CE-SECCION PRIMERA-25000-23-24-000-2000-00207-02-2006

PROCEDIMIENTOS MILITARES O DE POLICIA - No lo constituyen las del Ministerio del Medio Ambiente al imponer multas por infracciones al medio ambiente / JUICIOS CIVILES DE POLICIA - Función jurisdiccional excepcional no sujetos a control contencioso La Sala examinará la excepción denominada «trámite inadecuado», que el Ministerio del Medio Ambiente hace consistir en falta de jurisdicción para conocer de la legalidad de los actos acusados, por cuanto, a su juicio estas decisiones están subsumidas en la excepción establecida en el inciso 3 del artículo 1º CCA, a cuyo tenor sus normas «no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza, requieren decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar una perturbación de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad y circulación de personas y cosas». Añade que según el artículo 83 de la Ley 99 de 1993 el Ministerio del Medio Ambiente queda investido, a prevención de las demás autoridades competentes, de funciones policivas para la imposición y ejecución de las medidas de policía, multas y sanciones establecidas por la Ley, que sean aplicables según el caso. Las decisiones a que se refiere el inciso 3 del artículo 1º CCA son las que se adoptan en los juicios civiles de policía, función jurisdiccional que por excepción está atribuida a las autoridades administrativas. Mal puede comprender las decisiones que se adoptan en ejercicio de la función administrativa y que por ser creadores y modificadores de una situación jurídica particular y concreta son actos

administrativos y, por ende, justiciables en acción de nulidad y restablecimiento del derecho. DERECHO A UN AMBIENTE SANO - Vulneración con exploración de hidrocarburos en zona protectora hídrica / EXPLORACION DE HIDROCARBUROS - Afectación de zona protectora hídrica y del cauce: quebrada La Aguilera / MEDIDAS DE MITIGACION - Definición; incumplimiento; legalidad de la sanción de multa Según este recuento la afectación de la zona protectora hídrica y del cauce de la quebrada La Aguilera no sólo se produjo desde el 14 de diciembre de 1997 hasta el 2 de marzo de 1998, sino que, además, se extendió hasta el 13 de noviembre de 1998, luego no puede sostenerse que la multa fuera excesiva, pues las medidas de mitigación, como las define el artículo 1º del Decreto 1753 de 1994, «Son obras y actividades dirigidas a atenuar y minimizar los impactos y efectos negativos de un proyecto, obra o actividad sobre el entorno humano y natural»; y a la fecha de la visita practicada por el Ministerio (13 de noviembre de 1998) aún no se habían llevado a cabo. Tampoco puede afirmarse que este punto no fue objeto de la litis, pues la sanción fue impuesta por haber omitido presentar oportunamente el DEMA y haber iniciado tardíamente las obras de mitigación del área afectada con el daño ambiental. Así consta en la Resolución 720 de 1999 (30 de agosto): «Que teniendo en cuenta que el inicio de obras del pozo segundo 7 se efectuó el 14 de diciembre de 1997, y la mitigación del área afectada

comenzó desde el 2 de marzo de 1998, este Ministerio considera que la infracción cometida por la empresa en cuestión fue de setenta y nueve días, en consecuencia este despacho estima procedente aplicar sanción pecuniaria por valor de veintitrés (23) salarios mínimos mensuales diarios legales por día de infracción». Comoquiera que no era dable sancionar a la actora por no haber presentado el DEMA, en razón de los efectos ex tunc de la declaración de nulidad del Decreto 883 de 1997, acertó el Tribunal en descontar de la sanción la multa correspondiente a tales días, y en mantener la que se imputó a la demora en iniciar las obras de mitigación del impacto ambiental en la zona afectada, que la Administración tasó en 23 salarios mínimos mensuales por día de retardo, siendo el límite máximo, de acuerdo con el artículo 85 de la Ley 99 de 1993, trescientos salarios mínimos por día. Finalmente, en cuanto a la inconformidad del Ministerio del Medio Ambiente con la reducción de la multa por falta de presentación del DEMA, la Sala considera que si bien tal pretensión no fue pedida en la demanda, de acuerdo con el artículo 170 CCA, «Para restablecer el derecho particular, los organismos de lo contencioso administrativo podrán estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas, y modificar o reformar éstas».

