ARP ALFA adelantó con SALUD PLUS, la Contraloría General de la República y TRADECO, todos ellas permitidas por el artículo 3º de la Resolución 1016 de 1989.

Mal puede afirmarse que la ARP ALFA reemplazó a los empleadores a los cuales prestaba sus servicios, cuando no existe norma legal alguna que prohibiera la conducta que esta desplegó. Señala que el literal g) del artículo 80 del Decreto 1295 de 1994 permite a las Administradoras de Riesgos Profesionales efectuar actividades de prevención en materia de riesgos profesionales, categoría a la que pertenecen las desarrolladas por la ARP ALFA que fueron injustamente sancionadas por el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social.

La sentencia impugnada menciona que las ARPs no pueden «... asumir en forma directa el costo de los exámenes de salud ocupacional...» sin considerar que el literal f) del artículo 80 del Decreto 1295 de 1994 les permite realizar actividades de prevención, asesoría y evaluación de riesgos profesionales. Al sostener la sentencia impugnada que las ARPs no pueden desarrollar actividades de prevención de riesgos, entre ellas cubrir los exámenes médicos, desconoce que el parágrafo primero del artículo 80 del Decreto 1295 de 1994 faculta a las ARPs a contratar o conformar equipos para desarrollar actividades encaminadas a la protección del riesgo profesional, e incluso para la organización y ejecución de las actividades de prevención de los riesgos profesionales. Afirma que el fallo impugnado es equivocado, pues el Tribunal dio por cierto que existía una prohibición para ejecutar actos de prevención de riesgos profesionales, sin apreciar que conforme a las disposiciones legales aplicables, los comportamientos sancionados se ajustan al Decreto 1295 de 1994, por tratarse de actos que hacen parte del objeto social que puede desarrollar una ARP. Asegura que la sentencia desconoció los argumentos expuestos en la demanda y en los alegatos de conclusión relacionados con la falta de competencia del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social para sancionar actos reputados violatorios de la competencia en la medida en que constituían una estrategia comercial prohibida, pues según el artículo 86 del Decreto 1295 de 1994, corresponde a la Superintendencia Bancaria de manera exclusiva el conocimiento

de las supuestas irregularidades relacionadas con actuaciones que afecten la libre competencia entre las entidades del sistema de riesgos profesionales.

IV. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA 4.1. El apoderado de la actora reiteró que no es dable al Ministerio de Trabajo sancionar conductas permitidas en forma expresa por normas vigentes.

Anota que sancionar conductas ceñidas a los preceptos legales conlleva una contradicción con los postulados del Estado Social de Derecho, afectaría la seguridad jurídica que debe caracterizar la totalidad del ordenamiento legal. 4.2. El apoderado del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social reiteró que la decisión de sancionar con multa a la ARP ALFA tuvo por fundamento la violación de la Circular 002 de 1997 expedida por el Director Técnico de Riesgos Profesionales, la Resolución 1016 de 1989 y el artículo 21 del Decreto 1295 de 1994, pues efectuó pagos a proveedores entre ellos la empresa Atlanta y Prever Grupo Andino; y asumió el costo de exámenes de ingreso y retiro, visiometrías, audiometrías y espirometrías sustituyendo al empleador en obligaciones que hacen parte del programa de salud ocupacional que este debe ejecutar y desarrollar. Es clara la prohibición de que las ARPs sustituyan al empleador en las obligaciones, que hacen parte del programa de salud ocupacional que le corresponde ejecutar. Quedó demostrado que la actora asumió el costo de exámenes médicos de ingreso y retiro, visiometrías, audiometrías y espirometrías en algunas entidades a las cuales prestaba servicios como administradora de riesgos.

La actora no demostró que los pagos realizados constituyan el producto de una venta dentro del programa de salud ocupacional. Tampoco desvirtuó su intervención en la ejecución del programa de salud ocupacional el cual corresponde al empleador. La actora no demostró el cargo según el Ministerio de Trabajo asumió una atribución que no le correspondía, al sancionar a la ARP ALFA por