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de agosto de dos mil seis (2006)

Radicación número: 25000-23-24-000-2000-00207-02

Actor: GHK COMPANY COLOMBIA

Demandado: MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE Referencia: APELACION SENTENCIA Se resuelven los recursos de apelación interpuestos por GHK COMPANY COLOMBIA y el Ministerio del Medio Ambiente contra la sentencia de 9 de agosto de 2002, por la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección B) declaró la nulidad parcial de las Resoluciones 720 de 30 de agosto y 1020 de 29 de noviembre, ambas de 1999, dictadas por el Ministro del Medio Ambiente; modificó la cuantía de la sanción impuesta en la suma de trescientos ochenta y seis millones setecientos sesenta y un mil trescientos cincuenta y tres pesos ($386’761.357.00); y ordenó devolver a la actora la suma de cuarenta y tres millones quinientos setenta y ocho mil setecientos cuarenta y cuatro pesos

($43’578.744.00).

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA El 9 de marzo de 2000 GHK COMPANY COLOMBIA, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instituida en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, presentó la siguiente demanda: 1.1. Pretensiones 1.1.1. Que se declare la nulidad del acto administrativo conformado por las siguientes decisiones: a) Resolución 720 de 1999 (30 de agosto), por la cual el Ministro del Medio Ambiente la declaró responsable de infringir el inciso tercero del artículo 6º

del Decreto 883 de 1997 (31 de marzo); le impuso multa de 1.817 salarios mínimos mensuales legales vigentes, equivalentes a cuatrocientos treinta millones trescientos cuarenta mil noventa y siete pesos ($430’340.097.00); le ordenó elaborar un Plan para la recuperación y manejo de la cuenca de la quebrada La Vieja; suspender las actividades de perforación del pozo Segundo-7 y presentar el diseño detallado del sistema de tratamiento de aguas industriales. b) Resolución 1020 de 1999 (29 de noviembre), por la cual se mantuvo la decisión al definir el recurso de reposición. 1.1.2. Que a título de restablecimiento del derecho se ordene devolverle la suma pagada por la multa, actualizada según lo previsto en el artículo 178 CCA aplicando los ajustes de valor desde el 7 de marzo de 2000 hasta la ejecutoria de la sentencia; y se le reconozcan los intereses comerciales y moratorios que se hayan causado hasta el momento de la devolución. 1.2. Hechos  Mediante Resolución 805 de 1997 (4 de septiembre) la actora obtuvo del Ministerio del Medio Ambiente licencia ambiental para las actividades de perforación exploratoria petrolera dentro del contrato de Asociación DINDAL, en el área del mismo nombre, ubicada en jurisdicción de Chaguaní, Caparrapí, Guaduas, Villeta y San Juan de Dindal, Cundinamarca.  El Decreto 883 de 1997, artículo 6º, inciso tercero, dispuso que la radicación del documento de evaluación y manejo ambiental ante la

autoridad ambiental será el único requisito previo para iniciar la ejecución de cualquiera de los proyectos, obras o actividades descritos en el artículo 3º del presente Decreto.  En aplicación de dicha norma, la actora radicó en el Ministerio del Medio Ambiente numerosos documentos de evaluación y manejo ambiental (DEMA) para el desarrollo de diversos procedimientos de exploración que proyectaba adelantar.  El 15 de diciembre de 1997 se inició el descapote del terreno donde habría de construirse la locación para el pozo «Segundo 7», y el 22 del mismo mes se radicó el respectivo DEMA ante el Ministerio del Medio Ambiente.  En virtud de petición de personas con propiedades en la región, el Ministerio del Medio Ambiente realizó el 23 de diciembre de 1997 una visita de inspección a cuyas resultas la Subdirección de Licencias Ambientales emitió el Concepto Técnico N.° 4 de 1998 (7 de enero), que sirvió de base a la Resolución 268 de 1998 (10 de marzo), por la cual se abrió investigación y se formularon cargos a la actora «por presunta violación al artículo 6º, inciso 3, del Decreto 883 de 1997, y haber afectado notoriamente el suelo, la quebrada La Aguilera y el paisaje en un área aproximada de una hectárea».  El 14 de abril de 1998 la actora respondió el pliego de cargos, señalando entre otras razones, que la demora en radicar el DEMA (7 días) se debió a un error de la compañía consultora ambiental contratada por ella; que las

tareas iniciales de descapote comenzaron el 15 de diciembre de 1997; que, a iniciativa suya, el 19 del mismo mes se suspendieron las tareas de descapote; el 23 dio la orden de suspensión indefinida de la plataforma; y que el incidente ambiental se superó en forma rápida y expedita, sin haberse causado afectaciones graves.  El 3 de junio de 1998 el Ministerio del Medio Ambiente requirió a la actora para que realizara unas obras y estudios, consistentes en la construcción de diques y canales recubiertos, gaviones o muros de contención, monitoreos de agua, revegetalización de taludes, estudios geotécnicos, y de un sistema de aguas lluvias.  El 26 de febrero de 1998 la Sección Primera del Consejo de Estado1 anuló en su totalidad el Decreto 883 de 1997 (31 de marzo), decisión que fue ratificada mediante sentencia de 20 de agosto de 19982.  Mediante Resolución 720 de 1999 (30 de agosto) el Ministerio del Medio Ambiente declaró a la actora responsable de los cargos imputados, le impuso una multa y una medida compensatoria, le ordenó la suspensión de actividades, e inició una nueva investigación.  Tanto el pliego de cargos como la Resolución 720 de 30 de agosto de 1999 fueron expedidos cuando ya el Decreto 883 de 1997 había sido anulado.  El 14 de abril de 1999 se presentaron ante el Ministerio del Medio Ambiente y la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) los informes geotécnicos de protección y recuperación en el pozo Segundo 7.

 La actora interpuso recurso de reposición contra la Resolución 720, que fue decidido con la número 1020 de 29 de noviembre de 1999 confirmatoria de la inicial, salvo «el párrafo No 4 de la página 2 y el literal a del párrafo 3 de la página 2». La multa fue pagada el 7 de marzo de 2000. 1.3. Normas violadas y concepto de la violación La actora invoca el principio de favorabilidad instituido en el artículo 29, inciso 3, de la Constitución Política: «En materia penal, la Ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable», postulado igualmente en el artículo 44 de la Ley 153 de 1887. El Consejo de Estado ha sostenido que la diferencia entre la declaración de nulidad y la de inexequibilidad es clara, porque la primera supone que la norma viciada no ha tenido existencia jamás, o implica que los cosas deben retrotraerse al estado anterior a su vigencia. Considera la actora que las resoluciones acusadas contrarían el artículo 29 de la Constitución Política en cuanto desconocen el principio de favorabilidad en los 1 Exp. núm. 4500, actor, Sergio González Rey, Consejero Ponente, Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz. 2 Exps. núms. 4599 y 4647, actores, José Cruz Prada y otros, Consejero Ponente, Dr. Manuel S. Urueta Ayola. procedimientos sancionatorios, visto que la infracción que se le imputa desapareció del ordenamiento jurídico en virtud de la declaración de nulidad del Decreto 883 de 1997.

Como los efectos de la declaración de nulidad se producen ex tunc, el Ministerio del Medio Ambiente, en observancia del principio de favorabilidad, debió cerrar la investigación a partir del 3 de septiembre de 1998, fecha de ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad, ya que el principal cargo imputado fue haberse iniciado obras sin la presentación del DEMA exigido por el Decreto 837. El Decreto 266 de 2000, artículo 50, excluye del régimen de licencia ambiental la exploración en materia de hidrocarburos, es decir, que en la actualidad la actividad de exploración adelantada por la actora no está sujeta al cumplimiento de ningún requisito ambiental. Además, según el artículo 29 CP nadie puede ser juzgado sino conforme a las Leyes preexistentes, es decir, que la norma debe existir antes de la conducta examinada. En este caso, al momento de imponerse la sanción la norma no existía en virtud de los efectos de la sentencia de nulidad, puesto que el requisito del DEMA desapareció, y por tanto su omisión no podía sancionarse. Las resoluciones acusadas muestran una evidente confusión en la autoridad ambiental, por considerar que la actora incurrió en la infracción durante 79 días, siendo así que la infracción de falta de presentación de un estudio ambiental es una conducta que se agota en una sola oportunidad. El artículo 85 de la Ley 99 de 1993 solamente permite imponer multas diarias hasta por 300 salarios mínimos legales mensuales cuando «las conductas infractoras se prolonguen en el tiempo» y el incumplimiento en la presentación de

un estudio es una conducta que se realiza en un instante. El Ministerio del Medio Ambiente reconoce en la parte dispositiva de la Resolución 720 de 1999 que la actora radicó el DEMA el 22 de diciembre de 1997, y este acto configura una conducta de ejecución instantánea. La jurisprudencia tiene sentado que la ejecución de una actividad sometida al requisito de obtención previa de un permiso sólo da lugar a una sanción máxima de trescientos salarios mínimos legales mensuales vigentes, por tratarse de una conducta de ejecución inmediata. En relación con el cargo segundo, esto es, «haber afectado el suelo, la quebrada La Aguilera, la vegetación y el paisaje en un área aproximada de una hectárea», sostiene que no puede confundirse con la duración de las consecuencias que pudieran derivarse de dicha acción, pues ello equivaldría a darle a la sanción un carácter reparador, cuando su naturaleza es sancionatoria. La multa prevista en el numeral 1 del artículo 85 de la Ley 99 de 1993 tiene por finalidad disuadir de las conductas lesivas al medio ambiente, pero no tiene el alcance de computar como duración de la infracción el tiempo que tarda realizar las obras de recuperación ambiental. Tal asimilación equivaldría a confundir la sanción con las medidas de restauración ambiental, contra lo dispuesto en el parágrafo 1 del citado artículo: «El pago de las multas no exime al infractor de la ejecución de las medidas que hayan sido ordenadas por la entidad responsable del control, ni la obligación de restaurar el medio ambiente y los recursos naturales renovables afectados». La sola presentación del DEMA en tiempo, tampoco habría

evitado las consecuencias ambientales alegadas por el Ministerio, y esto demuestra la ausencia de relación entre la infracción de la norma ambiental y las consecuencias de ella. Anota que el artículo 11 del Decreto 1594 de 1984, aplicable por reenvío expreso del artículo 85, parágrafo 3, de la Ley 99 de 1993, ordena tener en cuenta las circunstancias atenuantes, señaladamente la confesión voluntaria de la falta antes que se produzca el daño a la salud individual o colectiva, y las acciones espontáneas para resarcirlo o compensar el perjuicio antes de imponerse la sanción. Desde la contestación al pliego de cargos la actora reconoció expresamente la infracción, y desde el incidente suspendió sus actividades de construcción de la plataforma, adoptó y ejecutó las medidas necesarias y destinó recursos para restablecer y mejorar la situación del área, precaviendo las afectaciones previstas por el Ministerio. Habiéndose declarado nulo el Decreto 883 de 1997, los motivos invocados por el Ministerio carecen por completo de sustento por haber desaparecido la norma y, por ende, el acto está viciado de falsa motivación. Adicionalmente, teniendo en cuenta la gran cantidad de tiempo transcurrido entre la formulación de cargos (marzo de 1998) y la decisión final del Ministerio (agosto de 1999), la actora adelantó la recuperación completa del área que se decía afectada, y existen estudios que prueban esas tareas y desvirtúan los motivos de la sanción. A más de lo anterior, el Ministerio del Medio Ambiente evaluó la situación

ambiental de la locación prevista para la perforación del pozo «Segundo 7», llegando a la conclusión de una eventual multa de $9’212.935.00 (concepto técnico 245 del 29 de mayo de 1998). Sin embargo, en agosto de 1999, sin mayores explicaciones e ignorando toda proporcionalidad, la Administración multiplicó el valor de la multa por cincuenta, poniendo en contradicción la parte resolutiva de las decisiones acusadas y los antecedentes que debieron sustentar su determinación, viciándola así de falta de motivación. Considera que el desconocimiento del concepto técnico 245, para después imponer una sanción exorbitante, vicia la decisión por desviación de poder, pues si bien la Administración tiene un cierto grado de discrecionalidad, la decisión debe ser adecuada a los fines de la norma (Decreto 883) y proporcional a los hechos que le sirven de causa, es decir, la presentación tardía del DEMA el 22 de diciembre. El Decreto 883 tenía por finalidad ejercer un control de seguimiento a las actividades menores que solo podían producir deterioro ambiental, más no un daño grave al medio ambiente. Por tanto, el incumplimiento en la presentación del documento con anterioridad al comienzo de las actividades no puede reputarse grave ni puede considerarse que haya puesto en riesgo considerable el medio ambiente. En consecuencia, los fines de la norma fueron claramente desbordados con la sanción impuesta. Los actos acusados fueron expedidos irregularmente, ya que el Ministerio mezcló un proceso sancionatorio con otra investigación y formulación de nuevos cargos, además de que pareciera que por los mismos hechos, lo cual degenera en un acto

administrativo «mutante» que conlleva un flagrante desconocimiento de los derechos de los particulares, puesto que en la Resolución 720 de 1999 se restringieron los recursos de la vía gubernativa a los artículos 1º, 2º, 3º, 4º y 10º, y se concedió en el artículo 8º la oportunidad para presentar descargos, sin saber, a ciencia cierta, contra cuáles hechos. En estas circunstancias, el Administrado no puede determinar a ciencia cierta qué parte del acto acusado está ejecutoriado, conque se le restringe el libre acceso a la administración de justicia y la posibilidad de agotar la vía gubernativa en una sola oportunidad, a causa de dicho fraccionamiento intencional. El artículo 205 del Decreto 1594 de 1984 dispone que los cargos contra el presunto infractor deben formularse en acto administrativo notificado personalmente. El artículo 207 ibídem concede al presunto infractor diez días hábiles para presentar descargos; esto significa que contra el acto de formulación de cargos no existe recurso, por ser de trámite. No es procedente, entonces, que en el acto que pone fin a una actuación administrativa, como el que impone una sanción, se incluya un acto de trámite que da inicio a una actuación nueva, pues se incurre en expedición irregular al dar al acto una doble naturaleza contradictoria, como acto de trámite y acto definitivo.

2. LA CONTESTACIÓN Propuso la excepción que denominó «indebida acumulación de pretensiones y trámite inadecuado», por considerar que según los artículos 83 a 85 de la Ley 99

de 1993, tanto las medidas preventivas como las sanciones que se impongan son medidas de policía, razón por la cual, de conformidad con el inciso final del artículo 1º CCA, los actos acusados no son justiciables en acción de nulidad y restablecimiento del derecho. El Ministerio del Medio Ambiente sostuvo que no se violó el debido proceso, y tampoco el principio de favorabilidad, que por mandato expreso de la Constitución y la Ley solo se aplica en materia penal. Los hechos que se investigaron y la sanción impuesta sí existieron efectivamente y, además, causaron daños reales al agua, al suelo y al paisaje, lo cual fue reconocido expresamente por la actora en sus descargos y en la demanda, es decir, que los efectos dañosos causados al medio ambiente subsistieron, independientemente de la declaración de nulidad del Decreto 883 de 1997. Los recursos afectados están protegidos por normas vigentes (Constitución Política, Leyes 23 de 1973 y 99 de 1993, Decreto Ley 2811 de 1974, y Decreto 1594 de 1984), luego los actos acusados cuentan con adecuada sustentación. No vicia de nulidad los actos acusados la circunstancia de que la sanción impuesta no fue la que se recomendó en concepto técnico 245 de 1998, pues está plenamente demostrado que la actora sí causó daños al medio ambiente y a los recursos naturales, lo que aparejaba una sanción. Prueba de no haberse violado el libre acceso a la Administración de justicia es que la actora interpuso los recursos de Ley y demandó la nulidad de los actos

acusados ante la jurisdicción contencioso–administrativa.

II. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda al modificar los artículos segundo y primero de las Resoluciones 720 y 1020, respectivamente, disminuyendo la cuantía de la sanción al excluir de su cuantificación los días de mora en que incurrió la actora en la presentación del DEMA, y mantenerla respecto de los cargos por afectación del suelo, el agua y el paisaje.

Tuvo en cuenta el a quo que si bien el Decreto 883 de 1997 (31 de marzo) estaba vigente cuando se formularon a la actora, entre otros cargos, el de no haber presentado el DEMA antes de iniciar las obras, no procedía sancionarla a causa del incumplimiento de este requisito, ya que mediante sentencia de 20 de agosto de 1998 esta Sección anuló el Decreto 883, y la nulidad de un acto administrativo produce efectos ex tunc, es decir, retrotrae las cosas al estado en que se encontraban antes de su expedición. El Ministerio debió abstenerse de sancionarla por este hecho, si bien estaba obligado a exigirle la presentación de la licencia ambiental, de conformidad con los artículos 5º, numerales 10 y 14, y 49 de la Ley 99 de 1993, por no estar el pozo Segundo 7 comprendido en la licencia 805 de 1997. Cosa distinta ocurrió con los cargos por afectación de los recursos naturales por la realización de actividades sin las medidas técnicas del caso, causando afectaciones notorias al suelo, a la quebrada La Aguilera, a la vegetación y al paisaje, que también fueron formulados a la actora y que esta admitió, si bien puso

de presente que ejecutó de inmediato las medidas ambientales necesarias para prevenir una mayor afectación del entorno. Las acciones causantes de deterioro ambiental endilgados a la actora consistieron en el descapote de un área aproximada de 1.2 hectáreas, y la consiguiente exposición del suelo; remoción de la vegetación de la franja protectora de la quebrada y sus consecuencias sobre el componente biótico; contaminación del agua por aportes de sedimentos a la quebrada La Aguilera con afectación de las comunidades biológicas acuáticas; y afectación de personas que toman el agua de la quebrada. Lo anterior explica que la cuantificación de la sanción impuesta en el numeral segundo de la Resolución 720 de 1999 (30 de agosto) se fundamentara también en la violación de las normas sobre protección ambiental y sobre el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, como son los artículos 79 y 80 de la Constitución Política, 3º de la Ley 23 de 1973, 1º y 8º del Decreto Ley 2811 de 1974, y 85, numeral 2, de la Ley 99 de 1993. A efectos de cuantificar la sanción la conducta constitutiva de falta se consideró de tracto sucesivo comoquiera que el incumplimiento de las obligaciones a que se encontraba sujeta la empresa para ejecutar su actividad exploratoria se inició el 14 de diciembre de 1997, cuando se empezaron las obras del pozo Segundo 7 y se prolongó hasta el 2 de marzo de 1998, cuando se iniciaron los trabajos de mitigación del área afectada, lo que arroja un total de 79 días, a razón de 23

salarios mínimos mensuales por cada día de infracción. Esto desvirtúa que la sanción comprenda el valor de los daños ocasionados. Cosa distinta es que tuviera en cuenta el tiempo en que se incumplió el deber de presentar el DEMA y durante el cual se incumplieron las normas sobre protección ambiental. El artículo 80 CP radica en el Estado el deber de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, de imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. En desarrollo de este precepto constitucional, el artículo 85, parágrafo primero, de la Ley 99 de 1993, confirió competencia a la autoridad ambiental para sancionar por vía administrativa las infracciones a las normas ambientales, ordenar la realización de obras para reparar el equilibrio ambiental y para exigir la reparación de los daños causados. No puede confundirse la reparación del daño (implícita en el principio contaminador-pagador) con el principio administrativo sancionador, pues el primero conlleva la imputación de costos ambientales y de los daños ocasionados al ambiente, al suelo y al paisaje, si bien tiene incidencia indirecta en la potestad sancionatoria que ejerce la Administración en materia ambiental. Consideró el Tribunal que por haberse afirmado en la Resolución 720 de 1999 que la actora presentó el 22 de diciembre de 1997 el DEMA al Ministerio del Medio Ambiente y había iniciado actividades el 14 del mismo mes y año, los 79 días de mora debían disminuirse en 8, ya que la presentación del citado documento ya no era procedente, quedando entonces 71 días de infracción, que multiplicados por

23 salarios mínimos legales mensuales diarios arroja un total de 1633 salarios, equivalentes a trescientos ochenta y seis millones setecientos sesenta y un mil trescientos cincuenta y tres pesos ($386’761.353.00). El Tribunal desestimó el cargo por violación del artículo 211 del Decreto 1594 de 1984, pues advirtió que la Resolución sancionatoria tuvo como atenuantes las circunstancias de haber la confesado actora la falta y procurado por su propia iniciativa resarcir el daño, ya que el máximo por día era de 300 salarios mínimos legales mensuales, y apenas impuso 23 salarios mensuales diarios. El Tribunal también despachó favorablemente el cargo por falsa motivación, por ser consecuencia de la nulidad del Decreto 883 de 1997. Consideró infundada la censura que alega no haberse tenido en cuenta el concepto técnico 245 de 29 de mayo de 1998 que estimó la cuantía en $9’212.935.00. El tribunal puso de presente que la cuantificación de la sanción debe hacerse según los días en que la actora incumplió la obligación de preservar los recursos naturales, y que una estimación o cálculo no es vinculante para la Administración. Descartó que la expedición del acto hubiese sido irregular, pues no existe norma que prohíba que un mismo acto imponga una sanción y ordene abrir una nueva investigación, aparte de que a la actora se le garantizó el debido proceso, pues agotó la vía gubernativa y pudo acudir ante esta jurisdicción para controvertir la legalidad de la sanción.

Con estos razonamientos el Tribunal modificó la cuantía de la sanción, fijándola en trescientos ochenta y seis millones setecientos setenta y un mil trescientos cincuenta y tres pesos ($386’761.353.00). Ordenó a la demandada devolver a la actora la suma de cuarenta y tres millones quinientos setenta y ocho mil setecientos cuarenta y cuatro pesos ($43’578.744.00) actualizada de conformidad con lo dispuesto en el artículo 178 CCA, aplicando los ajustes de valor desde el 7 de marzo de 2000, fecha del pago de la multa, y hasta la ejecutoria de la sentencia.

III. LOS RECURSOS. ALEGATOS DE LA SEGUNDA INSTANCIA. 3.1. La actora sostiene que se violó el principio nulla poena sine lege porque las sanciones no pueden sustentarse en violaciones a normas meramente declarativas o, peor aún, en aquellas que establecen meras definiciones o clasificaciones de ciertas circunstancias. El Tribunal estima que el Ministerio del Medio Ambiente sancionó a la actora por violación de los artículos 79 y 80 CP., 3º de la Ley 23 de 1973, 1º y 8º del Decreto Ley 2811 de 1974, y 85, numeral 2, de la Ley 99 de 1993. Su lectura evidencia que es imposible que un particular pueda violar normas que establecen definiciones o principios, u obligaciones para el

Estado. Del artículo 85 de la Ley 99 de 1993 se infiere que el legislador reserva la aplicación de sanciones o medidas precautelativas exclusivamente a los casos de violación a regulaciones de carácter ambiental que impongan conductas, erigen

prohibiciones y/o establecen requisitos. El principio nulla poena sine lege propugna por garantizar la total certeza jurídica sobre el tipo de conductas que pueden originar una sanción, sin que la Administración pueda sustentarla en una norma abierta que no concreta una obligación específica o un deber que cumplir. En aras de preservar la certeza jurídica y, por ende, el Estado Social de Derecho la norma que sustenta la violación no puede prestarse a discusión, ni la sanción basarse en consideraciones subjetivas sobre un supuesto impacto al medio ambiente. El Tribunal violó el debido proceso, pues pretende sustentar el fallo en situaciones que la actora no tuvo oportunidad de controvertir durante la actuación administrativa, pues en ninguno de los actos administrativos se mencionaron las normas que el fallador consideró violadas. El a quo también sostiene que la sanción fue impuesta por haberse afectado notoriamente el suelo, la quebrada La Aguilera, la vegetación y el paisaje. El proceso sancionatorio, reglado por el Decreto 1594 de 1984, establece los siguiente